A reforma administrativa proposta por FHC encontra-se um tanto quanto esquecida, principalmente por se tratar de ações governamentais que se apresentam sempre em descontinuidade, conforme ficou explicitado nas várias experiências aqui apresentadas. No geral, não tem apresentado resultado
70 satisfatório, em decorrência do descaso ou da pouca importância dada ao seu acompanhamento no cotidiano e ausência de avaliação de seus impactos na capacidade governativa municipal, visto que se têm privilegiado as mudanças formalmente instituídas (VIEIRA & CARVALHO, 2003).
A gestão pública é fruto de vários estudos, em virtude da sua adequação às necessidades do projeto de modernização implantado no país a partir da RE, que apesar de ter transplantado um modelo oriundo de outros países, sofreu mudanças em função da especificidade conjunturais brasileiras. Por isso, é comum identificar que a ação pública tende a agir de forma lenta frente às mudanças econômicas e sociais que lhes são impostas, além de, no geral, as prefeituras não se encontrar preparadas para atender as necessidades organizacionais de uma gestão inovadora pautada em princípios diferentes de práticas anteriormente existentes. Nesse enfoque, destaca-se o conflito entre manter-se inovado, a partir da abordagem gerencial, tal como se apresenta ou adotar uma gestão democrática compromissada com o bem público, extrapolando as práticas comuns de mudanças de organogramas da administração. Ambas se apresentam como possibilidades (a gestão gerencial e a gestão democrática), o que não elimina as dificuldades e resistências tidas como “naturais”, em virtude das transformações terem ocorrido sem a devida ambientação.
A abordagem gerencial preconizada pela RE, conforme ficou percebível no item que trata do PDRAE, que tem a característica de flexibilizar processos e regulamentos burocráticos, tendo como parâmetro princípios empresariais, defendidos pelo ex-ministro Bresser Pereira, por considerar que esta envolve:
A descentralização dos serviços sociais para Estados e Municípios;
A delimitação mais precisa da área de atuação do Estado, estabelecendo-se uma distinção entre as atividades exclusivas que envolvem o poder do Estado e devem permanecer no seu âmbito, as atividades sociais e científicas que não lhe pertencem e devem ser transferidas para o setor público não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado;
A distinção entre atividades do núcleo estratégico, que devem ser efetuadas por políticos e altos funcionários, e as atividades de serviços, que podem ser objeto de contratações externas;
71 A separação entre a formulação de políticas e sua execução;
Maior autonomia e para as atividades executivas exclusivas do Estado que adotarão a forma de “agencias executiva”;
Maior autonomia para os serviços sociais e científicos que o Estado presta deverão ser transferidos para (na prática, transformados em) “organizações sociais”, isto é, um tipo particular de organização pública não-estatal, sem fins lucrativos, contemplada no orçamento do Estado (como no caso de hospitais, universidades, escolas, centros de pesquisa, museus, etc.);
Assegurar a responsabilização (accountability) através da administração por objetivos, da criação de quase-mercados, e de vários mecanismos de democracia direta ou de controle social, combinados com o aumento da transferência no serviço público, reduzindo-se concomitantemente o papel da definição detalhada de procedimentos e da auditoria ou controle interno – os controles clássicos da administração pública burocrática – que devem ter um peso menor (BRESSER PEREIRA, 1999, p. 5-6).
Para Bresser Pereira (1999), vários indicadores mostram que a reforma gerencial brasileira foi um sucesso, principalmente no âmbito da dimensão institucional-legal, mediante a Emenda Constitucional nº. 19, de 199854 que aprovou a reforma administrativa no governo federal; as leis que estabeleciam as principais mudanças organizacionais da reforma – agências executivas e organizações sociais – e as que alteraram a política de recursos humanos55. Considera-se exitosa, também, a ampliação e a aceitação a Gestão da Qualidade Total como principal estratégia de gerenciamento adotado pelas organizações do Estado; a opinião pública, as elites e, sobretudo, os altos funcionários apoiaram a reforma; o fato dos Estados e as principais cidades adotaram os novos dispositivos e práticas da reforma gerencial; e, por fim, as idéias e expressões, que foram introduzidas ou enfatizadas pela reforma.
O êxito da RE difundida por Bresser são reforçadas a partir de quatro fatores: necessidade (demanda social real), concepção e desenho (desenho adequado de reforma), persuasão democrática (debate), e alianças (políticas e da opinião pública) (op cit, p. 10). Entretanto, esse é um êxito questionável. Nem sempre as reformas são implementada por necessidade; possuem uma máquina pública adequada as mudanças desejadas; não entendem a democratização como melhoria e sim perda de poder, enfim, as bases de sustentação para afirmar que
54 Publicada no Diário Oficial, de 5 de junho de 1998, em termos de governo federal.
55 Ver maiores detalhes no texto de BRESSER PEREIRA, Reflexões sobre a reforma gerencial brasileira de
72 tivemos realmente uma experiência que deu certo, são frágeis. A medida que os estudos acerca dessa temática vão se ampliando, as lacunas e suas fragilidades ficam evidentes. Uma delas encontra-se pautada na aprovação e adesão dos políticos, assim como, dos secretários de administração dos Estados brasileiros para que existisse um consenso coletivo em prol deste empreendimento. Para tal, adotou mecanismo de cooptação desses secretários, envolvendo-os em sua elaboração, estimulando-os a participaram da redação da emenda, e em contrapartida, estes se tornariam fortes aliados para o convencimento dos deputados dos seus Estados, e, consequentemente, a aprovação da RE. Estrategicamente foi um processo político que teve sucesso, a RE foi aprovada sem mudanças, mas e depois, o que isso ocasionou? É notório que os ministros do governo federal foram os primeiros a se tornarem resistentes as mudanças ocasionadas por sua implantação, primeiro por desconhecê-la, segundo por considerar que mudando o desenho institucional do ministério estariam fortalecendo o MARE, ocasionando certa submissão das demais pastas a esta que tinha o mesmo nível de poder, em terceiro destacamos a ausência de clareza quanto ao que representaria ao setor público a inserção de princípios gerenciais, setores esses de naturezas diferentes.
O modelo gerencial tem como pressuposto a descentralização das decisões e funções do Estado, assim como a autonomia quanto à gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros, porém, não previu as limitações impostas pelos recursos arrecadados, assim como o cuidado aferido a participação dos cidadãos nas políticas públicas, em especial as políticas sociais (PEREIRA, 2007). É sem dúvida considerado um avanço, mas ainda preserva alguns princípios da administração pública burocrática, muito embora privilegie os resultados e não a profissionalização do setor público. Sendo assim, baseia-se na introdução de nova cultura e técnicas gerenciais modernas, baseadas na qualidade total.
Todavia em meio ao ciclo de reformas alguns municípios adotaram outro modelo de gestão pública, no caso a gestão democrática, por ser um modelo que se sustenta no diálogo e na participação, porém, não é isento de contrariedades quanto à ideia de participação política. Existe sim, resistência e dificuldades em entender a cultura democrática e, consequentemente, entender o controle social. A
73 gestão democrática não é uma prática comum no setor público, salvo algumas iniciativas de construção do orçamento participativo, como é o caso das gestões petistas nos municípios de Porto Alegre e Curitiba, cujas administrações municipais privilegiaram os postulados da democracia participativa e da gestão gerencial, isto é, uma espécie de equilíbrio entre as práticas administrativas, que aparentemente são divergentes, mas que podem co-existir, dependendo do projeto de governo.
No município de Porto Alegre, o orçamento participativo foi utilizado como “instrumento de exercício de cidadania, pelos mecanismos de discussão e participação mais direta da população na definição das principais prioridades para a parcela dos investimentos públicos” (GARCIA, 2003, p.150). Essa prática é uma das várias formas de participação da população no processo decisório, além de tornar o governo menos centralizador, ocasionando alterações na relação entre governo/sociedade civil56. Nesse cenário o orçamento apesar de ser para alguns secundários é essencial na condução das políticas públicas e deve ser construído a partir da articulação entre o planejamento e os recursos disponíveis a serem distribuídos para os setores que compõe a máquina pública, que pode ter o controle da sociedade ou não. Por ouro lado, nem todo o modelo de gestão pública (patrimonialista, burocrática ou gerencial) defende a participação popular no controle dos gastos públicos. No geral, adotam algumas práticas de consulta, onde a população é convocada a opinar sobre propostas a priori determinadas sem muitas escolhas, sendo tratado na mídia e pelo governo local como orçamento participativo, mascarando em alguns casos, uma relação de cooptação.
A ação pública não decorre, nos dias atuais, a revelia. Há uma maior compreensão de que a população deve acompanhar e fiscalizar a ação governamental, entretanto, o legislativo e o judiciário, também possa e deva fiscalizar. Todavia, o Poder judiciário entra em cena quando ocorre situação adversa ou no caso da lei ser infringida. O poder legislativo exerce papel mais direto, existindo a necessidade de sua aprovação para que o executivo possa fazer uso de leis e de seus recursos. Garantir a legalidade e publicização das ações públicas,
56 Maiores esclarecimentos ver GARCIA, Leice Maria. Controle social dos gastos públicos: fundamentação,
limites e possibilidades In BUGARIN, Maurício Soares; VIEIRA, Laércio Mandes & GARCIA, Leice Maria.
Controle dos gastos públicos no Brasil: instituições oficiais, controle social e um mecanismo para ampliar o
74 principalmente quando os recursos disponíveis não são suficientes57 e necessitam
de novas formas de arrecadação ou de empréstimos. Por meio de articulações políticas ou através de barganha com poder executivo através de indicações para cargos administrativos.
A articulação política tem permitido que a fiscalização interna seja realizada através de leis, tal como ocorreu a partir da Lei 4.320/64, de 17 de março de 1964, que estabeleceu as normas para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de ter apresentado o embrião da técnica orçamentária do orçamento-programa, separando o controle da execução orçamentária em externo, que ficou a cargo do Tribunal de Contas, e interna, a cargo de órgãos específicos dentro de cada poder (BUGARIN, et alli, 2003, p.61). Atualmente, outra lei tem destaque nesse processo é a Lei de Responsabilidade Fiscal58, nº. 101/2000, de 04 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para responsabilidade na gestão fiscal.
A Lei de Responsabilidade, em seu art. 6459, versa que a União prestará assistência técnica e cooperação financeira aos municípios para a modernização administrativa, tributária, financeira, patrimonial e previdenciária visando o cumprimento das normas dessa Lei. Nesse prisma, constata-se que as reformas administrativas municipais tiveram um estímulo financeiro da União e que pode ter sido um dos propulsores para a sua efetivação, associado à necessidade de modernizar o seu funcionamento, que somado a interesses políticos aceleram a sua realização.
Para Barreto e et alli (2005), a Lei de Responsabilidade Fiscal estimula a realização de reformas administrativas nos municípios, onde os princípios gerencialistas passam a ser “opção” para tornar a gestão pública moderna,
57 No caso das políticas sociais (saúde e assistência social) esses recursos advêm do orçamento da seguridade
social que de acordo com o artigo 195 da Constituição Federal serão provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras contribuições.
58 A Lei de Responsabilidade Fiscal foi promulgada para impor normas de planejamento e controle das Contas
Públicas. In. SANDRONI, Paulo. Dicionário de economia do século XXI. 3 ed. Rio de Janeiro: Record. 2007, p. 476
59 Parágrafo 2º. A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e valores, o funcionamento por
intermédio das instituições financeiras federais e o repasse de recursos oriundos de operações externas. Lei Complementar nº. 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
75 terceirizando atividades originalmente conduzidas pelo município. Assim como aconteceu com as reformas dos municípios de Juiz de Fora e Belo Horizonte, durante os governos de Tarcísio Delgado e Célio de Castro, respectivamente, no início dos anos 2000. Essas experiências priorizaram a democratização da ação administrativa e gestão integrada das políticas públicas, que de acordo com a Lei nº. 10.000/2001 - BH/MG, de 08/05/2001.
Percebe-se que as mudanças provocadas pela reforma administrativa incidem diretamente na capacidade governativa, entretanto, no caso das experiências municipais o impacto da RE ainda é uma incógnita diante das escassas experiências e poucas produções teóricas que tratem desse tipo de reforma no âmbito municipal, dificultando a clareza de como tem se desenvolvido a reconfiguração dos mecanismos de gestão e que resultados obtiveram ao adotarem o modelo gerencial de administração pública ou se chegaram a adotá-la, visto que o poder local, ao lidar com as políticas sociais, tem que adequar suas ações aos princípios de universalidade, equidade e justiça social, princípios contrários a perspectiva neoliberal de reforma.
Discutir “capacidade governativa” não significa ignorar a “governabilidade”. É preciso entendê-las para avançar nas discussões pretendidas. Para Diniz60 (1996) e Melo61, (1996), a governabilidade encontra-se ligada às
condições sistêmicas sob as quais se dá o exercício do poder em uma determinada sociedade. Nesse sentido, entram em cena as características do sistema político, a forma de governo e as relações entre poderes; enfim, vários fatores que direta ou indiretamente afetam as decisões políticas de Estado.
A discussão em torno da capacidade governativa adotada nesse estudo articula aspectos políticos (governabilidade) e administrativos (governança), além de conter relações que se desenrolam no seio organizacional, por se nesse espaço que se materializam o modelo de gestão. Assim, compreendemos que as organizações enfrentam o dilema entre a adoção de práticas centralizadoras e/ou
60
DINIZ, Eli. Governabilidade, governance e reforma do Estado: considerações sobre o novo paradigma In
Revista de Serviço Público (RSP). Ano 47, v. 120, n°. 2, Brasília, maio/ago, 1996.
61 MELO, Marcus André. Governance e reforma do Estado: o paradigma agente x principal In Revista de Serviço Público (RSP). Ano 47, v. 120, n°. 1, Brasília, jan/abr, 1996.
76 descentralizadoras, dependendo da própria trajetória política e administrativa da ação governamental, podendo até coexistirem. Esses tipos de práticas possuem interpretações e técnicas administrativas que revelam práticas de dominação diferenciadas, que interfere na forma de implementar as diretrizes proposta pelo PDRAE e o que foi possível implementar. A reconfiguração dos mecanismos e processos de gestão põe fim à rigidez e a supremacia da estrutura hierárquica verticalizada comum a estrutura burocrática, possibilitando a inserção de uma estrutura mais horizontalizada, com maior nivelamento de poder decisório e enxugamento das redes de comando, que em geral são organizadas priorizando a verticalização da hierarquia. Essa condição é orientada pelo modelo matricial, abordado anteriormente no item que trata do PDRAE. É interessante perceber que as mudanças nas organizações dependem, também, dos interesses e necessidades colocadas na arena política e da resolutividade das problemáticas que se apresentam em seu cotidiano, a qual pode desencadear transferência interna ou externa de atribuições antes específicas a esta instância. Na dinâmica institucional é possível perceber que a descentralização pode ocorrer de cima para baixo entre os diferentes níveis hierárquicos de uma mesma instância de governo, ou de uma esfera de governo para outra, ou do setor público para as organizações da sociedade (CARDOSO, 1998).
Portanto, faz-se necessário abordar esse processo de transferência devido a sua associação, por parte de alguns profissionais e estudiosos, a condição de sinônimo de descentralização. Para esclarecer o seu significado adotou-se a concepção de Rofman, Junqueira e outros autores que de forma complementar favorece a sua compreensão em suas múltiplas aplicabilidades.
A descentralização, na ótica de Rofman, se tornou um mecanismo de gestão, com características distintas, das quais se destacam os atos político- administrativos (que envolve instância político-institucional e administrativa em nível de governo com plena autonomia política e administrativa); administrativo ou funcional (cessão absoluta de funções administrativas para outra instância, como é o caso da saúde e da educação); ou territorial (translação física e espaço de cessão de atribuições plenas do organismo descentralizado) (ROFMAN, 1990,p.17/18). De
77 acordo com este autor há padrões diferenciados de descentralização, principalmente na esfera pública municipal, onde o caráter operativo da transferência de competências e responsabilidades executivas das instituições públicas ocorre sob a influência de indicações políticas, que não se distanciam das forças políticas locais. Surgem em cena às forças políticas locais, que direta ou indiretamente exercem papel importante do exercício do poder executivo ou se constituem forte grupo de oposição.
Nesse ínterim, a descentralização pode equivocadamente ser vista apenas como transferência de competência ou pode ser transferência de poder decisório: no âmbito do aparelho de Estado, do aparelho do Estado para a sociedade ou de forma ampla, combinando os dois tipos. Para Stien (2000), no primeiro caso, esta pode ocorrer intragoverno62 ou intergoverno. No segundo, caso esta ocorre de dentro para fora da estrutura, podendo ser transferência de empresas estatais para a propriedade privada, ou exploração de um serviço público para indivíduos, ou terceirização de serviços de apoio à administração pública, ou participação da população nas decisões coletivas, no planejamento e gestão dos serviços públicos e no controle social (2000, p.73-5).
Entre as várias possibilidades de aplicabilidade da terminologia descentralização, agregamos a perspectiva de Junqueira e et alli (1997,p.9), por ser uma visão mais progressista significando, portanto, “ganhar agilidade e eficiência, aumentando a eficácia das ações das políticas sociais pelo deslocamento, para esferas periféricas, de competências e de poder sobre as políticas”. Essa autora revela o caráter operativo da transferência de competências e responsabilidades executivas das instituições públicas. Nesse caso a descentralização se constituiu num,
Processo dialético que se dá em relação ao poder centralizado [...], é uma
62 Ocorre na mesma esfera de governo, podendo ser observado um movimento de cima para baixo, isto é, entre
os diferentes níveis hierárquicos, com delegação de competências e responsabilidades. Por exemplo, da administração direta para a indireta; das agências centrais para os órgãos regionais ou locais, etc. (STEIN, 2000, p.74) STEIN, Rosa Helena. Organização e gestão das políticas sociais no Brasil. In Capacitação em Serviço Social e Política Social. Módulo 3, Brasília:UnB, Centro de Educação Aberta, Continuada a Distância, 2000. p.72-85.
78 estratégia para reestruturar o aparato estatal, não com o objetivo de que, reduzindo ganhe agilidade e eficiência, mas para aumentar a eficácia das ações das políticas sociais pelo deslocamento para esferas periféricas, de competência e de poder de decisão sobre as políticas (JUNQUEIRA, et alli, 1997, p.11).
Esse tipo de prática administrativa não elimina a existência de ações centralizadas, que para Abrucio (2002), a descentralização pode ser necessária em algumas funções, porém, outras devem continuar centralizadas frente ao grau de responsabilidade, autonomia e interdependência entre e intergoverno. Nessa lógica, a concentração de poder em determinada ação estatal não pode ser vista como vilã e sim fruto da relação que envolve a entidade que outorga e a outorgada.
Embora reconheça a relação existente entre a entidade que outorga e a outorgada, Rofman (1990), coloca que há diferença entre esses tipos de práticas de poder político emerge quando se tenta implementar processos que tendem a reverter uma forma de organização do poder de uma sociedade, que tem o Estado como protagonista. Assim, o autor (idem., 1990), defende a descentralização63 como resposta à concentração de poder; necessidade de redemocratização de uma sociedade e escassez de recursos estatais dos anos oitenta. É sem dúvida um conceito que vem sendo utilizada por vários governos como sinônimos de mudança de gestão, uma inovação que vem sendo reforçada pela Constituição de 1988 e defendida no PDRAE (1995). Apesar desses esforços normativos esta não é uma prática recorrente. No geral, adota-se a desconcentração como prática cotidiana ou a transferência de competências e responsabilidades, justificada em nome de sua efetivação.
Em meio a esse cenário, Brazilli & Montenegro (2003), chama a atenção para a distinção entre descentralização e desconcentração, enquanto técnicas administrativas que podem ou não ocorrer numa mesma realidade organizacional. No primeiro caso, estas vão além da distribuição interna de autoridade. As atividades são transferidas para extralimite da administração pública