E) AMERİKA BİRLEŞİK DEVLETLERİ ÖRNEĞİ
III. İDÂRÎ YARGILAMA HUKUKUNDA TESPİT DAVASININ HUKUKÎ
105 na PMM requer um resgate de algumas iniciativas, daí o porquê do aspiamento da palavra “reformista”, as quais são consideradas pelo executivo municipal como reforma administrativa. As tentativas de reforma administrativas ocorridas na Prefeitura Municipal de Mossoró sob a égide da família Rosado tiveram início a partir da década de sessenta.
A primeira reforma teve a finalidade de profissionalizar a administração pública no período em que o Sr. Raimundo Soares de Souza, então chefe do poder executivo, em 1963, implementou mudanças na estrutura funcional da PMM, mediante a Lei N°. 41/1963 - GP/PMM, de 05 de dezembro de 1963, regulamentando o Plano Diretor do Desenvolvimento do Município76. No ano
seguinte, foi lançado o segundo Plano Diretor do Desenvolvimento do Município de Mossoró, conforme a Lei n°. 36/1964 - GP/PMM, de 15 de dezembro de 1964, em caráter de complementaridade, limitando-se a mudanças de nomenclaturas de setores, desmembramento ou reagrupamento de setores. As mudanças de maior impacto eram vinculadas a secretaria de administração e de finanças, na área social criou-se algumas diretorias, porém, sem a preocupação com o conteúdo dessas mudanças, requerendo apenas o desejo de mudar, sem nenhum estudo aprofundado que indicasse a real necessidade de reestruturar a organização pública municipal. Contraditoriamente, esses Planos, apesar de terem sido elaborados aos moldes tecnicistas, apresentam caráter inovador, indicando a possibilidade de pensar o planejamento da cidade através de políticas públicas nos aspectos econômico, social e cultural.
O cenário político em que se desenvolveu essa iniciativa de reforma estava distante dos avanços ocorridos na gestão pública em nível de Governo Federal. Assim, enquanto o governo municipal pensava a sua estrutura administrativa, o Governo Federal iniciava as discussões em torno das Reformas de Base, reformas que requeriam mudanças mais profundas, para além da estrutura funcional. Era preciso mudanças culturais quanto ao papel do Estado e seu compromisso para com o cidadão. Embora as reformas de base não tenha se
76 De acordo com os artigos 25 a 45 deste Plano, criou-se a Diretoria de Divulgação, Ensino e Cultura; a
Diretoria do Trabalho e Assistência Social; a Diretoria Fiscal e Tributária e reestruturou a Diretoria de Saúde e Assistência, passando a ser denominada de Diretoria de Saúde.
106 efetivado em virtude das mudanças conjunturais provocadas pelo golpe militar em 1964, que instalou o governo militar, serviu de referência para a elaboração do Decreto de Lei n°. 200/1967, que possibilita aos municípios o direito de serem assessorados pela Secretaria de Articulação dos Estados e Municípios (SAREM) na realização de reformas administrativas. Por outro lado, não há registro dessa parceria nos relatórios da Prefeitura Municipal de Mossoró (PMM), significando que essa prefeitura recorreu a assessoria técnica privada, o que provavelmente não foi uma realidade única, várias outras prefeituras sequer tentaram implementar mudanças, preferindo adequar suas estruturas funcionais aos compromissos políticos assumidos durante o período de campanha política.
Em 1969 ocorre a única derrota política, até agora, da família Rosado. Assume a PMM o Sr. Antônio Rodrigues de Carvalho, ex-correligionário da família Rosado, quando derrotou nas urnas Vingt-un77. Este foi um dos maiores abalos
ocorrido ao poder de mando dos Rosados em Mossoró, sendo necessária nova estratégia do combate ao crescimento do Aluizismo no município e novamente reinstalar o mandonismo78 dessa família, que em resultado a forte campanha política
de exaltação ao seu papel no desenvolvimento da cidade, assume em 1973, pela primeira vez a PMM o Sr. Dix-huit Rosado Maia.
O novo prefeito iniciou à segunda reforma administrativa implantada ao longo dos quatro anos de governo (1973/1976), regulamentada pela Lei n°. 07/1974 – GP/PMM79. Essa reforma ocorreu de forma simétrica à reforma do
Governo Federal, regulamentada pelo Decreto de Lei nº. 200/67, além de refletir algumas estratégias adotadas no II Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico
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Maiores detalhes ver a dissertação de LUCAS, Ana Maria Bezerra. O mandonismo da família Rosado em
Mossoró (1917-1988). Universidade Federal da Paraíba (PB). Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais,
1998.
78 Mandonismo da família Rosado, segundo Lucas (1998) visa o domínio político-eleitoral sobre Mossoró e
região. O poder político é conseguido em troca de favores e benefícios financiados pela máquina estatal, em função do prestígio que possuem junto aos governantes, seja no nível estadual ou federal, que lhes concedem subsídios e incentivos fiscais. Em troca financiam suas campanhas, além de concederem pequenos favores aos eleitores. (1998, p.22)
79 Em seus artigos 13 e 14 trata da descentralização das ações administrativas em Mossoró, as quais devem
preferencialmente ocorrer: a) dentro da estrutura organizacional interna, delimitando-se, em princípio, o nível de direção do de execução; e b) da administração municipal para o de outros órgãos ou entidades de direito público ou privado, a través de convênio ou contrato.
107 e Social do governo Geisel (1975/1979)80.
A segunda reforma administrativa propõe outra organização da máquina pública que até então era constituída por diretorias. A elaboração dessa nova configuração teve apoio técnico da SUDENE e do Serviço Federal de Habitação e Urbanização – (SERFHAU). Essa parceria fortaleceu o relacionamento do município com o Governo Federal e o enquadramento aos programas financeiros federal, regional e estadual, resultando desse trabalho os seguintes documentos: Plano Diretor de Organização do Espaço Urbano, Cadastro Técnico e Reforma Administrativa, subdividida em partes distintas. Sendo a primeira etapa o diagnóstico do setor institucional, identificando as condições político e administrativo da máquina pública.
Podemos perceber que esta reforma foi mais profunda, e no caso da organização administrativa, baseava-se na teoria burocrática e na teoria clássica da administração, privilegiando: a racionalização de atividades específicas; a especificação dos cargos, poderes e responsabilidades de cada um dos encarregados pela execução; a predeterminação das normas de execução de cada atividade de modo que obedecesse aos métodos “mais recomendáveis” de trabalho; o estabelecimento de única linha de autoridade direta; o eficiente mecanismo de controle do cumprimento das normas de execução, qualidade de serviços, custo e resultados; e a elaboração de normas e métodos de trabalho e de sua progressiva interação das diretrizes, objetivos e interesses gerais da administração municipal (PMM - Plano Diretor de Organização do Espaço Urbano, Cadastro Técnico e Reforma Administrativa, 1973).
Os cuidados em elaborar uma reforma com base num diagnóstico não garantiu a inovação de sua estrutura organizacional, ocasionou um engessamento da estrutura organizacional da PMM, não se constituindo uma inovação, e sim uma adequação a uma lógica desenvolvimentista, de concentração de poder e de atrelamento das políticas públicas municipais aos programas do Governo Federal. Essa perspectiva fortaleceu os laços de dependência política e de recursos
80 Maiores detalhes ver SANDRONI, Paulo. Dicionário de economia do século XXI. São Paulo: Editora
108 financeiros. O que considero inovador foi o processo de acompanhamento ao desenvolvimento do seu modo operacional, visto que o plano continha o detalhamento necessário dos procedimentos a ser adotado pelos servidores, o que possibilitava o acompanhamento das atividades em função dos objetivos propostos. O controle era a característica principal para a garantia da obediência as normas e regras estabelecidas. O poder hierárquico era exercido através de secretarias cujos gestores eram pessoas de confiança do prefeito e os servidores eram admitidos sem concurso público.
As experiências até então apresentadas contém a influência weberiana na orientação das ações municipais, dada à ênfase as normas e regulamentos, explicitando através de atos as responsabilidades de cada membro da organização e das formas de interação entre eles, fazendo com que os serviços burocráticos sejam necessariamente simples e rotineiros (OLIVEIRA, 1999, p.42). A adoção da teoria burocrática na organização pública instigou “a busca pela eficiência, a eliminação de considerações pessoais e preconceituais em assuntos formais” (idem, 1999, p.43). Nesse contexto, evidenciam-se as relações de dominação81 e
consequentemente a natureza da legitimidade, já que esta interfere no processo de obediência, seja esta pelos vínculos políticos partidários ou pela relação informal. Tais conjecturas, é fruto do tipo de inserção dos trabalhadores ao serviço público, ainda era prática comum, o convite ao emprego se dava a partir de laços pessoais e comprometimentos políticos. Os laços pessoais de família ou de associação íntima são, de acordo com Senetti,
um vínculo de uma multidão, de um povo, de uma sociedade organizada mais do que vínculo de família ou de amizade. [...], um líder político que busca o poder obtém “credibilidade” ou “legitimidade” pelo tipo de homem que é não pelas ações ou programas que defende (SENETTI,1988, p.16-7).
81 A vigência de sua legitimação pode ser primordialmente: de caráter racional: baseada na crença na
legitimidade das ordens estatuídas e do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, estão nomeadas para exercer a dominação (dominação legal), ou de caráter tradicional: baseada na crença cotidiana na santidade das tradições vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude dessas tradições, representam a autoridade (dominação tradicional) ou por fim, de caráter carismático: baseada na veneração extra-cotidiana da santidade, do poder heróico ou do caráter exemplar de uma pessoa e das ordens por estas reveladas ou criadas (dominação carismática) (WEBER, 2004, p.141).
109 A visão de Senetti (1988) sobre os laços pessoais e familiares traduzem com propriedade a busca pelo poder através da credibilidade ou pela legitimação, dois elementos bastante utilizados pelo prefeito enquanto chefe do executivo municipal, que tem, em tese, em suas mãos um ente federativo autônomo, não requerendo a submissão às autoridades estadual ou federal. No exercício de suas atribuições à frente do executivo municipal tem a capacidade de gerenciar bens públicos e serviços de interesse local em sua circunscrição territorial. Nesse contexto, a Lei Orgânica do Município (LOM) tem a incumbência de nortear e normatizar os vários papéis a serem exercidos pelo prefeito. Costa (2006) destaca que a LOM é um instrumento legal de condução das ações a serem realizadas pelo prefeito, sejam as funções de governo e as funções administrativas, dentre estas a guarda e aplicação da receita municipal, execução de obras e serviços, entre outras, conforme veremos a seguir:
As de funções de governo são: (1) funções políticas são: representação do município; comparecimento e informações à Câmara Municipal; convocação extraordinária desta. As (2) funções legislativas podem ser: apresentação de projeto de lei; sanção, promulgação e veto das leis; elaboração do orçamento. As (3) funções executivas vêm a ser: execução de leis e de outras normas; expedição de decretos e atos administrativos; prestação de contas e relatório da administração e planejamento da administração local. As funções administrativas são: administração do patrimônio municipal; execução do orçamento; abertura de crédito; arrecadação guarda e aplicação da receita municipal; execução de obras e serviços; decretação de desapropriação e imposição de penalidades administrativas; execução da dívida ativa; organização e direção o funcionalismo; despacho de expediente; publicação dos atos administrativos; expedição e certidões; execução de atribuições delegadas e requisição de força policial (COSTA, 2006, p.148).
A distinção entre a função política e administrativa se constitui um elemento essencial ao processo de construção da reforma administrativa. Nesse caso uma estrutura engessada e volumosa impede que o prefeito exerça, principalmente, as funções políticas. Por outro lado, os prejuízos também são identificados no exercício das funções administrativas, visto que não é fácil comandar, ajustar órgãos, eliminar desperdícios, entre outras demandas postas no cotidiano institucional. Para Faria, a função administrativa é,
110 A atividade interdependente de comandar, coordenar e controlar, funcionalizando o organismo para levá-lo aos seus desígnios, ajustando seus órgãos, eliminando ou contornando os obstáculos, e verificando, constantemente, se os resultados obtidos correspondem aos objetivos pretendidos, aos dispêndios autorizados e aos riscos suportáveis (1982, p.52).
As funções ora elencadas requerem do prefeito conhecimento e tempo para exercê-las, muito embora existam pessoas em cargos de confiança, os chamados cargos comissionados, para auxiliá-los. A estrutura administrativa pode ser um facilitador ou um empecilho à sua concretude. A distinção entre as funções de governo e as administrativas são uma das justificativas para a efetivação das reformas, visto que, o número excessivo de secretarias sobrecarrega o gestor municipal, prejudicando a sua disponibilidade para desenvolver papel político que extrapola os limites institucionais. Este foi um dos motivos que impulsionaram a prefeita Rosalba Ciarlini a implementar a terceira reforma administrativa para o quadriênio 2001/2004, cuja maior garantia foi assegurada por esta, ao ser eleita para o seu terceiro mandato. Todavia, a análise desta reforma só pode ser entendida dentro de um contexto político institucional em que foi planejado e implementada. Sendo assim, elaboramos uma breve exposição dos principais acontecimentos que impulsionaram as medidas cabíveis a sua formulação e aprovação na Câmara de Vereadores de Mossoró.