A intersetorialidade, conforme analisa Junqueira (2004), depende não somente da habilidade das organizações públicas envolvidas nas políticas em ler situações, mas
também da criação de novos conhecimentos organizacionais. A abordagem integral de um problema social, defendem Cunill-Grau, Fernández e Manríquez (2013), deve ser
construída coletivamente com o objetivo de “elaborar agendas concertadas de
desenvolvimento social ou construir um marco comum às ações” (CUNILL-GRAU, 2014, p. 11).
Cunill-Grau (2014) e Cunill-Grau, Fernández e Manríquez (2013) apresentam um forma interessante de avaliar o grau de intensidade de um arranjo intersetorial na formação de uma política pública por meio da articulação de três variáveis: a) grau de inclusividade (inclusividad) dos atores envolvidos no ciclo de formação e avaliação das políticas; b) grau de mancomunidade (mancomunidad) na execução das ações; e c) grau de alteração das formas organizacionais prévias dos setores governamentais envolvidos.
A primeira variável, grau de inclusividade de atores, está relacionada com as formas, conteúdos e processos de formulação dos acordos iniciais da colaboração intersetorial, o que afetaria os resultados das ações conjuntas. A segunda, grau de mancomunidade na execução e no financiamento das ações, se refere à união entre os setores em torno de um objetivo comum por meio da união de pessoas, e inclusive de contribuições orçamentárias que sejam traduzidas em fundos compartilhados. Finalmente, o grau de alteração das formas organizacionais se relaciona com a emergência de novos arranjos
cooperativos e com “a cobertura das estruturas orgânicas suprassetoriais e intersetoriais” e “alterações nas dinâmicas e nos processos organizacionais” (Ibidem, op. cit.). Os
elementos a serem analisados, portanto, são:
a) Os mecanismos de formulação das decisões e sua expressão nos processos de planejamento, formulação orçamentária, monitoramento e avaliação.
b) As modalidades de execução das ações, de atribuição dos recursos para seu financiamento e troca de informação.
c) Os formatos organizativos suprassetoriais e intersetoriais (os arranjos comuns de governança) (CUNILL-GRAU, 2014, p. 27).
A inter-relação entre os elementos, dessa forma, é explicitada em um espectro cujos
extremos seriam “intersetorialidade de alta intensidade” e “intersetorialidade de baixa intensidade”, a depender da integração entre as variáveis apresentadas. A alta integração
de elementos consistiria em uma iniciativa de fato intersetorial e com grandes chances de chegar aos fins comuns adotados pela intervenção; e a baixa integração ocorreria em
casos, por exemplo, em que há inclusividade no desenho da iniciativa, porém não há mancomunidade em sua execução – e vice-versa –, ou quando a elaboração tem características top-down e a execução depende de atores locais cujos resultados dependem de uma implementação bottom-up.
Tabela 05. Intensidade da ação intersetorial segundo os graus de integração dos
mecanismos de gestão, de execução e das estruturas organizativas
VARIÁVEIS ALTA INTEGRAÇÃO:
INTERSETORIALIDADE DE ALTA INTENSIDADE BAIXA INTEGRAÇÃO: INTERSETORIALIDADE DE BAIXA INTENSIDADE INCLUSIVIDADE NO CICLO
DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
São compartilhadas a formulação, o monitoramento e a avaliação das decisões
É abarcada apenas uma parte do ciclo das políticas
MANCOMUNIDADE São compartilhadas a execução das
decisões, a informação e os recursos
São compartilhados apenas assuntos operacionais
ESTRUTURAS ORGÂNICAS INTERSETORIAIS DE GOVERNANÇA
São produzidas alterações nas estruturas organizativas dos setores
Não existem arranjos específicos de governança para a ação intersetorial
Fonte: CUNILL-GRAU (2014, p. 25), adaptado.
A diversa literatura que se debruça sobre o tema da intersetorialidade costuma enfatizar diferentes elementos e dimensões que teriam impacto no desenvolvimento das ações, e adicionalmente, que podem intervir positiva ou negativamente no interessante
framework desenvolvido por Cunill-Grau (2014) e Cunill-Grau, Fernández e Manríquez
(2013). Tais elementos aparecem tanto em reflexões teórico-conceituais quanto em estudos empíricos que orientam essas reflexões. Ainda que o objetivo aqui seja apresentar essa diversidade de dimensões dos estudos, foram escolhidos alguns elementos que mais recorrentemente são citados pela literatura. São eles: a) novo paradigma político; b) inovação organizacional; c) relação com a territorialidade e a descentralização de políticas públicas; d) relação com redes socais; e e) participação social.
O novo paradigma político representa um olhar direcionado à complexidade e à diversidade da realidade social, em que há sinergia entre organizações da administração pública, visando um efeito sinérgico no desenvolvimento social (JUNQUEIRA, 1999; INOJOSA, 1998). Congrega a dimensão da complementariedade entre as práticas dos setores da política pública, significando uma ação deliberada que respeita as
particularidades de cada setor participante, envolvendo “espaços comunicativos, capacidade de negociação e intermediação de conflitos para a resolução (...) e para a
acumulação de forças, na construção de sujeitos, na descoberta da possibilidade de agir”
(CAMPOS, 2000 apud COMMERLATO et al., 2007, p. 268). Conforme sustentam
Neto e Borges (2014, p. 104), o caráter intersetorial “passa pela compreensão da ‘dimensão política de uma política pública’”, conferindo especificidade à ação
intersetorial de modo a transformar não somente os serviços públicos, mas também uma mudança integral nos sujeitos sociais envolvidos nas intervenções públicas (CUNILL- GRAU, 2014).
Do ponto de vista da inovação organizacional, a lógica intersetorial é modelada segundo aportes organizacionais, teóricos e metodológicos de cada participante, em que a soma das contribuições mobiliza diferentes sujeitos e práticas (INOJOSA, 1998; SCHUTZ; MIOTO, 2010). Mecanismos informais de coordenação são facilitados por normas de reciprocidade; atividades formais de coordenação se retroalimentam através de canais informais; e atributos pessoais e afinidades entre gestores representam elementos de grande importância para a consecução dos objetivos traçados. Reconhece-se, assim, a importância da mudança da cultura organizacional que orienta a organização, o processo do trabalho e os incentivos simbólicos do empenho coletivo, traduzidos no compartilhamento do saber na construção de novas linguagens e conceitos (JENNINGS; EWALT, 1998; COMERLATTO et al., 2007). Além disso, trata-se de um arranjo mais permeável à participação dos cidadãos, abrindo novos canais para a governança colaborativa e participativa (op. cit.). Um novo modelo de organização consiste, portanto, em pressuposto para a ação pública:
O modelo de organização é assim um elemento determinante para a qualidade dos serviços entregues à sociedade, bem como da oportunidade e equidade de sua prestação. Partindo da concepção de Estado como promotor do desenvolvimento social, a organização será importante para a eficiência das ações governamentais considerada não apenas de uma perspectiva quantitativa mas também qualitativa, isso significando que as políticas públicas devem contribuir para a melhoria efetiva da equidade, o que envolve considerações sobre quem devam ser seus beneficiários (MENICUCCI, 2002, p. 14).
Outro dos elementos considerados importantes pela literatura é a gestão territorial da intersetorialidade, por meio da identificação e articulação do atendimento de grupos populacionais de uma região levando em conta características como faixa etária, gênero ou ocupação, e a dinâmica de como utilizam o espaço urbano (INOJOSA, 1998; 2001;
JUNQUEIRA, 1999; MONNERAT; SOUZA, 2009). Nesse sentido, a descentralização das políticas públicas se reveste de extrema importância, por colocar a prestação de
serviços mais próxima da população beneficiária: “é na cidade onde se concretiza,
principalmente, a integração das políticas sociais e, consequentemente, a ação
intersetorial e interinstitucional” (JUNQUEIRA, 1999, p.61).
A relação das redes sociais com a intersetorialidade é extremamente importante, e
remete à uma noção de um “conjunto de nós sem um centro, ou sem a manifestação de um poder hierárquico” (MENICUCCI, 2002, p. 13). Assim, a operacionalização da
intersetorialidade pode ser otimizada por meio do estabelecimento de redes de políticas setoriais (FERNANDES et al., 2013), redes de municípios (SCHUTZ; MIOTO, 2010) e redes de compromisso social com a participação da sociedade civil (INOJOSA, 2011; JUNQUEIRA, 2004). A articulação entre atores sociais e institucionais por meio de redes, afirma Junqueira (2004), tem o potencial de facilitar a mobilização de recursos e práticas dispersas nas lacunas entre os setores das políticas públicas.
Bronzo (2007) reforça a necessidade de construção de um governo relacional que seja estruturado para viabilizar fluxos, visões e redes horizontais entre as políticas setoriais por meio de uma perspectiva que engloba o papel das diversas instituições e atores na formulação, no desenho e na gestão pública. Além dessas redes horizontais, aponta para a importância de redes de governança multinível, cuja principal implicação seria favorecer a interdependência entre níveis de governo, e não somente a articulação entre atores de um mesmo nível governamental (Ibidem).
Finalmente, é importante notar que estruturas governamentais de características intersetoriais costumam ser mais permeáveis à participação cidadã no planejamento e avaliação das políticas públicas (INOJOSA, 1998), pois a compreensão da complexidade dos problemas sociais e de sua ligação com a proteção integral dos diferentes sujeitos de direitos depende da expressão dos cidadãos sobre suas reais necessidades e demandas por serviços públicos. Neto e Borges (2014) defendem, nesse contexto, a importância cada vez maior de elaborar e validar políticas participativas como forma de fortalecer instrumentos de coordenação e colaboração e, assim, viabilizar a convergência das múltiplas ações governamentais.
Bryson, Crosby e Stone (2006) chamam a atenção, ainda, para a peculiaridade das parcerias focadas em políticas públicas, uma vez que o ambiente institucional governamental está imerso em um sistema maior de relações através de arenas jurisdicionais que podem afetar diretamente os propósitos, a estrutura e os resultados da colaboração. Dessa forma, destacam três elementos importantes para avançar no empreendimento coletivo: a) a existência de uma organização facilitadora ou ator legítimo que lidere a formação das relações; b) um acordo inicial, ainda que não muito concertado, sobre a definição do problema alvo da intervenção; e c) o papel de relacionamentos anteriores ou redes existentes entre os participantes da parceria, que fornecem indícios sobre o tipo de trajetória institucional (path dependence) e o grau de imersão estrutural das agências (degree of institutional embeddedness). O grande
desafio colocado à construção da intersetorialidade seria, portanto, “em como unir, em
uma ação conjunta, instituições com objetivos, dinâmicas e culturas organizacionais distintas” e favorecer a corresponsabilização dos atores públicos, “uma vez que diversas instituições passam a ser responsáveis pelo alcance dos resultados ou objetivos comuns
acordados” (BRONZO, 2007, p. 14).
Figura 12. Intervenção intersetorial