O tema da transversalidade tem ecoado em muitos dos documentos e discursos oficiais sobre as políticas de juventude há pouco mais de uma década, sendo sempre tratado como uma necessidade. A publicação, em 2004, do documento “Políticas de/para/com
Juventudes”, pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a
Cultura, argumenta que a transversalidade é uma orientação que deve repercutir positivamente na modernização da gestão pública, possibilitando novas formas de coordenação e acumulação de experiências de trabalho, especialmente no tema da
juventude: “as políticas de juventudes se orientam em particular pela transversalidade, o
que também orienta outros grupos específicos da população (crianças, mulheres, grupos
étnicos, terceira idade, imigrantes e outros)” (UNESCO, 2004, p. 117). Como podemos
ver, a UNESCO relacionava a gestão transversal à atuação do governo junto a grupos populacionais específicos, o que não é exclusivo desse organismo.
No documento de conclusão do Projeto Juventude, do mesmo ano, propõe-se uma
“política estratégia de Estado” (INSTITUTO CIDADANIA, 2004, p. 19), a partir do
reconhecimento que as intervenções estatais, no novo governo, não poderiam se conformar como um somatório do que já existia para os jovens em cada ministério, mas
sim se constituir a partir da enunciada “necessidade de políticas específicas, articuladas
e transversais, coordenadas por uma instância gestora do poder público, envolvendo a
ação de diferentes setores da sociedade” (Ibidem, p. 17). Outra passagem do documento acrescenta que “a integração e a transversalidade devem ser assumidas e praticadas como elementos fundamentais de todas as políticas de juventude” (Ibidem, p. 19).
Aparece, nesse ponto do documento, a referência a um dos elementos de institucionalidade requerido para as políticas de juventude: um órgão gestor transversal.
Segundo o documento, as discussões e debates do Projeto Juventude indicaram dois consensos em torno do perfil de um possível organismo gestor. O primeiro se vinculava a um caráter de flexibilidade e centralidade do tema que, potencialmente, seria alcançado pelo vínculo à chefia do Executivo. Além disso, apostava-se na utilização de estruturas já existentes em outras organizações como forma de lograr uma performance mais ágil para a ação transversal:
No lugar de se pensar em um novo ministério ou secretarias inchadas, é preferível conceber, como ponto de partida, um organismo central ágil, que
se apoie na autoridade política do chefe do Executivo em questão e utilize
ao máximo os equipamentos, o pessoal, os centros de comunicação e os institutos de pesquisa já existentes na estrutura governamental de cada nível federado (INSTITUTO CIDADANIA, 2004, p. 24).
O segundo consenso, conforme já expusemos no capítulo 04, era de que tal órgão, em função de sua característica transversal e da função de representar a multidimensionalidade juvenil – que não deveria ser reduzida a uma de suas dimensões
–, não deveria ser incorporado aos setores mais tradicionais da política social:
As discussões e estudos desenvolvidos no Projeto Juventude apontaram um claro consenso em torno da proposta de vincular os organismos gestores o mais diretamente possível ao chefe de cada Executivo, evitando-se a incorporação do tema juventude a quaisquer outras áreas de governo, por mais diretos que sejam os nexos com elas, como é o caso de Educação, Esportes, Cultura, Trabalho, Desenvolvimento Social e outras (Ibidem, p. 24).
Ao longo da constituição do campo de políticas de juventude e sua institucionalização na administração federal, a percepção da necessidade da transversalidade foi sendo consolidada no enquadramento de soluções para as ações governamentais para os jovens. Os discursos oficiais de membros do Executivo e do Legislativo nacionais reforçam essa incorporação conceitual.
Em uma das falas de deputado participante da Audiência Pública sobre o Estatuto da Juventude e as Resoluções da Conferência Nacional de Juventude, realizada pela Comissão de Direitos Humanos e Cidadania (CDH) da Câmara dos Deputados, em 2010, o efetivo comprometimento do governo federal com a gestão transversal do tema da juventude parece ter sido incorporado ao discurso do legislador. Segundo ele, todos os ministérios já pensavam de forma transversal na juventude, citando como exemplo o Programa Universidade para Todos (PROUNI)36:
Não é apenas a Secretaria Nacional de Juventude que pensa os programas e ações voltados para a área da juventude. Isso acontece de forma transversal em todos os Ministérios. Quando, no Ministério da Educação, se elabora um programa como o PROUNI, que viabiliza a educação universitária para nossos jovens de forma mais direta, ampliando o número de vagas para o ensino universitário, estamos tratando de um tema relacionado com políticas públicas para a juventude (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2010, p. 41).
Em sua fala durante a audiência, o deputado cita mais iniciativas dos setores governamentais direcionadas aos jovens que comprovariam a perspectiva transversal praticada pelo governo federal. O enquadramento que faz dos programas ilustra a presença da “perspectiva de juventude” como recorte realizado pelos organismos do Executivo de modo considerar as necessidades específicas da juventude em cada uma das áreas da política social brasileira:
O governo pratica essa transversalidade, que passa pela educação, pela saúde, pela agricultura, pelo MDA, quando desenvolve programas para o jovem agricultor, para o filho do agricultor também permanecer na terra. Temos o programa que se chama Nossa Primeira Terra, que está vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, com linhas de financiamento para aquisição de terras para os filhos dos agricultores; que passa pelo esporte, com o Programa Bolsa Atleta; que passa pelo Escola Aberta; que dialoga com a cultura, com programas voltados para a juventude; que dialoga com o Ministério do Trabalho, com programas voltados para o primeiro emprego.
Ao explicar, na Audiência Pública, as funções da Secretaria Nacional de Juventude, um dos assessores37 desse organismo destacou que o órgão atuaria em pelo menos cinco
dimensões diferentes. A primeira delas seria a dimensão da inclusão, “que se efetiva por
meio da coordenação de um grande programa de juventude, o PROJOVEM, que procura
36Segundo o website do PROUNI, ele é um “programa do Ministério da Educação que concede bolsas de estudo integrais e parciais de 50% em instituições privadas de educação superior, em cursos de graduação e sequenciais de formação específica, a estudantes brasileiros sem diploma de nível superior” (MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, 2016).
37 Na ocasião, esse assessor participou da Audiência Pública como representante do então Secretário Nacional de Juventude, Beto Cury, que não pode estar presente no evento promovido pela CDH da Câmara dos Deputados.
atender jovens que possuem maior grau de vulnerabilidade” (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2010, p. 19). A segunda seria a dimensão legal, que apoiaria as iniciativas de institucionalização do tema como política de Estado. A terceira, representada pela dimensão internacional, estava ligada a iniciativas como a adesão brasileira à Organização Internacional de Juventude (OIJ) e à participação em fóruns internacionais e regionais, como a Reunião Especializada de Juventude do Mercosul e a atuação junto à Comunidade dos Países de Língua Portuguesa. Havia ainda a dimensão participativa, realizada especialmente no relacionamento do órgão com o Conselho Nacional de Juventude, e finalmente a dimensão institucional, que abarcava a
construção de “vínculos com outros entes da federação, procurando estimular que sejam
criados órgãos institucionais de juventude nas prefeituras e nos Estados e realizando
cursos de capacitação para gestores sobre a temática juventude” (Ibidem, p. 20).
Reparamos que, apesar da extrema importância que os participantes dessa discussão atribuíam à gestão transversal e à articulação realizada pela Secretaria, é justamente o assessor do órgão que, ao destacar os elementos da atuação na dimensão institucional, não menciona explicitamente o tema da transversalidade. Conforme apontam Fisher e Forester (1993), um dos elementos importantes ao analisar o processo argumentativo, especialmente em debates públicos, é a reflexão sobre o que não é dito, que poderia ter uma importância crucial para os atores que participam de um campo da política pública. Ao nosso ver, a importância dada aos temas da integração e da articulação no debate sobre a institucionalidade das políticas de juventude pode, potencialmente, invisibilizar outras das funções da Secretaria Nacional de Juventude; e talvez a escolha por iluminar outros aspectos da atuação do organismo, naquele momento, ilustre certo desconforto com o enquadramento funcional atribuído à Secretaria. Em outra fala, presente nas entrevistas realizadas com os atores do campo, é reconhecida a importância do tema, mas se afirma, categoricamente, que a gestão transversal não é única função do órgão:
“É importante ter em conta que a Secretaria não faz só articulação. Não é só transversalidade” (Entrevista 13)38.
38 Em uma das conversas informais realizadas com dois dos atores do campo, foi notável o desconforto com o que chamaram de “redução do papel da SNJ” à temática da transversalidade. O argumento era de que, para que a gestão transversal se tornasse efetiva, seria necessária uma mudança estrutural na administração pública brasileira, o que lhes parecia longe de acontecer e, por isso, julgavam que havia muito mais na Secretaria Nacional de Juventude para iluminar do que “a tecla” da gestão transversal. Infelizmente, por motivo de incompatibilidade entre agendas, não foi possível realizar entrevistas com esses atores. No entanto, solicitamos utilizar as notas registradas no caderno de campo para abordar esse
Feita essa ressalva, é importante registrar que a transversalidade foi assumida
oficialmente pela Secretaria Nacional de Juventude como “missão”, conforme fica
explícito no Relatório de Gestão de 2011 produzido pelo órgão:
O reconhecimento das desigualdades e da diversidade juvenil, assim como a classificação de subgrupos etários, tornaram-se hoje princípios orientadores para os formuladores das políticas de juventude em diferentes ministérios e secretarias. Neste sentido, a atuação da Secretaria Nacional de Juventude tem impulsionado a discussão transversal do tema, cumprindo assim com a
missão de articular e validar programas de áreas voltadas para a juventude (SECRETARIA NACIONAL DE JUVENTUDE, 2012, p. 08).
Vimos, nessa seção, que a transversalidade tem sido relacionada às políticas de juventude como uma necessidade para orientar as ações governamentais em nível federal. Os documentos oficiais disponíveis reforçam essa necessidade, atribuindo a
gestão transversal como “missão” da Secretaria Nacional de Juventude. Como forma de
aprofundar a discussão, examinaremos a seguir as percepções que os atores do campo têm sobre a utilização e a efetividade dessa estratégia administrativa como forma de atuação nas políticas públicas para os jovens no Brasil.
6.3. A gestão transversal nas políticas de juventude segundo os atores do campo