Klasik Prosedürlerden Yeni Prosedürlere: Ulus-Ötesi Düzlemde [Demokratik]

Köken kısmında anlatıldığı gibi, tarihsel süreç içerisinde insanlar kendilerini çeşitli biçimlerde yönetmişlerdir; kabilelerden, kent-devletlere, imparatoluklardan ulus-devletere politik birimin ölçeği, ölçeğiyle birlikte niteliği ve bunun yanında ürettiği politikalar ve yönetim biçimi/prosedürleri de değişime uğramıştır. Dahası; günümüzde siyasal aygıtların ve kurumların gelişimi devlet-merkezli olmaktan uzaklaşmaya, hatta resmi an(t)laşmalar, hükümetlerarası kurumlar gibi uluslararası siyasetin baskın unsurları yerlerini daha gevşek yapılara, daha esnek usullere bırakmaya başlamıştır. Örneğin; 21. Yüzyıl’ın en şiddetli

ekonomik krizi olan 2008 ABD Krizi’nde finansal yeniden yapılanmaya ilişkin kararların önemli bir bölümü sadece ulusal politikacılar, uzmanlar ve bürokratlar tarafından değil konuyla ilgili hükümetlerötesi ve ulus-ötesi kurum ve kuruluşlar (ki bunlardan biri olan Basel Bankacılık Denetleme Komitesi aşağıda anlatılmıştır) rehberliğinde ve aracılığında alınmıştır (Hale ve Held, 2011, s. 1). Zira kriz hem içerisinden çıktığı ABD’de hem de küreselleşme süreci ile birlikte birbirine sıkı sıkıya bağlanmış diğer ekonomiler üzerinde zincirleme bir etki göstermiştir.

Yukarıda bahsedilen söz konusu bu değişimin beş temel izleği ve motifi bulunmaktadır:

Birincisi, yerel/ulusal ve uluslararası siyaset birbirlerine geçmiş, karışmıştır. İçeride toplumsal

aktör ve katmanlarla, dışarıda diğer devletlerle karşılaşan klasik devlet ve egemenlik anlayışı değişmiştir. Devlet yöneticileri veyahut bürokrat ve diğer görevliler hükümetlerötesi (transgovernmental) yatay ve biçimsel olmayan ilişki ağları kurabilmekte ve aralarındaki ilişkinin diplomatik olma zorunluluğu bulunmamaktadır. İkincisi, küresel siyasette devlet-dışı aktörlerin sayısı, sayısıyla birlikte işlevleri ve nufüzları günden güne artmaktadır. Kişiler, şirketler, lobiler, sivil toplum kuluşları gibi aktörler devletlerin yanında, hâlihazırda ulusal sınırların dışarısına taşmış sorunların çözümünde ‘kompleks bir bağımlılık’ biçiminde birlikte çalışmaktadır. Üçüncüsü, “özel yönetişim” yolları ve mekanizmaları ulus-ötesi alanda yaygınlık kazanmaya başlamıştır. Özel sektör temsilcilerine ve onların ‘uzmanlık bilgisine’ DTÖ’nün standartlarını oluşturmada başvurulması, özel kurumların sertifikasyonlarının kamu kurumlarınca tanınması gibi hususlar bu duruma örnek olarak gösterilebilir. Dördüncü olarak, kural koymada ve kurallara uymada ulus-ötesi ‘yumuşak prosedürler’ ya da yeni bir zorlayıcılık hâkim olmaya başlamıştır. Bu usul kendisini, “İyi uygulama” (best practices) ve öneri biçiminde göstermektedir. Beşinci ve son olarak, anlatılan bu değişim ve gelişmelerle birlikte ortaya karmaşık bir ulus-ötesi kurumsal manzara ortaya çıkmıştır (Hale ve Held, 2011, s. 7–11). Devletler, birden fazla devletten oluşan bölgesel ekonomik-politik birlikler (ki aşağıdaki bölümde görüleceği gibi AB, çoğu uluslararası ve ulus-ötesi kuruluşa, kendi üye devletlerinin yanında katılmaktadır), uluslararası örgütler, hükümetlerarası/hükümetlerötesi kurumlar, ulus-ötesi yönetişim ve sivil toplum kuruluşları söz konusu bu manzaranın ve bu manzaradaki aktörlerin çeşitliliğini göstermektedir. G-8 gibi enformal bir küresel ağ ya da yapıdan NAFTA, ASEAN gibi ekonomik birliklere ve AB gibi üye ülkelerinin üzerinde doğrudan etkili yasal düzenlemelerde bulunabilen ulus-üstü/ötesi kurumlara değin ulus-ötesi karar almada aktörler ve dolayısıyla prosedürler çeşitlenmiştir (Demiray, 2009, s. 156). Aşağıdaki tablo bu çeşitliliği genel hatlarıyla göstermektedir:

Tablo 4.1 Ulus-Ötesi Yönetişim Yapıları ve Süreçleri

Alan Biçimsel/Formal Kuralsız/Enformal

Kamu _{Hükümetlerarası Rejimler} Uluslararası Kurumlar ve Hükümet-Ötesi Ağlar ve _{Siyasa Toplulukları}

Özel

Özel Rejimler, Düzenleyici Kuruluşlar, Ticari Düzenlemeler

vd.

Ulus-Ötesi Siyasa Ağları, STK’lar, Ulus-Ötesi Çıkar ve

Değer Grupları

Kaynak: Cerny’den aktaran Chenou, 2011, s. 4.

Yukarıda anlatılanlarla birlikte yine de şu gerçeğin altı çizilmelidir ki, uluslararası siyasetin kurucu unsurlarını ya da yapı taşlarını, özellikle kapsam kısmında anlatıldığı gibi, ulus- devletler oluşturmuştur. Bununla birlikte; bütün yalnızca parçaların toplamı değildir, ondan daha farklı ve anlamlıdır. Yapı taşları ilk etapta devletlerden oluşsa da, uluslararası ve ulus- ötesi örgütler kendi ‘göreli özerlik’lerini zamanla kazanmaya başlamışlardır. Böylelikle küresel siyaset ve yönetişim içerisinde hala bulunmakla birlikte, ulus-devletler alınan kararların önemli belirleyicileri olmaktan çıkmış, ulus-ötesi aktörler özellikle düzenleyici alanlarda ‘rol çalmaya’ başlamıştır. Buna koşut olarak, bir zamanlar ulus-devletlerin etkili olduğu karar mekanizmalarında izlenen usul/prosedürler ve katılım, temsil, egemenlik, bağımsızlık gibi ilgili kavramların içeriği yukarıda ortaya konan genel hatlar minvalinde değişmeye başlamıştır.

Ulus-ötesi siyasette, devletler de dâhil olmak üzere, hiçbir kurum ne tamamıyla sınırlandırılmış ne de tamamıyla serbesttir. Göreli serbestlik ya da sınırlandırılmış olma, karar alınacak konuya ve bağlama göre değişkenlik göstermektedir.81

Bu durum, “kısıtlı/sınırlı bağımsızlık” terimi ile karşılanmaktadır. Bağlantılı olmakla birlikte egemenlik kavramı da “yeni egemenlik” olarak ulus-ötesi ya da küresel siyasete uygun hale gelmiştir: Devletin, belirli bir politik alanda tek taraflı ve tek başına hareket etme yetisi olarak tanımlanabilecek klasik egemenlik, yerini uluslararası/hükümetlerarası rejimlere, ulus-ötesi ağlara ve kurumlara katılma ve onlarla işbirliği yapma iradesi ve becerisi olarak yeni egemenliğe bırakmıştır (Cohen ve Sabel, 2006, 768–769). Demokratik karar almaya ilişkin prosedürler de yukarıda

81 _{Söz konusu olan; ne küresel kısıtların, sınırların ulusalı (tek dünya hükümeti) ne de ulusalın küreseli (devletler}

‘anarşisi’) tamamıyla bağladığı bir yönetim/siyaset alanıdır, kavramların yeni anlamları kapsam kısmında anlatılan ‘gri alanda’ belirmektedir. Aşağıda bu gri alanın üst yapı kurumları ele alınırken görüleceği gibi, göreli serbest ya da kısıtlı hareket alanları da karar alınacak konulara göre değişmektedir. Örneğin; güvenlikle ilgili konularda hala devletlerin etkili olduğu uluslararası/hükümetlerarası kuruluşlar etkiliyken; gıda, çevre, temel haklar gibi konularda ulus-ötesi yönetişim kurumları önplana çıkmaktadır.

anlatılan kavramların içeriklerinin ve kadim sorulara verdikleri yanıtların farklılaşmasıyla birlikte değişmeye, dönüşmeye başlamıştır. Dolayısıyla temsil ve katılım da ulus-ötesi düzlemde tekrar düşünülen kavramlar olmuştur.

Yukarıda belirtilen aktörlerden ve yönetim ile siyasetin cereyan ettiği ulus-ötesi düzlemden de anlaşılacağı gibi, ulus-ötesi demokraside katılımcıların ve temsilcilerin hemen her zaman bir kurumsal/tüzel kimliği bulunmaktadır.82 Yine de istisnai örnekler de mevcuttur: Avrupa Parlamentosu doğrudan seçimle işbaşına gelen gerçek kişilerden, milletvekillerinden oluşmaktadır. Diğer bir deyişle; karar alma süreçlerine katılım, devlet ve devletle ilişkili ya da devlet-dışı aktörlerler olsun çeşitli kurum ve kuruluşlarca gerçekleşmektedir. Yine de, dünya siyasetinde uluslararasılaşmanın ve ulus-ötesileşmenin ‘50 ve ‘60’larda başlayıp 1980’lerden sonra hızla devam etmesiyle birlikte aktif vatandaşlığın yeni biçimleri de ortaya çıkmıştır. Buna ilişkin en önemli göstergelerden birisi 1956 yılında 1000’den az olan INGO sayısının 21. Yüzyıl’ın başında 21.000 olmasıdır. Gerçekten de sivil toplum kuruluşlarının küresel siyasette etkili olmasıyla birlikte; katılım, temsil ve de danışma mekanizmalarına çeşitlilik ve çok seslilik gelmiştir, denilebilir (Tallberg ve Jönsson, 2010, s. 5–6) .

Uluslararası sivil toplum kuruluşları da (INGO’lar) davranış ve işleyişlerini yine bu alanda kurulmuş INGO Şartı (INGO Charter) adlı bir örgütün hazırladığı şarta/bildirgeye göre biçimlendirmektedir. “Hesap Verilebilirlik/Sorumluluk Şartı” olarak anılan belgede küresel anlamda; insan haklarını, sürdürülebilir kalkınmayı, çevrenin korunmasını ve başka kamusal konuları faaliyet alanı olarak benimseyen INGO’ların izleyecekleri temel ilkeler sıralanmaktadır. Bu bağlamda şartın amaçları; ortak ilke, siyasa ve uygulamaların belirlenmesi, hem iç hem de dış şeffaflığın (transparency) ve hesap verilebilirliğin (accountability) sağlanması, paydaşlarla iletişimin teşvik edilmesi ve geliştirilmesi ve son tahlilde birer organizasyon olan INGO’ların performanslarının ve etkililiklerinin arttırılmasıdır (INGO Charter, 2005, s. 1–2).

Söz konusu şartta yer alan en önemli vurgu genel ilkelerin belirlenmesidir; zira şart, aralarında aşağıda ele alınacak olan Uluslararası Af Örgütü ve Greenpeace gibi dünya çapında bilinen ve etkili kuruluşların bulunduğu 23 INGO’nun ortaklaştığı kapsayıcı noktaların da altını çizmektedir. Söz konusu bu ilkelerin başta geleni Evrensel İnsan Hakları

82

Örneğin söz konusu bu kurumsal temsil durumu, teorik tasnif kısmında ele alınan Padovalı Marsilius’un “sivil korporasyon” düşüncesini çağrıştırmaktadır. Bununla birlikte; çalışmada da vurgulandığı gibi, kadim sorunlar bu sefer farklı bir tarihsel ve politik bağlamda ele alındığından, aynı sorunlara verilen yanıtlar değişmektedir.

Beyannamesi’nde belirtilen temel hak ve özgürlüklere saygı duymak, onları tanımak ve geliştirmektir. Bundan sonra gelen ilke bağımsızlık/tarafsızlıktır; INGO’lar hiçbir hükümetin, siyasal partinin ya da bir şirketin etkisinde olmayacaktır. “Sağduyulu Savunma/Destek” (Responsible Advocacy) ise şartta belirtilen diğer bir önemli ilkedir. INGO’lar bu ilke aracılığıyla, savundukları değerlere yönelik çalışmalarının ve eylemlerinin misyonlarıyla tutarlı olacağını ve kamu çıkarlarını geliştirme yolunda yapılacağını taahhüt etmektedir. Bununla birlikte, hazırlanan ve yürütülen programlar da yerel paydaşlarla uyumlu ve onların ihtiyaçlarını gözetir nitelikte olacaktır. Açıklık ya da şeffaflık şart içerisindeki önemli maddelerdendir. Buna göre her kuruluş paydaşları ve kamuoyuna; yapısı, işleyişi ve değerleri ile ilgili bilgiler konusunda açık olacaktır. INGO’lar yıllık düzenleyecekleri raporlarda misyon ve değerleri ile birlikte hedefleri ve bunların çıktılarını, yönetişim yapılarını ve başlıca finansal kaynaklarını, yaptıkları işlerin şarta uyumluluğunu belirtmek zorundadır. Şarta göze çarpan diğer bir husus, DB tarafından ortaya atılan “İyi Yönetişim”e (Good Governance) referans veren hususlarında da benimsenmiş olmasıdır: Açık misyon, açıklanmış değerler, üstünde anlaşılmış, çalışanların atamalarını ve sorumluluklarını gösteren yazılı prosedürler ve kuruluşu mali ve yönetsel bakımdan denetleyecek bir denetim organı zorunluluğu gibi noktalar iyi yönetişimin olmazsa olmazı olarak INGO Şartı’nda belirtilmiştir (INGO Charter, 2005, s. 3–4).

Yukarıda çizilen bu genel çerçeve ile birlikte uluslararası örgütlerin ve ulus-ötesi yönetişim ve sivil toplum kuruluşlarının çalışma ve işleyiş mantığı verilmiştir. Aşağıda söz konusu bu mantığın somut örneklerine, kurum ve kuruluşların kendilerine odaklanılacaktır.