Hükümetlerötesi Kurumlar

Küresel siyasette; hızlılık, esneklik ve adaptasyon gibi kimi hususlar, birbirine bağlantılılığın (interconnectedness) arttığı dünyada alınan düzenleyici kararların gerekliliği haline gelmiştir. Bu anlamda; hükümetlerarası kurumların hem içinde hem de onları kullanarak işleyen hükümet-ötesi kurumlar, etkin küresel yönetişim kurumları olarak ortaya çıkmıştır (Kirton, 2011, s. 55). Yerel hükümet yetkililerini bir araya getiren bu tip kuruluşlar, belli bir konu etrafında ve genellikle o konu ile ilgili düzenleme için bir araya gelmektedir. Hükümetlerötesi kuruluşlar ya da oluşumlar genellikle ağ şeklinde ve esnek bir yapılanma gösterirken, hükümetlerarası ve daha formal yapıda olanları da bulunmaktadır (Hale ve Held, 2011, s. 16). Bu tip örgütlerden; G-20, Basel Bankacılık Denetleme Komitesi yapılanmaları ve Ulus-Ötesi Asayiş (Transnational Policing) sorunu aşağıda daha ayrıntılı bir şekilde ele alınacaktır.

–Yirmi Grubu (G-20): Başına G86

harfini ve sonuna ülke sayısını alarak ortaya çıkmış, G-8, G-10 gibi kimi hükümetlerötesi kuruluşlar bulunmaktadır. G-20 de, anılan diğer kuruluşlarla bağlantısı olmakla birlikte üye sayısı itibariyle en kapsayıcı olanlarındandır.

Yatay bir örgütlenme gösteren G-20 ilk defa Kanada Maliye Bakanı ve ABD Hazine Sekteteri önderliğinde 1999 yılında, iki yıl öncesinde patlak veren Asya Ekonomik Krizi’ne çare arayışıyla toplanmıştır. Liderler düzeyinde her yıl toplanan G-20, yıl boyunca maliye bakanları ve merkez bankası başkanları düzeyinde toplantılar yapmakta, çalışmalarını sürdürmektedir. Bununla birlikte; G-20’nin ajendası, enerjiden eğitime, çevresel sorunlardan göç, ticaret, iklim değişikliğine kadar uzanan bir genişleme göstermiştir. Hatta 2001 yılında, periyodik olarak her sene kış aylarında toplanan kuruluş ilk etapta uluslararası terörün finansmanı sorunuyla toplanmış, sonrasında uluslararası finansal yapıda reform, göç, ticaret gibi konular da tartışılmıştır. Örgütün üyeleri; Arjantin, Avustralya, Brezilya, Kanada, Çin, Fransa, Almanya, Hindistan, Endonezya, İtalya, Japonya, Kore, Meksika, Rusya, Suudi Arabistan, Güney Afrika, Türkiye, Birleşik Krallık, ABD ile birlikte Avrupa Birliği’dir. Yanı

sıra, IMF ve DB kuruluşun toplantılarına katılmaktadır. Katılan ülkeler itibariyle bu kapsayıcılık ve yelpaze kuruluşu ya da ‘ağı’ daha güvenilir hale getirmektedir. Dahası, BM gibi ‘aşırı formal’ olmayışıyla, G-20 ortaya çıkan sorunlara daha hızlı ve esnek bir şekilde yanıt verebilmektedir (Kirton, 2011, s. 56).

G-20’nin geçen yıl Rusya’da yapılan toplantı sonrasında yayımlanan “5. Yıllık Vizyon Beyanatı”nda, sürdürülebilir büyüme ve herkes için refahın artırılması temel hedefleri ortaya konurken spesifik olarak izleyen noktaların altı çizilmiştir: Büyümeyi artırmak, işsizliği azaltmak ve piyasa güveni sağlamak; finansal istikrarı sürdürmek; iç ve dış iktisadi ve finansal dengesizlikleri azaltmak; piyasaları ticarete ve yatırıma açık tutmak; kurallara dayanan ve ona göre işleyen uluslararası bir ekonomi yaratmak ve güçlü olduğu kadar temsile dayanan küresel kurumlar yaratmak. Dünya ekonomisinin %80’ini oluşturan bu yirmi ülke sayılan amaç ve taahhütleri hem kendi vatandaşlarına hem de küresel topluma yapmaktadır. Bununla birlikte; G-20, yukarıda bahsedilen IMF, DB, DTÖ gibi uluslararası kuruluşların analiz ve verilerini baz aldığını ve onlarla birlikte ve koordinasyonlu çalıştığını söylemektedir. Dahası, G-20 diğer sivil toplum kuruluşlarının önerilerini almak ve birlikte hareket etmek için; B-20 (Business 20 – özel sektör), C-20 (Civil 20 – sivil toplum), L-20 (Labour 20 – emek örgütleri), T-20 (Thought 20 – kanaat önderleri) ve Y-20 (Youth 20 – gençlik örgütlenmesi) adlarında angajman grupları da oluşturmuştur (www.g20.org).

Elbette G-20 de, yukarıda anlatılan uluslararası kuruluşlar örneklerinde olduğu gibi, eleştirilmektedir: Örneğin; az önce belirtilen üye ülke kompozisyonundaki çeşitlilik, Suudi Arabistan ve Çin gibi anti-demokratik ülkelerin de birliği alınması yönünden eleştirilmektedir. Diğer bir eleştirel noktaysa, kuruluşun temsilinde Afrika ülkelerinin zayıf, Avrupa ülkelerinin (hem tekil, hem de AB şemsiyesi altında) güçlü olduğudur. Dahası, G- 20’nin G-8’in dümen suyunda hareket ettiği de ortaya konan başka bir eleştiridir (Kirton, 2011, s. 57– 58). Gerçekten de G-8 ülkeleri (ABD, Birleşik Krallık, Kanada, Almanya, İtalya, Fransa, Japonya, Rusya ve ek olarak AB) bir çeşit Avrupa ve Atlantik elitizmi barındırmaktadır. Zira bu ülkelerin hangi kriter etrafında bir araya geldikleri belirsizdir. Eğer kriter sadece ekonomik güç ise, 2014 itibariyle satın alma gücü bakımından ABD’yi geride bırakan Çin G-8’de yoktur. Demokrasi ve insan hakları ise, bu konularda sürekli ‘kırık not’ alan Rusya’nın G-8’deki yeri sorgulanabilir.

Yine de denilebilir ki, gelecekte de G-20’nin yanında G-8 bulunmaya devam edecektir. Şimdiye değin anlatılan; örgüt, oluşum, forum gibi özelliklerde olduğu kadar amaçlar

bakımından benzeşse de, G-20 daha ekonomik ve finansal sorunlarla uğraşırken, G-8 daha politik ve sosyal konulara odaklanacaktır. Diğer bir deyişle; bu iki hükümetlerötesi örgüt birbirlerini tamamlayacaktır ki toplantı periyotları dahi bunu göstermektedir: G-20 kış aylarında toplanırken, G-8 yaz aylarını tercih etmektedir. Eğer diğer “G’li” oluşumlara göre daha kapsayıcı olan G-20 ile G-8 arasındaki yukarıda bahsedilen asimetrik ilişki giderilirse ve ülkelerin eşit katılımları güvence altına alınırsa, küresel öncelikler konusunda daha kolay işbirliği yapılacağı açıktır (Kirton, 2011, s. 58).

–Basel Bankacılık Denetleme Komitesi: Başlığın başlangıcında da belirtildiği gibi,

sorunlar ve onlara yönelik çözümler küreselleşmiş ve bunlara yönelik küresel çapta karar, yürütme ve düzenleme kuruluşları ortaya çıkmıştır. Bununla birlikte; dünyanın eskisinden çok daha hızlı dönmesi, küresel sorunların uluslararası kuruluşların prosedürlerinin önüne geçmesine sebep olmuştur. G-20 örneğinde olduğu gibi, Basel Bankacılık Denetleme Komitesi hükümetlerötesi bir oluşumdur, forum ve ağdır ve G-20’den daha gevşek bir yapılanmadır.

Komiteye; Arjantin, Avustralya, Belçika, Brezilya, Kanada, Çin, Avrupa Birliği, Fransa, Almanya, Hong Kong, Hindistan, Endonezya, İtalya, Japonya, Kore, Lüksemburg, Meksika, Hollanda, Rusya, Suudi Arabistan, Singapur, Güney Afrika, İspanya, İsveç, İsviçre, Türkiye, Birleşik Krallık ve ABD üyedir. Şili, Malezya ve Birleşik Arap Emirlikleri’nin gözlemci statüsünde bulunduğu komiteye IMF, Avrupa Komisyonu gibi uluslararası kuruluş ve organlar da katkı sağlamaktadır. Üyeler; merkez bankaları ve eğer varsa bankacılık ile ilgili bağımsız denetim kuruluşları aracılığıyla temsil edilmektedir (www.bis.org/bsbs). Dikkat edileceği üzere komitenin 28 üyesinin içinde ülkeler, ülkeler grubu ve hatta Hong Kong gibi özel yönetimler bulunmaktadır ki bu yapılanmanın esnekliğini göstermektedir.

Komitenin Şartı’na bakıldığında; bankacılık ve finans sektöründeki gelişimlerle ilgili bilgi alış-verişinde bulunmak, küresel finansal sistemi tehlikeye sokabilecek mevcut ve olası sorunları belirlemek, denetime ilişkin sorun, yaklaşım ve teknikleri paylaşmak suretiyle konuyla ilgili sınırlar-ötesi işbirliğini geliştirmek, bankacılık düzenleme ve denetimine ilişkin uluslararası standartlar ve güçlü uygulamalar ortaya koymak, yine bu alanda doğabilecek boşluklardan ötürü finansal istikrara yönelik tehditlere yanıt vermek, komitenin getirdiği standartların uygulamasını denetlemek ve uluslararası etkinlik gösteren bankalar için/arasında “oyunun kurallarını eşitlemeye” (level playing field) katkıda bulunmak gibi amaçlar ve faaliyet alanları bulunmaktadır (www.bis.org/bsbs). İlgili başka amaçları olsa da, komitenin

en baştaki misyonu bankaların ve bankacılığın düzenlenmesi konusunda uluslararası uzlaşıyla kabul edilmiş standartlar oluşturmaktır. Her ne kadar gevşek bir yapılanma gibi görünse de, komitenin düzenleyici kuralları, “yumuşak kanun” (soft law) statüsündedir (Young, 2011, s. 39).

1930’da dünyadaki finansal düzenlemeyle ilgili ortaya çıkan ilk uluslararası kuruluş olan Uluslararası Ödemeler Bankası (Bank for International Settlements) ile yan yana ve koordineli (ikisinin de merkezi Basel’dedir) çalışan komite; Başkan, Sekreterlik ve konuya göre toplanan çalışma gruplarından oluşmaktadır. Bununla birlikte; kurumun en yetkili organı üye ülke temsilcilerinden oluşan Guvernörler ve Denetim Başkanları Grubu’dur ki komite şartının onaylanması ve değiştirilmesi, komite çalışmalarının yönlendirilmesi ve komite başkanının 3 yıllığına atanması gibi önemli kararları alır. Komite yılda 4 defa toplanır fakat başkan gerekli gördüğünde ilave toplantı yapılabilir. Komitenin sekretarya hizmetleri Uluslararası Ödemeler Bankası tarafından yürütülmektedir. Sekretarya görevlileri çoğunlukla tam zamanlı uzman çalışanlardan olmakla birlikte, komite üyelerinden de gelmektedir. Çalışma gruplarıysa konuyla ilgili uzmanlardan oluşur ve raporlarını komiteye sunarlar. Az önce belirtildiği gibi, komite yapılanması esnek/gevşek ve kararlar da yumuşak kanun niteliğinde olsa da, karara varmak ‘katıdır’ zira komite kararları oybirliği ile alınmaktadır. Bunun yanında, komitenin karar alırken “kamusal danışma” prosedürü bulunmaktadır ki bu standart oluşturma süreci için zorunludur. Tasarı halindeki standart, rehber ya da güçlü olarak gösterilecek uygulama örnekleri için ilgili paydaşlara görüş bildirmeleri için davette bulunulmaktadır ve görüşler belli bir zaman kısıtı içerisinde sekreterlik aracılığıyla komiteye gelmektedir. Komite ise, ortalama 90 gün içerisinde gelen görüşleri değerlendirmektedir (www.bis.org/bsbs).

Nihayetinde; Basel Komitesi hem yapısına hem de işleyişine yönelik özelliklerle, ulusal politikalara bağlı kalmayan fakat onlardan da yararlanan ulus-ötesi bir yönetişim örgütüdür denilebilir. Fakat bu durum onun eleştiriden münezzeh olduğu anlamına gelmemektedir. Komite; 1990’ların sonlarından itibaren, Uluslararası Finans Enstitüsü ve Uluslararası Swaps ve Türevler Derneği gibi bankacılıkla ilgili büyük finansal kuruluşların etkisinde kaldığı iddiasıyla eleştirilmektedir. Her ne kadar ulus-ötesi bir düzenleyici aktör olsa da, düzenlenen hususların büyük bankaların çıkarlarına hizmet ettiği veyahut ortaya konulan standartların bu kuruluşların istekleri doğrultusunda olduğu komiteye yönetilen önemli eleştirilerdendir (Young, 2011, s. 42).

–Ulus-Ötesi Asayiş (Transnational Policing): Demokrasi; şiddetin olmadığı, siyasal

ve sosyal iletişim kanallarının açık olduğu barışçıl bir ortamda sağlanabilen bir yönetim tarzıdır. Düzenin (ki “meşru zor/kuvvet” düzen kavramına içkindir) olmadığı, güvenliğin sağlanamadığı bir ülkede ya da kürede demokrasiden bahsedilemez. Buradan hareketle iki hükümetlerötesi örgütten sonra, yine aynı özellikleri barındıran bir konu olan ulus-ötesi asayiş ele alınacaktır.

Kamusal güvenliğin sağlanması konusunda ülkeler arasında işbirliği 20. Yüzyıl’ın başına kadar gitmektedir ve 1946 yılında kurulan Interpol’ün şu andaki üye sayısı (190) ise neredeyse BM’ninki kadardır. Kamusal düzenin sağlanması ve devlet otoritesi/egemenliği ile özdeşleştirilen asayiş ve polis faaliyetleri; insan trafiği, uyuşturucu kaçakçılığı, kara para aklama, uluslararası terör gibi suçların da küreselleşmesi, ulusal sınırları rahatlıkla geçmeleri nedeniyle ulus-ötesi bir nitelik kazanmıştır. Dahası, bu suçlarla mücadelede esnek ve hızlı bir yardım ve işbirliği bir gereklilik haline gelmiştir. Bu yüzden Interpol ve Europol gibi uluslararası kuruluşların prosedürleri, önceden başka konu alanları için de belirtildiği gibi, ulus-ötesi suçların arkasında kalmıştır zira bu kurumların örgütlenmeleri ve işleyişleri yatay değil, dikey bir özellik göstermekte ve üye ülkelerin yetkilendirmelerine ya da onaylarına bağlı kalmaktadır (Boer, 2011, s. 106). Diğer bir deyişle, uluslararası asayiş ve polis hizmetleri devletlerin yetkilendirdiği resmi görevliler ve bürokratlar arasındaki formal işbirliği ve aktivitelerken; ulus-ötesi asayiş, bunun üstüne/yanına AB gibi ulus-ötesi yapılanmalardan olur, onay ve yetki almış göreli özerk birimlerin aralarında oluşturdukları ağlardır (Williams, 2009, s. 7).

‘Uçucu’, renk değiştiren, ağa dayalı ve mobil nitelikli ulus-ötesi suçlar için geliştirilen stratejiler de ulus-ötesileşmiştir. Özellikle istihbarat, bilgi, analiz ve görüş işbirliklerine dayanan asayiş faaliyetleri kanun uygulayıcı kuruluşların da modus operandi’si olmuştur. Zira suçun ve suçlunun takibinde; suçlunun hareketleri, irtibatları, ilişkili ve iş yaptığı ortamın belirlenmesi giderek önem kazanmaktadır. Diğer taraftan asayiş sağlayıcı ve kanun uygulayıcı taraflar arasındaki söz konusu bu bilgi akışı ve koordinasyonun sağlanması için irtibat görevlileri (liaison officers) de işlevsel hale gelmiştir. Europol ve Nordik Birlik’in de başvurduğu bir yöntem olan irtibat görevliliği, yukarıda bahsedilen asayiş ağının kurulmasına yardımcı olmaktadır. Ulus-ötesi asayişin ve polis hizmetlerinin sağlanmasında teknoloji de farklı bir stratejik önem kazanmıştır: İlgili veri tabanlarının hazırlanması, onlara ulaşım, görsel izleme, takip ve otomatik plaka tanıma uygulamaları gibi “denetim bandı” olarak

adlandırılan uygulamalar asayiş ağında bilginin hızla iletilmesine olanak vermektedir (Boer, 2011, s. 110).

Ulus-ötesi asayiş faaliyetleri, diğer kolluk faaliyetlerinde olduğu gibi özellikle insan hakları temelinde eleştirilmektedir. Zira yukarıda sayılan uygulamalar; özel hayatın gizliliği, haberleşme ve seyahat hürriyeti gibi kimi temel haklara rağmen alınan önlemlerdir. Bununla birlikte; hem ulusal hukuk ve mahkemeler hem de uluslararası adalet mercileri söz konusu bu hakların korunmasına yönelik etkili makamlardır. Diğer bir deyişle, suçlar ve onlara yönelik kolluk faaliyetleri ulus-ötesileşmişse, anılan faaliyetlerin ilk elden denetçisi olan yargıda da aynı değişim vardır. Yargı makamlarının yanı sıra, ulus-ötesi kamuoyu denetimi de gelişmiştir. Özellikle enformasyon teknolojilerine entegre olmuş kitleler/bireyler ve medya, denetim ve eleştiri işlevlerini eskisine nazaran çok daha hızlı ve etkin bir şekilde yerine getirebilmektedir.