Kişilerin Serbest Dolaşımı Çerçevesinde Güvenlik İşbirliği

1.2.2.1. Koordinatörler Grubu: Palma Belgesi

Kişilerin serbest dolaşımının sağlanmasına ilişkin sürecin hızlandırılması amacıyla 2-3 Aralık 1988 tarihinde Rodos’ta düzenlenen Zirve toplantısında üye devletlerin İçişleri

47 ATS ile değişik AET Antlaşması, madde 8A.

48 BİLGİN, A. Aslı, “İşçilerin Serbest Dolaşımı”, AKÇAY, Belgin & BAYRAKTAROĞLU ÖZÇELİK, Gülüm (Eds.), Lizbon Antlaşması Sonrası Avrupa Birliği: Serbest Dolaşım ve Politikalar, Seçkin Yayıncılık, 2. Baskı, 2012, s.95.

49 GÖÇMEN, İlke, “Avrupa Birliği Hukukunda Serbest Dolaşım Hükümleri Yönünden Tamamen Ülke İçi İlişki İçinde Kalmama Hususu ve Birlik Vatandaşlığının Bu Hususa Etkileri”, Ankara Barosu Dergisi, Sayı: 2, 2011, s.117

20

Bakanlıklarında görevli üst düzey yetkililerin katılımının öngörüldüğü bir “Kişilerin Serbest Dolaşımına İlişkin Koordinatörler Grubu” oluşturulması kararlaştırılmıştır.⁵⁰ Rodos Grubu olarak da adlandırılan bu grup, salt kişilerin serbest dolaşımı temelinde faaliyet göstermemiş;

terörizm, polis faaliyetleri, gümrük, uyuşturucu, göç, iltica ve yasal işbirliği gibi farklı alanlarda da birtakım çalışmalara imza atmıştır.⁵¹ Bu Grup, önceki diğer çalışma gruplarına benzer şekilde hükümetlerarası temelde faaliyet göstermiş olup kişilerin serbest dolaşımına giden süreçte önemli rol oynamıştır. Ayrıca, kişilerin serbest dolaşımı alanında hükümetlerarası ve Topluluk düzeyinde o dönemdeki mevcut tüm karmaşık çalışmaları koordine etme, bu çalışmalardaki tıkanıklığı giderme ve çalışmalara itici bir güç olma sorumluluğunu taşıyordu.⁵² Ayrıca, her altı ayda bir Zirve toplantılarına dış sınırlardaki kontrolün güçlendirilmesi, göç ve iltica politikaları, terörizm, uluslararası suç ve uyuşturucu kaçakçılığına yönelik tedbirler ile polis ve adli işbirliği, bilgi ve istihbarat değişimi konularında hükümetler düzeyinde alınması gereken kararlara ilişkin rapor sunmakla görevliydi.⁵³ Grubun en önemli çalışma çıktısı, 26-27 Haziran 1989 tarihinde Madrid’de düzenlenen Zirve toplantısına sunulan “Palma Belgesi⁵⁴”dir.

Palma Belgesi, iç sınırlarının olmadığı bir alan (iç pazar) tesis etme sürecinde polis işbirliğinin önemini açıkça vurgulaması bakımından o döneme kadarki en önemli hukuki

50 ZAIOTTI, Ruben, Cultures of Border Control: Schengen & the Evolution of European Frontiers, University of Chicago Press, 2011, Chicago, s. 80.

51 BUNYAN, Tony (Ed.), 1997, s.9.

52 “The Palma Document” Free Movement of Persons. A Report to the European Council by the Coordinators' Group (Madrid, June 1989), Bölüm I, madde 4(1); BUNYAN, Tony (Ed.), 1997, s. 12.

53 BUNYAN, Tony, 1993, s.8.

54 Palma Belgesi, adını Koordinatörler Grubunun belgeyi 4-6 Haziran 1989 tarihlerinde Palma de Mallorca kentinde yaptıkları toplantıda hazırlanmasından almaktadır. Bkz. VAN MUNSTER, Rens, Securitizing Immigration: The Politics of Risk in the EU, Palgrave Macmillan, London, 2009, s.34.

21

metindir. Belgede bu durum açıkça ortaya konmuştur: “Topluluğun hedeflerine ulaşması, özellikle de iç sınırları olmayan bir alan, terörizm, uluslararası suç, uyuşturucu kaçakçılığı ve tüm kaçakçılık türleriyle mücadelede hükümetlerarası işbirliğinin gelişmesine bağlıdır.”⁵⁵ Belgede iç pazarın tesisi için alınacak tedbirler, iç ve dış boyut olmak üzere ikiye ayrılmıştır.

Güvenlikle ilgili hususlar Belgenin üçüncü bölümünde iç tedbirleri konu edinen (A) kısmında beş madde halinde sıralanmıştır.⁵⁶ Buna göre;

 “(a) Terörizmle mücadele, uyuşturucu kaçakçılığı ve diğer kaçakçılık türleri:

İç sınırların olmadığı bir alan yaratmak, (Roma) Antlaşması’yla uyumlu bir şekilde, dış sınırların daha sıkı kontrolünü ve artan bir hükümetlerarası işbirliğini gerektirir.

 (b) Kolluk alanında ileri düzeyde işbirliği: Bu durum, özellikle, üye devletlerin kolluk birimleri arasında daha yakın bir işbirliğini ve ileri düzeyde bilgi paylaşımını gerektirir.

 (c) Yargısal işbirliği: Yargısal işbirliği terörizm, uyuşturucu kaçakçılığı, suç ve diğer kaçakçılık türleriyle mücadele amacıyla özellikle suçla ilgili konularda yoğunlaştırılmalıdır.

 (d) Yolcuların üzerinde bulunan maddelerin kontrolü: 1. Hayvan sağlığı kontrolleri; 2. Bitki sağlığı kontrolleri; 3. Nesli tükenmekte olan bitki türlerinin korunması; 4. Silah; 5. Uyuşturucu; 6. Sanat eseri kaçakçılığına ilişkin kontroller; 7. Döviz işlemleri kontrolü; 8. Vergi kontrolleri

55 Palma Belgesi, Bölüm I, madde 1; Bkz. BUNYAN, Tony (Ed.), 1997, s. 12.

56 Palma Belgesi, Bölüm III, Kısım A; Bkz. BUNYAN, Tony (Ed.), 1997, s. 13.

22

 (e) Ailevi problemlerden kaynaklanan olaylar (örneğin, çocuk kaçırma, çocuk ticareti)”

Van Munster’e göre Palma Belgesi’nin mesajı açıktır: Eğer serbest dolaşımla ortaya çıkacak olan düzen bozukluğuna bir an evvel müdahale edilmemesi halinde bu durum suçlular, göçmenler ve insan tacirlerince kullanılan bir güvenlik açığına neden olacak ve en kötü senaryoda kamu düzeni, iç güvenlik ve hatta el üstünde tutulan bireysel özgürlükler dahi tehlikeye girecektir.⁵⁷

1.2.2.2. Diğer Çalışma Gruplarının Katkıları

Kişilerin serbest dolaşımının sağlanmasına ilişkin ATS’de son tarih (31 Aralık 1992) belirlenmesi, Topluluk çevrelerinde serbest dolaşımla beraber ortaya çıkabilecek güvenlik açığına karşı gerekli tedbirlerin alınması noktasında hareketliliğe sebep olmuştur. Bu çerçevede, teknik çalışmalar yürüten ve hükümetlerarası düzeyde faaliyet gösteren başlıca üç çalışma grubu oluşturulmuştur: Ad Hoc Göç Grubu, Uyuşturucuyla Mücadele Avrupa Komitesi (CELAD⁵⁸), Karşılıklı Yardımlaşma Grubu (GAM).⁵⁹

Bir bütün olarak Topluluğun güvenliğine yönelik üye devletlerin dış sınırlarda yapacakları kontrolün öneminin vurgulanması ve iç sınırların kaldırılması sürecinde üye

57 VAN MUNSTER, Rens, 2009, s. 37.

58 Fransız Başbakan Mitterrand’ın girişimleriyle Avrupa genelindeki uyuşturucu problemlerini incelemek amacıyla kurulan Komitenin resmi adı Fransızca Comite Europeen de la Lutte Anti-Drogue olup CELAD adı Komitenin baş harflerinin kısaltmasından oluşmaktadır. Bkz. MONAR, Jörg, “Justice and Home Affairs: The Treaty of Maastricht as a Decisive Intergovernmental Gate Opener”, Journal of European Integration, Cilt: 34, Sayı: 7, 2012, s. 720.

59 Eur-Lex, The Gradual Establishment of an Area of Freedom, Security and Justice, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=LEGISSUM%3Aa11000 (erişim tarihi: 28.12.2019).

23

devletler arasındaki işbirliğinin kolaylaştırılması amacıyla 1986 yılında üye devletlerin göçle ilgili Bakanlıklarındaki üst düzey yetkililerden oluşan “Ad Hoc Göç Grubu” kurulmuştur.⁶⁰ Grup bünyesinde daha çok Topluluğun dış sınırlarının korunmasına yönelik çalışmalar yapılmıştır. Diğer yandan, Grubun çalışmaları Avrupa iltica hukukunun uyumlaştırılması amacı taşıyan iki ana uluslararası anlaşmayla neticelenmiştir: Haziran 1990 tarihli Dublin Sözleşmesi ve Aralık 1992 tarihli Londra İlke Kararları.⁶¹

Avrupa genelindeki uyuşturucu probleminin sosyal ve sıhhi yönünü inceleyen ve bunun yanı sıra uyuşturucu kaçakçılığı ve buna bağlı cezai yaptırımlarla da ilgilenen bir uyuşturucu izleme merkezi kurulması fikri doğrultusunda 1989 yılında üye devletlerin ulusal uyuşturucu koordinatörlerinden oluşan CELAD adında bir komite kurulmuştur.⁶² CELAD tarafından hazırlanan “Uyuşturucuyla Mücadeleye Dair Avrupa Planı”nda uyuşturucu talebinin azaltılması, uyuşturucu kaçakçılığıyla mücadele edilmesi ve üye devletler düzeyinde uyuşturucu alanında işbirliğinin arttırılması adına tavsiyelerde bulunulmuştur.⁶³ CELAD’ın çalışmaları, Maastricht sonrası dönemde AB’nin merkezi olmayan ajanslarından biri olarak faaliyet yürütmekte olan Avrupa Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı İzleme Merkezi’ne (EMCDDA) aktarılmıştır.

60 MESSINA, Anthony M. & THOUEZ, Colleen V., “The Logics and Politics of a European Immigration Regime”, MESSINA, Anthony M. (Ed.), West European Immigration and Immigrant Policy in the New Century, Praeger Publishers, 2002, London, s.99.

61 KRALER, Albert & JANDL, Michael & HOFMANN, Martin, “The Evolution of EU Migration Policy and Implications for Data Collection”, POULAIN, Michel & PERRIN, Nicolas & SINGLETON, Ann (Eds.), Towards Harmonised European Statistics on International Migration, UCL Presses, Louvain-la-Neuve, 2006, s.43.

62 European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA), History of the EMCDDA, http://www.emcdda.europa.eu/html.cfm/index1713EN.html (erişim tarihi: 05.01.2020).

63 European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA), History of the EMCDDA, http://www.emcdda.europa.eu/html.cfm/index1713EN.html (erişim tarihi: 05.01.2020).

24

Karşılıklı Yardımlaşma Grubu ise iç pazar tesisinin gümrük boyutunu incelemesi amacıyla kurulan bir diğer çalışma grubudur.⁶⁴

1.3. İÇ SINIR KONTROLLERİN KALDIRILMASI ÇERÇEVESİNDE POLİS