4. LİZBON ANTLAŞMASI DÖNEMİ (2009-…)
4.2. ÖZEL OLARAK: POLİS İŞBİRLİĞİ
LA ile tüm ÖGA konularının Birlik bütünleşmesine dâhil edilmesiyle birlikte ÖGA alanı üye devletlerin insafına bırakılan bir işbirliği alanı olmaktan çıkarılmıştır. Bütünleşme sürecinde, belki de en problemli alanlardan biri olan polis işbirliği de LA’nın öngördüğü doğrultuda Birlik bünyesine katılmıştır. ABİHA “Başlık V: Özgürlük, Güvenlik ve Adalet
217 European Council, Presidency Conclusions-Brussels, 26-27 June 2014, I. Freedom, Security and Justice, madde 10
218 European Council, Presidency Conclusions-Brussels, 26-27 June 2014, I. Freedom, Security and Justice, madde 11
87
Alanı” altında 87, 88 ve 89. maddeleri kapsayan “Polis İşbirliği” adlı 5. Bölümde polis işbirliğine ilişkin hükümlere yer verilmiştir. 87. maddede polis işbirliğine ilişkin yasama süreçlerine; 88. maddede Europol’ün görev ve faaliyetlerine; 89. maddede ise bir üye devlet otoritelerinin bir başka üye devlet topraklarında göstereceği faaliyetler hakkındaki yasama sürecine değinilmektedir.
ABİHA 87. maddeye göre; “Birlik, suçların önlenmesi, ortaya çıkarılması ve soruşturulmasına ilişkin olarak, polis, gümrük ve diğer uzmanlaşmış kolluk birimleri de dâhil olmak üzere, üye devletlerin tüm yetkili makamları arasında bir polis işbirliği oluşturur.” Bu amaç doğrultusunda Avrupa Parlamentosu ve Konsey, olağan yasama usulü uyarınca;
“gerekli bilgilerin toplanması, saklanması, işlenmesi, analizi ve değişimi; personel eğitiminin desteklenmesi ve personel değişimi, teçhizat ve suç inceleme teknikleri konularında işbirliği yapılması; ağır organize suç türlerinin ortaya çıkarılmasına ilişkin ortak soruşturma teknikleri” hususlarında yasal tedbirler alabilecektir.219 Özel yasama usulü uyarınca ise sadece Konsey, üye devletlerin polis, gümrük ve diğer uzmanlaşmış kolluk birimleri arasındaki “operasyonel işbirliğine ilişkin tedbirler” alabilecektir.220
ABİHA 88. maddeye göre; “Europol’ün görevi, iki veya daha fazla üye devleti ilgilendiren ağır suçların, terörizmin ve Birlik politikalarından birinin kapsamına giren ortak bir çıkarı etkileyen suç türlerinin önlenmesi ve bunlarla mücadele edilmesi konusunda, üye devletlerin polis ve diğer kolluk kuvvetlerinin eylemlerini ve bu birimler arasında işbirliğini desteklemek ve güçlendirmektir.”221 Yine aynı madde uyarınca Europol’ün yapısı, işleyişi, eylem alanı ve görevleri hakkında benimsenecek olan tüzüklerin “özellikle üye devletlerin
219 LA ile değişik ABİHA, madde 88(2).
220 LA ile değişik ABİHA, madde 88(3).
221 LA ile değişik ABİHA, madde 88(1).
88
veya üçüncü ülkelerin makamları veya Birlik dışı otoriteler tarafından iletilenler olmak üzere, bilgilerin toplanması, saklanması, işlenmesi, analizi ve değişimi ile üye devletlerin yetkili makamlarıyla ortaklaşa veya ortak soruşturma ekipleri vasıtasıyla yürütülen soruşturma ve operasyonel tedbirlerin, gerektiğinde Eurojust ile irtibat halinde, koordinasyonu, organizasyonu ve uygulanmasını” içerebileceği hüküm altına alınmıştır.222
Europol’ün güç kullanan bir kolluk kuvveti olmadığı, sadece üye devlet kolluk birimleri arasındaki işbirliğini kolaylaştıran ve koordine eden bir birim olduğu LA ile garanti altına alınarak üye devletlerin polisiye konulardaki münhasır yetkisi muhafaza edilmiştir.
Buna göre; “Europol’ün tüm operasyonel eylemleri, bu eylemlerin topraklarında yapılacağı üye devlet veya devletlerin otoriteleriyle irtibat halinde ve bu makamlarla mutabık kalınarak yürütülmelidir. Zorlayıcı tedbirlerin uygulanması, münhasıran yetkili ulusal makamların sorumluluğundadır.”223
ABİHA 89. maddede Konseyin, “özel yasama usulü uyarınca hareket ederek üye devletlerin yetkili otoritelerinin başka bir üye devletin topraklarında, o üye devletin yetkili otoriteleriyle irtibat halinde ve mutabık kalması kaydıyla, hangi şartlar ve sınırlar dâhilinde faaliyette bulunabileceğini belirleyeceği, Avrupa Parlamentosu’na danıştıktan sonra oybirliğiyle hareket edeceği” hüküm altına alınmıştır.224
LA, 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe girmesine karşın, ABA ve ABİHA’ya ek Geçiş Hükümleri Hakkındaki 36 no.lu Protokol doğrultusunda, cezai konularda adli ve polis işbirliği alanına ilişkin konularda 5 yıllık bir geçiş dönemi öngörülmüş olup bu kapsamda LA’nın yürürlüğe girmesinden sonraki 5 yıl boyunca söz konularla ilgili önceki
222 LA ile değişik ABİHA, madde 88(2).
223 LA ile değişik ABİHA, madde 88(3).
224 LA ile değişik ABİHA, madde 89.
89
düzenlemelerin geçerliliğini koruyacağı ve AA’da öngörüldüğü şekilde söz konusu konularda karar alma süreçlerinin devam edeceği belirtilmiştir.225 2014 yılında geçiş döneminin sona ermesinin en önemli sonuçlarından biri, adli ve polis işbirliği konularında öngörülen ulusüstü düzenlemelerin üye devletlerde uyumlu bir şekilde uygulanmasına ilişkin denetimin üye devletlerin ilgili ulusal otoritelerinden AB kurumlarına kayması olup bu sayede, üye devletler ÖGA konularındaki işbirliğinde, her ne kadar uygulamada birtakım tartışmalar yaşansa da ulusüstü yasal, adli ve demokratik hesap verilebilirlik ilkelerine tabi hale gelmiştir.226
Genel olarak, LA ile uyarlanan ABİHA, polis işbirliğine ilişkin bir dizi değişiklik getirmekle birlikte MA ve AA ile tesis edilen polis işbirliği alanında radikal bir dönüşüme yol açmamıştır. Bu bakımdan, polis işbirliğinde temel bir paradigma değişikliği söz konusu değildir. Polis işbirliği hakkında getirilen önemli yenilikler, aslında ÖGA alanı için getirilen genel kurumsal değişikliklerle yakından ilgilidir. Bunlar arasında da başlıca üç sütunlu yapının kaldırılması doğrultusunda ÖGA alanının tamamen Birlik yapısına dâhil edilmesi ve böylece Avrupa Parlamentosu, Komisyon ve Adalet Divanı’nın ÖGA konuları üzerinde güçlendirilmiş yetkilere sahip olması bulunmaktadır.227
Ancak, ÖGA konuları üzerinde üye devletlerin baskın gücünü sürdürdüğü görülmektedir. Bunun polis işbirliği alanına yansıması, karar alma süreçlerinde pekâlâ görülmektedir. Operasyonel polis işbirliğiyle ilgili tedbirler, Avrupa Parlamentosu’na
225 ABA ve ABİHA’ya Ek 36. No.lu Protokol, madde 9, 10.
226 MITSILEGAS, Valsamis & CARRERA, Sergio & EISELE, Katharina, “The End of the Transitional Period for Police and Criminal Justice Measures Adopted before the Lisbon Treaty: Who monitors trust in the European Criminal Justice area?”, The Liberty and Security in Europe, CEPS Papers, Sayı:74, 2014, s.5.
227 ADEN, Hartmut, “Police cooperation in the EU before and after the Treaty of Lisbon – continuity and innovation”, (Ed.) ADEN, Hartmut, Police Cooperation in the European Union Under the Treaty of Lisbon:
Opportunities and Limitations, Nomos Verlagsgesellschaft, 2015, s.16.
90
danışıldıktan sonra Konsey tarafından oybirliğiyle alınacak, bir diğer ifadeyle özel yasama usulünce hareket edilecek ve ancak operasyonel olmayan polis işbirliği konularında olağan yasama usulü geçerli olacaktır. Dahası, ABİHA’da üye devletlerin iç güvenlik yetkileri muhafaza edilmiştir. Buna göre; “Bu başlık, (ÖGA alanı), üye devletlerin, kamu düzeninin muhafaza edilmesi ve iç güvenliğin korunması konusundaki yetkilerine halel getirmez.” ve
“üye devletler, kendi aralarında ve kendi sorumlulukları dâhilinde, ulusal güvenliğin sağlanmasından sorumlu idarelerinin yetkili birimleri arasında uygun gördükleri işbirliği ve koordinasyon biçimlerini belirlemekte serbesttirler.”228 Bu durum, ABA’da da zikredilmiştir:
“…Ulusal güvenlik, her üye devletin kendi sorumluluğunda kalmaya devam eder.”229 Bunun doğal bir sonucu olarak da Adalet Divanı’nın bir üye devletin kolluk birimleri tarafından yürütülen operasyonel faaliyetlerin geçerliliğini, orantılılığını veya üye devletlerin kamu düzenini koruma ve iç güvenliği sağlama konusundaki sorumluluklarını yerine getirmelerini denetleme yetkisi bulunmamaktadır.230 LA ile polis işbirliği alanında yasal ve siyasal hesap verebilirlik anlamında belirgin iyileşmeler sağlanmasına karşın bu alanda şeffaflık ve hesap verebilirlikle ilgili endişeleri tamamen ortadan kaldırmamıştır.231
LA, AB polis işbirliği alanında ulusüstü bütünleşme yolunu açtığı açması bakımından önemlidir.232 Den Boer’e göre, AB polis işbirliği, LA ile birlikte AB bütünleşmesinin göstergelerinden olan AB kurumsal kapasitesi, mevzuat düzenleme kapasitesi, ulusötesi
228 ABİHA, madde 72, 73
229 ABA, madde 4(2)
230 ABİHA, madde 276. Ayrıca bkz. DEN BOER, Monica, “Police Cooperation: a Reluctant Dance with the Supranational EU Institutions”, TRAUNER, Florian & SERVENT, A. Ripoll (Eds.), Policy Change in the Area of Freedom, Security and Justice: How EU Institutions Matter, Routledge, London-NY, 2015, s. 123.
231 DEN BOER, Monica, 2015, s. 123
232 DEN BOER, Monica, 2014, s. 49
91
profesyonelleşme gibi kurumsallaşmanın belirli düzeylerinde gelişme kaydetmiştir. Ancak, polis işbirliği tüm bu olumlu gelişmelere karşın ulusüstü politika olmaktan uzak bir politika alanı olmaya devam etmektedir.233 Bu yüzden, polis işbirliği alanında LA ile kapısı aralanan ulusüstü bütünleşme hedefi doğrultusunda daha fazla yapılması gereken ek hususlar bulunmaktadır.
233 DEN BOER, Monica, 2014, s. 48-49
92
İKİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ POLİS İŞBİRLİĞİNDE EUROPOL’ÜN ROLÜ
Bu bölüm, AB polis işbirliğinin kurumsal yapısını teşkil eden Europol’e ilişkindir.
AB polis işbirliğinin bütüncül bir şekilde ortaya konulabilmesi adına Europol’ün etraflıca ele alınması ve polis işbirliğindeki rolünün irdelenmesi büyük önem arz etmektedir. Tez çalışmasının odak noktasını da oluşturan Europol, Birlik nezdinde ve üye devletler arasında polis işbirliği adına önemli bir yer tutmaktadır. Bu bölümde ilk olarak hukuki belgelere dayanılarak Europol’ün kuruluşundan önce faaliyet gösteren kurumsal yapılar ele alınacak;
sonrasında 1998 yılında yürürlüğe giren Europol’ün kuruluşuna ilişkin Konvansiyon temelindeki ilk Europol oluşumu ile bu Konvansiyon’u ilga eden ve 2010 yılında yürürlüğe giren Europol’ün kuruluşuna ilişkin Konsey Kararı temelindeki ikinci Europol oluşumuna değinilecek; son olarak Europol Konsey Kararı’nı ilga eden ve 2017 yılında yürürlüğe giren Europol’ün kuruluşuna ilişkin Avrupa Parlamentosu ve Konsey Tüzüğü temelindeki üçüncü ve güncel Europol oluşumu tüm yönleriyle ortaya konulacaktır.
Tez çalışmasının birinci bölümünde, konu bütünlüğünün sağlanması adına Europol ve Europol öncesi kurumsal yapılara genel hatlarıyla değinilmişti. Bu bölümde ise, birinci bölümde değinilen polis işbirliği konularının tekerrüründen kaçınılmaya çalışılsa da konu bütünlüğü gereği birinci bölümde yer alan bazı hususlara hatırlatma mahiyetinde yer verilecektir.
93