3. AMSTERDAM ANTLAŞMASI DÖNEMİ (1999-2009)
3.1. GENEL OLARAK: ÖZGÜRLÜK, GÜVENLİK VE ADALET ALANI
3.1.2. Amsterdam Antlaşması’nda Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Alanı
3.1.2.1. Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Alanı ile Adalet ve İçişlerinde İşbirliği Arasındaki Farklar
AA, imza ve onay süreçlerinin tamamlanmasını takiben 1 Mayıs 1999’da yürürlüğe girmiştir. AA ile değişik ABA’da, “Antlaşma hükümleriyle uyumlu olması kaydıyla, bir özgürlük, güvenlik ve adalet alanı tesis edilerek Birlik vatandaşlarının güvenliğinin güvence altına alınması suretiyle kişilerin serbest dolaşımını kolaylaştırma” hususunda mutabık kalındığı belirtilmektedir.124 Bu düzenleme, MA çerçevesindeki ABA Dibace Bölümündeki onuncu ifadenin değiştirilmiş versiyonu olup MA’da “adalet ve içişleri hükümleri doğrultusunda kişilerin serbest dolaşımını kolaylaştırma” amacı öngörülmüştü. Bu yeni durum, üçüncü sütunun kaldırıldığı veya adının ÖGA alanı olarak değiştirildiği anlamına gelmemektedir. Dahası, ÖGA alanı, Aİİ’ye paralel yeni bir işbirliği alanı da değildir. AA ile kurulan ÖGA alanı, bir bütün halinde Birliğin genel çerçevesini çizen, özgürlük perspektifinden doğan, Birlik vatandaşlığı kavramını merkeze koyan125, bu sebepten ötürü ulusüstü kimliğe sahip denebilecek bir alandır. Aİİ ise ÖGA alanının fikri altyapısını teşkil eden, bu alanın yaratılmasında dinamo görevi gören ve hükümetlerarası yapısını ağırlıkla sürdüren güvenlik yönü ağır basan bir işbirliği alanıdır. Siyasi bir proje olarak ortaya çıkan ÖGA alanı, sadece üçüncü sütun konularını değil aynı zamanda üçüncü sütundan birinci
124 AA ile değişik ABA, Dibace Bölümü, ifade 10.
125 ABTHŞ, Dibace Bölümü, “Birlik vatandaşlığını tesis ederek ve bir özgürlük, güvenlik ve adalet bölgesi oluşturarak bireyi, etkinliklerinin merkezine yerleştirir.”
51
sütuna aktarılan konuları da kapsamakta olup sadece güvenlikle ilgili olmayan bir dizi amacı da bulunmaktadır.126
Diğer yandan, ÖGA alanının kusursuz bir şekilde oluşturulması, üye devletlerin özellikle adalet ve içişleri konularında yapacakları işbirliğinin başarısına bağlıdır. Bir diğer ifadeyle, adalet ve içişleri konularında Birlik genelinde etkin bir faaliyet olmaksızın, bütün üye devletlerde eşit ve sistematik temelde özgürlük, güvenlik ve adaletin gerçekleştirilmesi mümkün olmayacaktır.127 Nitekim Birliğin amaçları arasında “Birliği, kişilerin serbest dolaşımının dış sınır kontrolleri, iltica, göç ile suçun önlenmesi ve suçla mücadele konularına ilişkin uygun tedbirlerle birlikte güvence altına alındığı bir ÖGA alanı olarak geliştirme ve sürdürme” bulunmaktadır.128
ÖGA alanı konuları, ABA ve ATA olmak üzere iki kurucu antlaşmada vücut bulmuştur: ABA çerçevesinde “Cezai Konularda Adli ve Polis İşbirliği” adlı hükümetlerarası üçüncü sütun konuları, ATA çerçevesinde vize, iltica, göç, kişilerin serbest dolaşımı konuları ve ABA ve ATA’ya aktarılan Schengen ile ilgili konuları.129 Söz konusu ÖGA konularını, birincisi, vize, iltica, göç ve sınırlarla ilgili konular; ikincisi, hukuki konularda adli işbirliği;
üçüncüsü cezai konularda adli işbirliği ve dördüncüsü polis işbirliğini içeren konular olmak üzere dört kategoride sınıflandırmak mümkündür.130
126 MONAR, Jörg, 2006, s. 496.
127 LODGE, Julliet & BAYBURTLU, Mustafa, “Avrupa Birliği’nin Adalet ve İçişleri Alanındaki Müktesebatı ve Türkiye’nin Uyumu”, İktisadi Kalkınma Vakfı Yayınları, 2002, İstanbul, s. 55.
128 AA ile değişik ABA, madde 2.
129 CRAIG, Paul & DE BURCA, Grainne, EU Law: TEXT, Cases and Materials (6th Edition), Oxford University Press, Oxford, 2007, s. 966.
130 European Parliament, An Area of Freedom, Security and Justice: General Aspects, Fact Sheet, 2020, s. 1
52
3.1.2.2. Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Alanıyla İlgili Getirilen Yenilikler ve Değişiklikler
AA ile ÖGA alanına ilişkin getirilen yenilikler ve değişiklikler, beş farklı başlık altında sıralanabilir: Birincisi, MA ile kurucu antlaşmalara dâhil edilen ABA’daki üçüncü sütunda ortak çıkar alanları olarak düzenlenen vize, iltica, göç, serbest dolaşım ve hukuki konularda adli işbirliğiyle ilgili konular, ATA’ya, yani birinci sütuna, aktarılarak ulusüstüleştirilmiştir.131 İkincisi, Schengen müktesebatı, AA’ya ekli bir protokolle AB çatısı altına alınmıştır.132
Birinci sütuna aktarılan eski üçüncü sütun konuları, ulusüstü birinci sütun hukukunun öngördüğü yasal enstrümanlar, karar alma süreçleri ve AB kurumlarının yetkileri hakkındaki hükümlere 5 yıllık bir geçiş dönemi sonrası tabi olacaktı.133 Ayrıca belirtmek gerekir ki üçüncü sütunda yer alan bu konuların, aslında ulusüstü niteliği haiz ATA’nın serbest dolaşım hükümleri altında öngörülen konulara benzediği ve temel insan haklarına temas ettiği düşüncesi ile bu konularla ilgili açıklık ve hesap verebilirliğe duyulan ihtiyacın daha fazla artması nedeniyle Avrupa Parlamentosu’nun da bu konular üzerinde tam yetkili olması ve Adalet Divanı’nın bu konular hakkında yargılama yetkisine sahip olması gerektiği düşüncesi, söz konusu konuların Topluluk hukukuna aktarılmasına neden olan başlıca faktörler arasındadır.134
131 AA ile değişik ATA, madde 61.
132 AA ile değişik ABA ve ATA’ya Ekli Schengen Müktesebatını Avrupa Birliği Çerçevesine Dâhil Eden Protokol.
133 AA ile değişik ATA, madde 67(1).
134 CRAIG, Paul & DE BURCA, Grainne, 2007, s. 966.
53
Üçüncüsü, üçüncü sütunun adı “Cezai Konularda Adli ve Polis İşbirliği” olarak değiştirilmiş; ancak bu sütunun hükümetlerarası yapısı korunmuştur. Üye devletler arasında cezai konularda adli ve polis işbirliği alanlarında ortak eylem geliştirerek ve ırkçılık ve yabancı düşmanlığını önleyerek ve bunlarla mücadele ederek ÖGA alanı bünyesinde Birlik vatandaşlarına yüksek düzeyli bir emniyet sağlamanın Birliğin bir amacı olduğu belirtilerek üçüncü sütunun da ÖGA alanına hizmet edeceği vurgulanmıştır. Bu amacın özellikle terörizm, insan ticareti, çocuklara karşı işlenen suçlar, uyuşturucu kaçakçılığı, yasadışı silah ticareti, yolsuzluk ve dolandırıcılık olmak üzere organize suçların önlenerek ve bu suçlarla mücadele edilerek başarıya ulaşacağı ifade edilmiştir.135 Yapılan bu değişiklikle, üçüncü sütundaki ortak çıkar alanları cezai bir hüviyet kazanmıştır.
Dördüncüsü, üçüncü sütun konuları için belirlenen yasal enstrümanlardan ortak eylem çıkarılmış; ortak tutum ve konvansiyon tasarrufları muhafaza edilerek görece daha etkili ve pek çok yönden Topluluk direktiflerine benzeyen “çerçeve karar” ve Topluluk kararlarına benzeyen “karar” isminde iki yeni tasarruf türü daha eklenmiştir.136 Çerçeve karar ile ulusal parlamentoların onayını gerektiren sözleşmelerin gerek onay sürecinin uzun sürmesi gerek siyasi mülahazalar nedeniyle onaylanmaması gibi sorunların önüne geçilmesi amaçlanmıştır.137
Beşincisi ise üçüncü sütun konularının hükümetlerarası niteliğine halel gelmeksizin ulusüstü niteliği ağır basan Birlik kurumlarının söz konusu üçüncü sütun konuları üzerindeki nüfuzu artmış olup bu konudaki değişiklikler bir sonraki kısımda ele alınacaktır.
135 AA ile değişik ABA, madde 29.
136 AA ile değişik ABA, madde 34(2). Bu konudaki yorumlar için bkz. PETITE, Michel, “European Integration and the Amsterdam Treaty”, St. Louis-Warsaw Transatlantic Law Journal, Cilt: 87, 1999, s.96, s. 87-122.
Ayrıca bkz. BAYKAL, Sanem & GÖÇMEN İlke, 2016, s.119.
137 PETITE, Michel, 1999, s.96.
54
3.1.2.3. Cezai Konularda Adli ve Polis İşbirliği Konularında Birlik Kurumlarının Yetkileri
AA ile yeniden kurgulanan üçüncü sütunda hükümetlerarası işbirliği yöntemi sürdürülmekle birlikte ulusüstü niteliği ağır basan kurumların bu alan üzerindeki nüfuzu genişlemiştir. Buna göre, Konsey herhangi bir tasarruf benimsemeden önce Avrupa Parlamentosu’na danışacaktır. Avrupa Parlamentosu, üç aydan az olmamak kaydıyla Konsey tarafından belirlenen bir zaman dilimi içerisinde görüşünü bildirecektir.138 MA’da Konsey’in karar alma sürecinde oybirliğiyle hareket edeceği esas kural iken AA’da bu kural yumuşatılarak karar alma noktasında yine oybirliği ilkesi korunmakla birlikte kararların uygulanmasına ilişkin gerekli tedbirlerin bundan böyle nitelikli çoğunlukla alınabilmesinin önü açılmıştır.139 Komisyon’un MA’ya göre cezai konularda adli işbirliği, gümrük işbirliği ve polis işbirliği alanlarında herhangi bir inisiyatifi bulunmazken AA Komisyona bu alanlarda da çalışma yürütebilmesine olanak tanımıştır.140
Adalet Divanı ise bir üye devletin Divan’ın yargılama yetkisini kabul ettiğini dair bir deklarasyonda bulunması halinde, ön karar prosedürü yoluyla çerçeve karar ve kararların yorumlanması ve geçerlilik denetimi, üçüncü sütun konularına ilişkin sözleşmelerin sadece yorumlanması ve bu sözleşmelerin uygulanmasına ilişkin tedbirlerin yorumlanması ve geçerlilik denetimi yapma yetkisi elde etmiştir.141 Adalet Divanı’nın üçüncü sütun konuları üzerindeki yargısal yetkisi genişlemesine karşın halen önemli derecede eksiklikler
138 AA ile değişik ABA, madde 39(1).
139 AA ile değişik ABA madde 34(2/c), 34(2/d).
140 AA ile değişik ABA madde 34(2).
141 AA ile değişik ABA, madde 35(1), 35(2).
55
bulunmaktaydı. Adalet Divanı, bir üye devletin polisi veya kolluk birimleri tarafından yürütülen faaliyetlerin veya hukuk ve düzenin sürdürülmesi ve iç güvenliğin korunması noktasında üye devletlerin üzerlerine düşen sorumluluklarına ilişkin faaliyetlerin geçerliliğini ya da orantılılığını denetleme yetkisine sahip değildi.142
3.1.3. Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Alanının Somutlaştırılması: Tampere