İptal Davasının Ön Koşulları

İptal davaları iki aşamada karara bağlanmaktadır. Birinci aşama davanın ön koşullar yönünden incelenmesidir. Davanın ön koşullarında ortaya çıkacak bir eksiklik davanın esasının incelenmesine engel olmaktadır. Davanın ön koşullarında bir aksaklık olmaması durumunda ikinci aşamada davanın esası incelenerek esas hakında karar verilmektedir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 14’üncü maddesinde idari davaların hangi ön koşullar yönünden inceleneceği belirtilmiş, 15’inci maddesinde ise bu ön koşullarda bir sorun çıkması durumunda sorun hakkında verilecek kararlar belirtilmiştir.

2577 sayılı Kanunun 14’üncü maddesinde, dava dilekçelerinin; görev ve yetki, idari merci tecavüzü, ehliyet, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı, süre aşımı, husumet ve 3 ve 5’inci maddelere uygun olup olmadıkları yönlerinden sırasıyla incelenecekleri belirtilmiştir. Şimdi sırasıyla bu önkoşulları inceleyelim.

223

a. Görev ve Yetki

İdari yargıda Danıştay, Askeri Yüksek İdare Mahkemesi ve vergi mahkemeleri özel görevli, idare mahkemeleri ise genel görevli mahkemelerdir224. Görevli mahkeme belirlenirken davanın konusunun özel görevli mahkemelerin görevine girip girmediği araştırılır. Davanın konusu özel görevli mahkemelerin görev alanına girmiyorsa dava genel görevli idare mahkemelerinde açılmalıdır225.

2576 sayılı Kanunun 5’inci maddesine göre; idare mahkemeleri, vergi mahkemelerinin görevine giren davalarla, ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da çözümlenecek olanlar dışındaki iptal davalarını çözümlerler. Bu maddeye göre devlet memurluğundan çıkarma işlemlerine karşı açılacak iptal davaları genel görevli idari mahkemeler olan idare mahkemelerince çözümlenecektir.

Görev konusu kamu düzeni ile ilgili olduğundan davanın her safhasında ileri sürülebileceği gibi mahkemelerce de resen dikkate alınır. Davaya bakmakta olan idari mahkeme davada görevli olduğu sonucuna varırsa görev itirazını reddeder ve görevlilik kararı alır. Mahkemenin görevlilik kararının tebliği üzerine onbeş gün içerisinde olumlu görev uyuşmazlığı çıkarılması istemiyle ilgili başsavcılığa başvurulabilir226. İlgili başsavcılık; görev itirazı davanın adli yargının görevine girdiği iddiası ile yapılmışsa Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığı, görev itirazı davanın askeri ceza yargısının görevine girdiği iddiası ile yapılmışsa Askeri Yargıtay Başsavcılığı, görev itirazı davanın askeri idari yargının görevine girdiği iddiası ile yapılmışsa Askeri Yüksek İdare Mahkemesi Başsavcılığıdır.

Davaya bakmakta olan idari mahkeme kendisinin görevsiz olduğu sonucuna varmakla birlikte davanın idari yargının görev alanı içerisinde kaldığı sonucuna varırsa görevsizlik kararı vererek dosyayı görevli olan idari yargı yerine gönderir. Mahkemenin bu tür kararları kesindir ve taraflarca itiraz yada temyiz edilemez. Görevsizlik kararı üzerine dosyanın kendisine gönderildiği idari yargı mercii eğer kendisinin görevli olmadığı sonucuna varırsa görevsizlik kararı vererek, görev uyuşmazlığının giderilmesi için dosyayı işin niteliğine göre bölge idare mahkemesine

224

YAYLA Y., a.g.e. s.434

225

GÖZÜBÜYÜK A.Ş., a.g.e. s.430

226

veya Danıştay’a gönderir. Bu mahkemelerin görev konusunda verdikleri kararlar kesindir227.

Yargılama hukukunda “yetki” sözcüğü, bir mahkemenin belli bir coğrafi alan içerisinde bakabileceği davaları belirtmek; başka bir açıdan da, bir davanın, hangi coğrafi alanda kurulu mahkemece bakılacağını göstermek amacıyla kullanılır ve “yer itibariyle görev” olarak da adlandırılır. Söz konusu coğrafi alana “yargı çevresi” denir228.

İdari davalarda yetki 2577 sayılı Kanunun 32 ila 37’inci maddelerinde düzenlenmiştir. İdari yargıda yetki sorunu idare mahkemeleri arasında yada vergi mahkemeleri arasında çıkmaktadır. Çünkü Danıştay için yetki alanı tüm Türkiye olduğundan; bir idari uyuşmazlığın ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da görülebilmesi için uyuşmazlığın konu olarak Danıştay’ın görevine girmesi yeterlidir.

Davaya bakmakta olan idari mahkeme kendisinin yetkisiz olduğu sonucuna varırsa yetki ret kararı vererek dosyayı yetkili olan idari yargı yerine gönderir. Mahkemenin bu tür kararları kesindir ve taraflarca itiraz yada temyiz edilemez. Yetki ret kararı üzerine dosyanın kendisine gönderildiği idari yargı mercii, dosyayı inceledikten sonra eğer davanın görümünde kendisinin yetkili olmadığı sonucuna varırsa yetki ret kararı vererek, yetki uyuşmazlığının giderilmesi yani o davanın görümünde yetkili idari yargı merciinin tespit edilmesi için dosyayı; yetki uyuşmazlığı aynı bölge idare mahkemesinin yetki alanındaki mahkemeler arasında çıkmış ise bölge idare mahkemesine, farklı bölge idare mahkemelerinin yetki alanındaki mahkemeler arasında çıkmış ise Danıştay’a gönderir. Dosyanın gönderildiği bölge idare mahkemesi veya Danıştay o davanın görümünde hangi idari yargı merciinin yetkili olduğuna karar verir ve dosyayı yetkili idari yargı merciine gönderir. Bölge idare mahkemelerinin veya Danıştay’ın yetkili yargı yerinin belirlenmesine ilişkin kararları kesindir.

2577 sayılı Kanunun 33/2’inci maddesi uyarınca kamu görevlilerinin görevlerine son verilmesine ilişkin davaların çözümlenmesi kamu görevlisinin son görev yaptığı yer idare mahkemesinin yetkisine girmektedir.

227

YAYLA Y. a.g.e. s.440

228

Bölge idare mahkemelerince ve Danıştay’ca verilen görevli veya yetkili mahkemenin belirlenmesine ilişkin kararlar kesin olmakla birlikte; görevli veya yetkili olduğuna karar verilen mahkemenin davada vereceği nihai kararın temyiz edilmesi durumunda, Danıştay’ın temyiz dairesi 2577 sayılı Kanunun 49/1-a maddesi uyarınca görev ve yetki konusunu yeniden inceleyebilir ve kararı veren mahkemenin görevsiz veya yetkisiz mahkeme olduğuna karar verirse temyize konu kararı bozabilir229.

b. İdari Merci Tecavüzü

Bazı durumlarda mevzuat, bir idari işlemin idari davaya konu edilebilmesini, idari bir makama itiraz ön koşuluna bağlayabilmektedir. Bu durumlarda ilgililerin idari işlemi dava konusu etmeden önce idari itiraz yolunu denemeleri gerekmektedir. Bu yol denenmeden açılacak davalarda 2577 sayılı Kanunun 15’inci maddesi uyarınca mahkeme dava dilekçesinin ilgili idari merciine gönderilmesine karar vermektedir230.

Devlet memurluğundan çıkarma işlemleri için mevzuatta herhangi bir idari itiraz yolu öngörülmemiştir. Bu nedenle bu işlemler doğrudan idari davaya konu edilebilmektedirler.

c. Ehliyet

Kişinin haklara sahip ve borçlarla yükümlü olmasına ehliyet adı verilir. Ehliyet taraf olma ehliyeti ve dava ehliyeti olarak ikiye ayrılabilir.

Taraf ehliyeti, usul hukukunun süjesi olma ehliyetidir231. Diğer bir deyişle taraf ehliyeti, “bir kimsenin lehine veya aleyhine hukukî himaye istenebilmesidir”. Usuli haklardan istifade etme ehliyeti olarak da tanımlanan taraf ehliyeti, 2577 sayılı Kanunda düzenlenmemiş, bu konuda HUMK’a atıfta bulunulmakla yetinilmiştir. (İYUK.m.31). HUMK’ta da, taraf ehliyetinin şartları doğrudan doğruya tespit

229

Danıştay 7. Daire, E:2004/2067, K:2005/1986, D.B.B.

230

GÖZÜBÜYÜK A.Ş., a.g.e. s.458

231

ALANGOYA, H.Yavuz, Medenî Usul Hukukunun Esasları, Cilt I, Namaş A.Ş., İstanbul, 2000. s.123

edilmemiş, bunun Medenî Kanun’a göre tayin edileceği belirtilmiştir (HUMK.m.38). Bu durumda taraf ehliyeti, Medenî Kanun’unun 8’inci maddesinde düzenlenen hak ehliyetine karşılık gelmektedir. Şu halde, Medenî Kanunu’na göre hak ehliyetine sahip olan her gerçek ve tüzel kişinin taraf ehliyeti de vardır232.

Dava ehliyeti, kişinin kendisinin veya yetkili kılacağı bir temsilci aracılığıyla bir davayı takip etme ve usul işlemlerini yapabilme ehliyetidir. Taraf ehliyetinde olduğu gibi, dava ehliyetinde de 2577 sayılı Kanunda HUMK’a atıf yapılmıştır. (İYUK.m.31). Aynı şekilde, HUMK’ta da, dava ehliyetinin Medenî Kanun’a göre tayin edileceği belirtilmiştir (HUMK.m.38). Buna göre, dava ehliyeti, maddî hukuktaki hukukî işlem ehliyetinin usul hukukundaki şeklidir.

Bütün gerçek kişiler taraf ehliyetine sahip oldukları halde, dava ehliyetine her zaman sahip değillerdir. Gerçek kişilerde, dava ehliyeti, temyiz kudretine sahip, ergin ve kısıtlanmamış olanlara tanınmıştır (MK.m.10). Dolayısıyla, temyiz kudretine sahip, ergin ve kısıtlanmamış gerçek kişiler dava ehliyetine sahiptirler. Bunlara medenî hukukta tam ehliyetliler denmektedir. Temyiz kudreti, akla uygun biçimde davranma yeteneğidir (MK.m.13). Erginlik ise, on sekiz yasın ikmali (MK.m.11) veya evlilikle (MK.m.11) ya da mahkeme kararıyla (MK.m.12) kazanılan bir niteliktir. Bunlar kendi başlarına dava açabilir, davayı takip ederek bütün usuli işlemleri yapabilir veya bir sözleşmeye dayalı temsilci tayin ettirerek bu usuli işlemleri kendi adına yaptırabilir233.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda sübjektif ehliyete ilişkin olarak iptal davalarında menfaat ihlali ve tam yargı davalarında ise hakkın muhtel olması şartı getirilmiştir.

İptal davaları, idare tarafından tesis edilen kesin ve yürütülmesi gereken işlemlerden dolayı şahsi, meşru ve aktüel bir menfaati ihlal edilenler tarafından açılabilen davalardır. Görüldüğü gibi bu davaların açılabilmesi için genel anlamdaki ehliyet yanında “menfaatin ihlal edilmesi” şeklinde bir şart aranmıştır. Bu şart her isteyenin idari bir işleme karşı dava açmasını önlemek için öngörülmüştür. Menfaat alakasının sınırı her olayda yargı yerlerince içtihatlarla belirlenir. Objektif bir idari işlemin dava konusu yapılabilmesi

232

GÖZÜBÜYÜK A.Ş. a.g.e. s.438

233

için davacının bu işlemden hemen sonuç doğurabilecek ve zarar görecek şekilde etkilenmesi şarttır234.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’na göre idari davaların medeni haklardan yararlanma yeteneğine sahip ve dava açmakta menfaati olan kişilerce açılması gerekmektedir. Aksi halde 2577 sayılı Kanunun 15’inci maddesi uyarınca davalar ehliyet yönünden reddedilmektedir235.

Devlet memurluğundan çıkarma işlemlerinin, öncelikle bu işlemin muhatabı olan ve kişisel menfaati etkilenen ilgili devlet memuru tarafından açılması gerekmektedir. Devlet memurluğundan çıkarma işlemleri, ilgili devlet memurunun bakmakla yükümlü olduğu kişileri de etkilemekle birlikte bu kişiler açısından meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ihlalinin söz konusu olmaması nedeniyle bu kişilerin açacağı davalar ehliyet yönünden reddedilecektir. Doğrudan bu konu ile ilgili olmamakla birlikte, benzer bir uyuşmazlıkta; Danıştay Beşinci Dairesi 30.10.2006 tarihli kararı ile devlet memurunun naklen atanmasına ilişkin işlemin iptali istemiyle bu işlemden etkilendiği açık olan eşi tarafından açılan davayı ehliyet yönünden reddeden idare mahkemesi kararını onamıştır236.

d. İdari Davaya Konu Olacak Kesin ve Yürütülmesi Gereken Bir İşlem Olup Olmadığı

Bir işlemin idari mahkemelerde dava konusu edilebilmesi için kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olması yani icrai olması gerekir237.

Bir idari işlemin kesin ve yürütülmesi zorunlu sayılabilmesi ise; hukuk düzeninde varlık kazanabilmesi için gerekli prosedürün son aşamasını da geçirmiş bulunmasına bir başka idari makamın onayına ihtiyaç göstermeksizin hukuk düzeninde değişiklikler meydana getirebilmesine yani idare edilenlerin hukukunu şu ya da bu yönde etkileyebilmesine bağlı bulunmaktadır. Eğer, idari işlemin geçerli hale gelebilmesi için, hiyerarşik makamın veya vesayet makamının onayı

234

KARAVELİOĞLU, Celal., İdari Yargılama Usulü Kanunu, Ankara, 2006, s. 537

235

GÖZÜBÜYÜK A.Ş. a.g.e. s.439

236

Danıştay 5’inci Daire, E:2006/1524, K:2006/4911, D.B.B.

237

gerekiyorsa, bu işlemin kesin nitelik kazandığından söz edilemez. Bir işlemin yürütülmesinin gerekli olması ise o işlemin ilgili kişinin hukukunda değişiklik meydana getirmesidir238.

İcrai olmayan işlemlerin iptalleri istemiyle açılan davalar 2577 sayılı Kanunun 15’inci maddesi uyarınca reddedilmektedir. Örneğin soruşturma raporları kesin ve yürütülebilir işlemler değillerdir. Disiplin raporlarına karşı açılan davalar bu gerekçe ile reddedilmektedir239.

Devlet memurluğundan çıkarma işlemleri, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken yani hakkında tesis edildikleri devlet memurunun hukukunu etkileyen işlemlerdir.

Devlet memurluğundan çekilen memurun baskı altında olmadan verdiği çekilme dilekçesinin işleme konulması suretiyle memurluğunu sona erdiren işlemler, beyan edici işlemler olmaları nedeniyle idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülebilir işlem değillerdir. Bununla birlikte, memurlarca çekilme dilekçelerinin baskı altında alındığı ileri sürülerek çekilme nedeniyle memuriyetlerine son verme işlemleri dava konusu edilmekte ve mahkemelerce işin esasına girilerek karar verilmektedir240.

e. Süre Aşımı

İdari işlemlerin sonsuza dek veya en azından uzun bir süre yargı denetimi altında tutulmaları kamu hizmetinin işleyişini aksatır; idari istikrarı bozar. Bu nedenle idari yargı sisteminin olduğu tüm ülkelerde idari işlemlere karşı açılacak davalar, dolayısıyla idarenin yargısal yoldan denetimi önceden belirlenen sürelerle sınırlandırılmıştır. İdari dava açma süresi olarak adlandırılan bu süre dava açılmadan geçirilirse idari işlemler dokunulmazlık kazanırlar ve bu işlemlerin hukuka uygunlukları yargı yerlerinde denetlenemez. Bu idari işlemler hukuka aykırı olsalar bile idare tarafından hukuka uygun bir şekilde geri alınmadıkça, değiştirilmedikçe veya yeni bir işlem tesis edilmedikçe varlıklarını ve hukuk düzenindeki etkilerini

238

CANDAN T., a.g.e. s.75

239

Danıştay 2’inci Daire, E:2005/2684, K:2007/3695, D.B.B.

240

devam ettirirler. Dava açma sürelerinin geçirilmesi; yani idari davaların kanunlarda öngörülen sürelerde açılmaması, dava açma hakkını ortadan kaldırır241.

2577 sayılı Kanunun 7’inci maddesine göre özel kanunlarında ayrı bir süre gösterilmeyen hallerde idare mahkemelerinde dava açma süresi altmış gündür242.

Devlet memurluğundan çıkarma işlemlerine karşı ilgililerin işlemin tebliğ tarihini izleyen altmış gün içerisinde yetkili idare mahkemesinde iptal davalarını açmaları gerekmektedir. Davanın altmış günlük dava açma süresi geçirildikten sonra açılması durumunda 2577 sayılı Kanunun 15’inci maddesi uyarınca davalar süre aşımı yönünden reddedilmektedir. 2577 sayılı Kanunda süre aşımı ifadesi kullanılmakla birlikte Kanunda geçen süre hak düşürücüdür. Doğrudan bu konu ile ilgili olmamakla birlikte, benzer bir uyuşmazlıkta; Danıştay 12’inci Dairesi 17.02.2006 tarihli kararı243 ile kademe ilerlemesinin durdurulması cezası ile cezalandırılan devlet memurunun bu cezaya karşı cezanın tebliğ tarihinden itibaren 60 gün içinde doğrudan dava açılması gerektiğini, bu cezaya karşı yapılan itirazın dava açma süresini durduramayacağını, bu duruma göre 31.07.2000 tarihinde tebliğ olunan disiplin cezasına karşı yapılan itirazın işlemeye başlamış olan dava açma süresini durdurmayacağını, dolayısıyla dava konusu işlemin tebliğ edildiği 31.07.2000 tarihini izleyen günden itibaren altmış günlük dava açma süresi geçirildikten sonra 04.12.2000 tarihinde açılan davada süre aşımı bulunduğunu belirtmiştir244.

f. Husumet

Davalı, kendisine karsı hukukî koruma talep edilen kişidir245. İdarî Yargıda dava, davacının menfaatini ihlâl eden işlemi yapan veya kişisel hakkını ihlâl eden idareye karşı açılır. Ancak kendisine karşı dava açılan idare, herhangi bir kamu kurum veya kuruluşu değil, taraf ehliyetini haiz olan kamu kurum veya kuruluşudur.

241

GÖZÜBÜYÜK A.Ş., a.g.e. s.444, CANDAN T., a.g.e., s.75

242

YAYLA Y. a.g.e., s.456

243

Danıştay 12’inci Daire, E:2003/873, K:2006/473, D.B.B.

244

Danıştay 12. Daire, E:2003/873, K:2006/473, D.D., S.y. 113, Danıştay 12. Daire, E:2004/2625, K:2005/1603, D.D., S.y. 110,

245

KURU, B. - YILMAZ, E. - ASLAN, ., “Medenî Usul Hukuku”, 11. Baskı, Yetkin Yayınları, Ankara 1999, s. 214

Diğer bir deyişle, İdarî Yargıda davalı olabilmek için, taraf ehliyetine sahip olunması şarttır.

İdari yargıda husumet, dava konusu edilecek işlemi tesis eden kamu kurum ve kuruluşlarına yani idareye yöneltilir246. İstisnai olarak, kamu gücü kullanan özel hukuk tüzel kişileri de kamu gücü kullanmak suretiyle tesis ettikleri işlemlerle sınırlı olmak üzere idari yargıda hasım olabilmektedirler. Örneğin özel hukuk tüzel kişisi olan Organize Sanayi Bölgelerine bazı kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi için kamu gücü kullanma yetkisi verilmiştir. Organize Sanayi Bölgelerince kendilerinin görevinde olan kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi amacıyla tesis edilen işlemlere karşı idari yargıda açılacak davalarda Organize Sanayi Bölgeleri hasım olabilmektedir.

Devlet memurluğundan çıkarma işlemlerinin iptalleri istemiyle açılacak idari davalarda bu işlemleri tesis eden kurumlar hasım olarak gösterilmektedirler. Bu davalarda işlemi tesis eden idare yerine işlemde imzası bulunan gerçek kişilerin hasım olarak gösterilmesi, başka bir idarenin hasım olarak gösterilmesi yada davanın hasım gösterilmeden açılması durumlarında 2577 sayılı Kanunun 15’inci maddesi uyarınca idari mahkemelerce davanın yöneltilmesi gereken doğru hasım tespit edilerek dava dilekçeleri doğru hasıma gönderilmek suretiyle dava dosyaları tekemmül ettirilmektedir247.

g. 3 ve 5’inci Maddelere Uygunluk

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 3 ve 5’inci maddelerinde dava dilekçeleri için bir takım şekil şartları öngörülmüştür. İptal davalarının anılan maddelerde belirtilen şekle uygun dilekçelerle açılması gerekmektedir. İptal davalarının 3 ve 5’inci maddelere aykırı dilekçeler ile açılması durumunda 2577 sayılı Kanunun 15’inci maddesi uyarınca 30 gün içerisinde yeniden dava açılmak üzere dava dilekçelerinin reddine karar verilmektedir248. Yenilenen dava

246

GÖZÜBÜYÜK A.Ş., a.g.e. s.407,

247

CANDAN T. a.g.e. s.570

248

dilekçelerinde önceki yanlışlıkların tekrar edilmesi durumunda davaların reddine karar verilmektedir.