İmar ve İskân Bakanlığı Tasardan

Belgede YÖNETİMLERARASI İLİŞKİLER (sayfa 186-190)

Genel amaçlı hizmet birlikleri çabalarına ek olarak, özel amaçlı (ad hoc) ana-kentsel örgütler kurmak için de tasarılar hazırlandığı görülmektedir. Bu konuda iki somut girişim İmar ve İskân Bakanlığınca yapılmıştır.

İlk girişim "İstanbul Bölgesel Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü örgüt ve Görevleri Hakkında Kanun Tasarısı "dır. Kısaca İBSKİ olarak bilinen tasan TBMM'ne gönderilememiştir. Bunun üzerine, BİBSKİ kısa adıyla tanınan "Büyük İstanbul Bölgesi Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Tasarısı", 1976 yılında hazırlanarak hükümete sunulmuştur. BİBSKİ tasarısı, 16.7.1976'da Millet Meclisine de sunulmuş, ancak yasalaşamamıştır.

Tasanda, İstanbul kenti ile çevresinin içme suyu ve kanalizasyonun tek elden planlanması, yapılması ve yönetilmesi ekonomik ve teknik nedenlerle gerekli görül-müş, bu amaçla BİBSKİ'nin tüzel kişilikli bir örgüt olarak kurulması önerilmiştir.

Yönetsel açıdan bakıldığında, BİBSKİ merkezi ve yerel yönetimlerin katılımları ile oluşan karma bir yapıda düşünülmüş, genel kurulun bölgedeki yerel yönetimler ile bakanlıkların temsilcilerinden oluşması istenmiştir. Yönetim kurulu da seçilmiş ve atanmış üyelerden oluşacaktır. Genel müdür ile yardımcüan ise merkezi yönetimce atanacaktır.

. '

BÎBSKl'ye yöneltilecek temel eleştiri, kuruluş gerekçesinde bulunmaktadır.

Kuruluş gerekçesi, anılan hizmetlerin belediyelerce tek tek yapılmasının doğuracağı sakıncalar ve "ihtiyaçların genel bir çerçeve ve perspektif içinde düşünülmeleri, de-ğerlendirilmeleri, planlamanın bir elden yürütülmesi"dir. Oysa, tüm yer«l hizmetler arasında içiçelik ve karşılıklı bağımlılıklar vardır. Dolayısıyla, tek biziâstin değil, tüm hizmetlerin tek elden, bütünlük içinde planlanması gerekir. Birinci Bölümde, özel-likle Anglo—Sakson ülkelerinde sıkça görülen ad hûS örgütler uygulamasînın doğur-duğu sakıncalar tartışılmış, tüm anakentin "tek bir gözle" planlanması gereği vur-gulanmıştır.

Bu konuda son bir çalışma ise İmar ve İskân, Yerel Yönetim ve İçişleri Bakan-lıklarınca ortaklaşa hazırlanması istenen anakent yönetimi yasa tasarısıdır. Henüz başlangıç döneminde olan çalışmalarla ilgili tek yazılı kaynak İmar ve İskân Bakan-lığınca 1978 sonlarında hazırlanan ve "Büyük Kent Birliği Yasa Tasarısı" başlığım taşıyan ön taslaktır. Son biçimi verilmemiş bu taslağı incelemeyi gereksiz görüyoruz.

Nasıl Bir Anakent î Yönetimi?

Anakentleri öbür yerel yönetimlerden ayn yönetsel süreçlere kavuşturmak gereğinin benimsenmiş olmasına karşın, yönetsel modelin ne olması gerektiği konu-sunda görüş birliği olduğu söylenemez.

Düşünülebilen seçenekler şunlardır:

1— Görevlerin merkezi yönetimce üstlenilmesi: Anakentsel görevlerin doğ-rudan merkezi yönetimce yapılması ülkemizde yaygın biçimde kullanılan bir yoldur.

Ayrıca, "mansup belediye başkanlığı" yakın geçmişte, özellikle büyük kentlerde uzun yıllar uygulanmıştır. Büyük kentlerde valilerin belediye başkanlığını da üstlenmeleri, iki kuruluş arasında eşgüdümü ve işbirliğini kolaylaştıracağı düşünülse bile, anakent-sel sorunlara köklü çözüm getiremeyecektir. Kaldı ki, içinde bulunduğumuz demok-ratikleşme sürecinde, böyle bir öneri fazla ilgi de toplamayacaktır.

Merkezin etkinliğini artırmaya yönelik, daha kapsamlı bir öneri ise İstanbul ile çevresindeki üç ili içeren bölge için Poyraz'ca (1973:12—13) yapılmıştır. Poyraz'a göre, bölge örgütüne, merkezin bölge kuruluşları da bağlanacak ve örgüt başta plan-lama olmak üzere stratejik yetkileri kullanacak ve önemli hizmetleri sunacaktır. Fran-sa 'daki bölge valiliği örneğinden esinlenerek yapılan bu öneri de fazla ilgi görmemiş-tir. Merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi için özellikle planlı dönemin başlangıç yu-larında da yapılan bu tür önerilerin, merkezi yönetim hizmetleri açısından yararlan savunulabilir. Ancak, bölge örgütünün yerel özerkliği daraltan bu konumu demok-ratik anlayışa uygun olmayacaktır.

2— özel amaçlı örgütler: Bu yöntem de ülkemizde, seyrek de olsa, uygulan-maktadır, örneğin, Devlet Demir Yollan, Denizcilik Bankası Şehir Hattan İşletmesi temel bir yerel yönetim görevi olan kent içi toplu taşın hizmetini yapmaktadır. İETT, EGO gibi kimi işletmeler de, aynı açıklıkta olmamakla birlikte, bu tür örgütler olarak

düşünülebilir. Tek çeşit hizmet sunumunda özel amaçlı örgütlerin başarılı olabileceği savunulabilir. Ancak, anakentsel sorunlar arasındaki bağımlılık göz önüne alındığın-da, bu yolun kalıcı, kapsamlı çözümler sağlaması kuşku götürür.

3— Anakentsel hizmet birlikleri: Anakentsel sorunlar, asıl olarak, eşgüdüm ve işbirliği sorunudur. Kimilerine göre (örneğin Keleş, 1972: 76), varolan Anayasal çerçeve içinde birlikler yolu tek çıkar yol olarak görünmektedir. Nitekim hazırlanan tasarılara da egemen olan görüş .budur. Birlikler seçeneğine ilişkin düşüncelerimizi ise gerek taşanları incelerken, gerekse Birinci Bölümde sunduk.

4— ti özel idarelerinden yararlanmak: ABD, İngiltere, Kanada gibi Batılı kelerde anakentsel sorunlara yaklaşımda izlenen yol, merkezi yönetimle (federal ül-kelerde eyalet) varolan yerel yönetimler arasına, orta düzey genel amaçlı bir demok-ratik yönetim ya da özel amaçlı örgütler kurmaktır. Oysa, ülkemizde bölgesel nite-likli, Anayasal bir kurum olan il özel idareleri vardır. Gerçi, özel idarelerin bugünkü biçimiyle varlıklarını sürdürmeleri bile tartışma götürür duruma gelmiştir. Ayrıca, sınırlan da anakentlerden daha geniştir. Yalnız İstanbul'da İl özel İdaresi ile anaken-tin sınırlan, Yalova dışında, çakışmış, hatta anakent bunların da dışına taşmıştır.

Yayla (1975: 233—238), anakent planlamasında merkezi yönetimle yerel yöne-timleri birleştirecek bir ara örgütün gereğini belirtmekte, hem demokratik, hem de

"şehir dokusu" dışında kalan yerleri de planlayabilecek örgütün İstanbul İl özel resi olabileceğini savunmaktadır. Yayla'mn sunduğu gerekçeler arasında, İl özel İda-resinin "mafsal" niteliği, alan olarak yeterliliği, yürütme organı Valinin konumu ne-deniyle merkezi örgütlerle işbirliğinin kolaylıkla sağlanabileceği ve bu yönetimin

"bir komünden çok bir teknik örgüte" benzemesi yer almaktadır.

Yayla'mn önerişi yalnız İstanbul içindir ve İl özel İdaresi bir planlama örgütü olarak düşünülmektedir. Oysa, anakentsel sorun salt planlama sorunu değildir, öyle olsaydı, merkezin Nazım Plan Bürosunun yeterli olması gerekirdi. Sorun, planların uygulanmasında, kaynaklarda ve hizmetlerde denge sağlanmasında, en önemlisi, su-num ve istem arasındaki boşluğun doldurulmasında düğümlenmektedir.

Varolan Anayasal kısıtlamalar nedeniyle, İstanbul ti özel İdaresinin, planla-maya ek olarak, stratejik hizmetler de sunan genel amaçlı bir anakent yönetimi olma-sı uygun görülürse, karar süreçlerinde, organların oluşmaolma-sında ve örgütlenmesinde de değişiklikler yapılması gerekecektir. Doğal olarak, varolan yerel yönetimleri de gerek alanlan, gerekse yetki ve görevleri ile yeni duruma uydurmak zorunlu olacaktır.

6— Anakent Federasyonu: ülkemizde de, Anayasaya aykm düşmek olasılığı-na karşın, federasyon biçimi örgütlenmeler önerilmeye başlanmıştır, örneğin Soysal (1974), Anayasaya aykırılığın söz götürebileceğini belirttikten sonra, nihayet bunun hukuki bir engel olabileceğini, yorum ya da değiştirme yoluyla ortadan kalkabilece-ğini savunur. Soysal, İstanbul'da "büyük kent belediyesi" kurulmasını önermektedir, öneriye göre, ilk olarak "optimum" büyüklükte olmayan İstanbul Belediyesi parça-lanacak, ortaya çıkacak küçük belediyeler varolan belediyelerle birlikte bir "üst bele-diye" bütünlüğü içinde yanyana getirileceklerdir. Soysal açıkça belirtmemekle birlik-te, herhalde "üst belediye" planlama ve kimi bölgesel hizmetleri yaparken, küçük, yani alt belediyeler ikincil görevleri üstleneceklerdir. Ust meclisin, alt belediye temsil-176

çilerinden oluşması nedeniyle daha çok Toronto federasyonuna benzeyen öneride farklılık, üst düzeyin alt yönetimler üzerinde kullanacağı vesayet yetkilerinde görülmek-tedir. Soysal, mevcut vesayet yetkilerinin "üst belediyece" kullanılmasını istemekte, üst belediye üzerindeki yetkinin de İçişleri Bakanlığında (Şimdi Yerel Yönetim Bakan-lığı olmalı) bulunmasını uygun görmektedir.

Soysal'm yaklaşımının eleştirilecek ve savunulacak çok yanlan vardır, örne-ğin, federasyon biçimi örgütlenmelerdeki başlıca sorunlar, tüm kentsel bölgenin sı-nırlar içine alınamaması başta olmak üzere, iki düzey arasında görev ve yetki payla-şımı ile ilişkilerin düzenlenmesinde görülmektedir. Oysa, Soysal üst belediyenin ala-nım belirtmediği gibi, önemini vurgulamakla birlikte, görevlerin nasıl bölüşüleceğine de değinmemektedir, üstelik, üst düzeyin nasıl oluşacağı, örgütlenmesinin nasıl yapı-lacağı, hatta ne tür yetkiler kullanacağı konusunda da hiçbir açıklama bulunmamak-tadır. Ancak, anladığımız kadarıyla, şu anda merkezi yönetimde olan gözetim yetki-leri üst düzeye verileceğine göre, iki düzey arasında işbirliği ve dengeden çok, üstün güçlülüğü asıl alınmaktadır. Bu yönüyle de öneri, Toronto ve Londra federasyonların-dan ayrılmakta, Tokyo örneğine yaklaşmaktadır. Hemen akla gelen soru ise, alt yö-netimlerin yoğun denetim altındaki yapılan ve sınırlı görevleri ile işlevsizleşmeleri, üstün alt örgütleri durumuna düşme olasılıklarıdır. Soysal'm önerisinin önemli eksik-liklerinden biri de gelir konusuna hiç değinmemesidir.

Ülkemizde pek önerilmeyen federasyon biçimini asıl olarak konuya yaklaş-ması, hizmet örgütlenmesinde optimallik kavramına göre varolan yapının düzenlen-mesini istemesi, kanımızca, Soysal'm modelinin güçlü yanlarıdır.

Ülkemiz açısından anakent yönetimi kavramım şöyle değerlendiriyoruz: Bu çalışmada kapsadığımız ülke anakentleri ile bizdeki anakentlerin yönetsel sorunlan-nın nitelikleri arasında kimi Önemli farklılıklar olduğu kanısındayız. Şöyle ki, anakent-lerimizin alt ve üst yapı hizmetlerinin bilinen yetersizlikleri bir yana, sorunlar aynı yoğunlukta çok sayıda yerel yönetim arasında dağılmış ya da sahipsiz kalmış değil-dir, örneğin, planlama yetkisi sanıldığı kadar parçalanmış değildeğil-dir, üç anakentte kurulmuş bulunan Nazım Plan Büroları, tüm kentsel bölge için fiziki planlama, mer-kezi yönetimin başka örgütleri de ekonomik planlama yapabilmektedir. Değişik yerel yönetimler arasında dağılmış olduğu için dengesizliklere yol açan eğitim, sağlık, kamu güvenliği gibi önemli hizmetler bizde doğrudan merkezi yönetimce üstlenilmiştir.

İçme suyu, kanalizasyon, elektrik, hatta kimi yollar, aslında yerel hizmetler olma-sına karşm, büyük kentlerde merkezi yönetimce yapılmaktadır. Kuşkusuz, sayılan hizmetlerin düzeyi, niteliği ve yeterliliği söz götürür. Ancak vurguladığımız nokta, hizmetlerin tek elden planlandığı ve yapıldığıdır.

Kaynaklar açısından da aynı durum söz konusudur. Anakentlerdeki tüm yöne-timler merkezin aktanmlan ile hizmet sunabilmektedirler. Dolayısıyla, ABD, İngil-tere ve Kanada gibi, yerel yönetimlerin temel kamu görevlerini üstlendikleri, özerk-liklerini titizlikle koruduktan ülkelerde görülen dengesizlikler, yetkilerde parçalan-malar, kopukluklar, Türkiye gibi merkezi yönetimin yönlendirici yetkiler açısından çok güçlü olduğu ülkelerde aynı yoğunlukta olmamak gerekir. Varsa bile, nedeni mer-kezi yönetimin içinde aranmalıdır.

Baü'da anakent yönetimi gerekçelerinden biri, merkez ile yerel yönetimler arasında orta düzey bir yönetimin bulunmayışıdır. Oysa, ülkemiz kamu örgütlenmesi açısından hayli yoğundur. Merkezin mlflki kademeleri ile bölge kuruluşlarına ek ola-rak, il özel idareleri ve hizmet y e n n d e n yönetim kuruluşlannm bölge örgütleri bu boş-luğu doldururlar. Dolayısıyla, aslında eşgüdüm sorunu olarak ortaya çıkan anakent-sel sorunun nedeni, yerel yönetimler arasında aranmaktan çok, merkez—yerel arasın-da, merkezin kendi örgütleri arasında ve merkez ile hizmet yerinden yönetim kuru-luşları arasında aranmalıdır.

Merkez—yerel arası görev ve yetki bölüşümü ve kamu örgütlenmesi bugünkü biçimini koruyacaksa, tipi ne olursa olsun, kurulacak anakent yönetiminin köklü çö-zümler sağlayacağı kanisim taşımıyoruz. Kaldı ki, karmaşık kamu örgütlenmesine yeni bir düzey eklenmesinin doğuracağı bir dizi yönetsel sorun vardır. Dolayısıyla, anakent yönetimine kamu yönetiminin yeniden düzenlenmesinin bir parçası olarak yaklaşmak daha işlevsel çözümler geliştirilmesini kolaylaştıracaktır. Bu yapılamaya-caksa, güçlü akçal kaynaklarla desteklenmiş bir federasyon örneği ya da yeniden düzen-lenerek farklı bir konuma kavuşturulmuş özel idare (İstanbul için), stratejik planlan yapmak, kimi bölgesel hizmetleri sunmak için orta ölçekli bir çözüm olarak düşünü-lebilir.

İlişkiler Açısından Batı be

Belgede YÖNETİMLERARASI İLİŞKİLER (sayfa 186-190)