140
Merkez—yerel yönetsel ilişkilerini biçimlendiren anlayış ise asıl olarak 3. il-kede yer almaktadır. Gerekçenin bu ilkeye Diskin anlatımı şöyledir:
Belediye işlerinde Devlet kanunlarının *a*wamj tatbikini trenin ve belediyelerin kanuna muhalif icraatını süratle men ve tevkif edebilecek kuvvetli bir hükümet murakaben esasları ye mümkün tafsilatı ile şeraiti vaz edilmiştir.
Hükümetle belediyeler arasındaki münasebet az çok her memleketde hükümetin efrad ve müesseseler ve belediyeler üzerindeki velayeti ammesine istinat eder ve alelıtlak hukuk ve menafi'i umumiyei muhafaza ve müdafaa vazifesinden münbaisdr. İçtimai ve siyasi zapturap-tın icabettiği derecelerde tezahür eden bu murakabe hakkı az çok nımmi v«mnıi«wn tatbiki meselesi olmakla beraber; bunun hususi kanunlarla hudutlarını tesbit ve tatbik tavzif ve şeraiti-nin tayin ve tafsil edilmesi; ferdlerie müesselerle hükümet teşkilâtı arasında büüzum ihtüâfata meydan vermemek itibariyle çok faidelidir. Belediye meclis ve encümenlerinin kararlan ve be-lediye reisinin icrai ve idari mahiyetteki emirleri mafevk bir idari tnakanım kanuni bir lüzum ve zaruret olduğu ahvalde müdahalesine tabidir. Bu idari müdahalelerin derece derece mafevk makamlar nezdinde istinaf ve temyiz edilerek tashihi için imkân bırakılmıştır (Tümerkan, 1946:
248).
Alıntı çözümlenince şunlar görülmektedir: (1) Merkezi yönetimin denetim yapması gereklidir, (2) Merkezin vesayet denetimi hukuka uygunluğu ve kamu ya-rarını kollamaya yöneliktir, (3) Denetim yetkisi organlar, kararlar ve işlemler üzerinde kullanılır, (4) Denetim yetkisinin niteliği, kullanılış biçimleri yasalarca açıkça belir-tilmelidir.
Yönetimin bütünlüğü ilkesi, kamu kaynaklarının ussal kullanımı, ülke düzeyin-de bir örneklik ve düzeyin-denge sağlama endişesi yerel yönetimlere duyulan güvensizlikle birleşince merkeze tanınan gözetim yetkisinin temel mantığı ortaya çıkmaktadır, önceki bölümlerde, yerel—merkez ayırımının yapılmayıp, tüm yönetimlerin hiyerar-şik olarak birbirine bağlandığı sosyalist yönetim örneğinden, yerel yönetimlerin ta-rihsel olarak merkezden önce geldikleri, kamu kaynaklarım kullanma açısından mer-kezle eşdeğerli oldukları ingiltere, Hollanda, ABD'ne kadar bu çalışmada kapsanan tüm ülkelerde, yoğunluk ve nitelikte farklılık obuasına karşın, merkezin geniş dene-tim yetkisi olduğu ortaya konmuştur. Dolayısıyla merkezin gözedene-tim (vesayet) yet-kisi ülkemize ya da Bonapartist örneğe özgü değildir.
özerk kuruluşlar üzerinde, merkezi yönetime verilmiş gözetim yetkisi olarak tanımlanan vesayet yetkisi, hem kullanan birimler, hem de kapsanan konular açısın-dan çok çeşitlidir, özel bir bakanlık (Yerel Yönetim Bakanlığı) bulunmasına karşı-lık, gözetim yetkisi merkezin değişik bakanlıkian ile taşra örgütlerinin eşgüdümünden sorumlu vali ve kaymakamlar arasında dağılmıştır. Niteliği ise bozma, durdurma, onay-lama, ön izin, yerine geçme ve doğrudan buyruk vermeye kadar değişir.
Burada yalnız merkezi yönetimle olan yönetsel ilişkileri tartışacağız. Yasama ve yargı erkleri ile olan ilişkiler konumuzun dışındadır.
Vesayet yetkisinin kapsamına giren konular, organlar, kararlar, görevliler, ey-lem ve işey-lemler üzerinde olarak dört kümede toplanmaktadır (Yavuz, 1966: 115 ve Aktan, 1976: 4—18). Ancak konumuz vesayeti de kapsayan yönetsel ilişkiler olduğun-dan, incelememizde bu dörtlü kümelendinneyi genişletilmiş olarak kullanacağız.
.
Kuruluşları ve Alanları Üzerindeki Yetki
1961 Anayasasına göre, kamu tüzel kişileri ancak yasa ya da yasanın verdiği yetkiyle kurulabilir, ti özel idareleri yasa ile kurulabilmektedir. Oysa, belediye ve köylerin kurulması, sınırlarının değiştirilmesi, yasaların verdiği yetkiye dayanarak merkezi yönetimin aldığı kararlarla yapılmaktadır.
Köy tüzel kişiliği, ilgili il idare kurulu De Bayandırük ve Sağlık ve Sosyal Yar-dım Bakanlıklarının görüşü ve Yerel Yönetim Bakanlığının karan üe kurulur (5442 sayılı Yasa, madde 2).
Bir yerde belediye kurulabilmesi için nüfusun 2000'nin üzerinde olması, ih-tiyar meclisinin veya seçmenlerden yansının yazılı olarak mülki amire başvurması ya da valinin doğrudan gerek görmesi ilk koşuldur. Yapılan halk oylamasından sonra, ü genel meclisinin gelirlerinin yeterliliği ve belediye kurulmasının yaran konusunda vereceği karar, valinin görüşü ile birlikte Yerel Yönetim Bakanlığına sunulur. Yerel Yönetim Bakanlığının önerisi, Danıştayın karan ve Cumhurbaşkanının onayı fle bele-diye kurulur (1580 saydı Yasa, madde 7 A). Hükümetçe yeniden kurulan yerlerde ise belediye kurulması Bakanlığın önerisi üzerine Cumhurbaşkanının onayı fle olur. Be-lediyeye katılma ve ayrılmalar da benzeri yollarla yapılır (Anılan maddenin öbür fık-raları).
Nüfusu 80 binin üstünde olan kentlerde belediye şubeleri kurulması, sınırlarının saptanması ve değiştirilmesi halk oylaması sonuçlan üzerine il idare kurulunun kara-rı, Danıştayın görüşü, Bakanlar Kurulunun tasvibi ve Cumhurbaşkanının onayı ile yapılır (Anılan Yasa, madde 10).
Yerel yönetimlerin kaldırılması da kuruluşlanndaki yolla olur.
Organlar Üzerindeki Yetki
ti özel İdareleri:
Merkezi yönetimin mülki örgütünün başı olan vali, aynı zamanda, il özel ida-resinin genel karar organı olan il genel meclisi fle karar ve danışma organı olan il daimi encümeninin de başkanı ve yönetimin yürütme organıdır. Valinin böyle bir konumu olması, genellikle saymanlık dışında örgütlenme yapmamış olan fl özel idarelerinin işlerinin merkezin taşra örgütlerince yerine getirilmesine olanak tanımakla birlikte, merkezin yoğun denetimine de fırsat vermektedir.
Valinin konumu dışında, merkezin organlar üzerindeki denetim yetkileri sı-nırlıdır. İl genel meclisinin toplantı süreleri, gerekçesi merkeze bildirilmek koşuluyla, valice 15 gün uzatılabilir. Usulsüz meclis toplantılarını vali dağıtabilir. Valinin öne-risi, Yerel Yönetim Bakanlığının karan fle meclis olağanüstü toplantıya çağrılabilir.
Organlık sıfatının yitirilmesi yargı yoluyla olmakla birlikte, merkezi yönetimin bu konuda da etkisi vardır. Şöyle ki, yasal koşullara aykın davranan meclis valinin baş-vurusu, Yerel Yönetim Bakanlığının bildirisi üzerine Danıştay karan ile düşer.
142
Belediye başkanlarına işten el çektirilebilir. Ancak bu konuda değişik yasa-lar vardır (örneğin, 1580 sayılı Yasa, madde 93 ve 102; Memurin Muhakemat Ka-nunu, madde 12; îl İdaresi KaKa-nunu, madde 16 ve 31). Yasalardaki hükümlerin dağı-nıklığı ve çelişkili oluşu uygulamalarda duraksamalara neden olmaktadır (İçişleri Bakanlığı, 1972 b: 184).
Belediye başkanının görevine Danıştayca değişik nedenlerden dolayı son veri-lebilmektedir. Son karar yargının olmasına karşılık, karar sürecine merkezi yöneti-min katılımı vardır. Şöyle ki, meclisin dağıtılmasını gerektiren karar ve eylemlere katılan ya da seçilme yeterliğini yitiren, görevini kötüye kullanan belediye başkam, Yerel Yönetim Bakanlığının bildirisi üzerine Danıştay karan île düşer. Ayrıca, başka-nın yıllık çalışma raporu ya da gensoruya verdiği yanıt, meclisin tüm üye sayısıbaşka-nın 2/3 oyuyla yetersiz görülürse, vali, il merkezi belediyelerinde kendi, ötekilerde ise kaymakamın gerekçeli görüşünü de ekleyerek durumu Danıştaya bildirir. Danıştayca bir ay içinde yetersizlik karan verilirse başkan düşer.
Belediye organları arasındaki anlaşmadıkların çözümü ise yönetsel * yargının yetkisindedir. Şöyle ki, belediye başkanı ile encümen arasındaki anlaşmazlıkların çözümü meclisin yetkisine girer. Ancak her ikisi de meclis kararına karşı valiye baş-vurabilir. Aynı biçimde, başkan ya da encümen ile meclis arasındaki anlaşmazlıklarda başkan valiye başvurabilir. Her iki durumda da karar yetkisi fl merkezi belediyeleri için Danıştayın, öbürlerinde il idare kurulunundur.
Görevler ve Kararlar Üzerindeki Yetki
özel idarelerin sürekli görev yitirdiklerini daha önce belirttik. Günümüzdeki yatırımcı görevleri ise çoğunlukla ilkokullar ile köy yol ve içme sulan yapımından oluşmakta ve genellikle merkezi yönetimce yapılan aktarımlardan karşılanmaktadır.
Merkezi yönetimin bu ve benzeri konular için kaynak aktarma zorunluluğu yoktur, örneğin, 222 sayılı Yasa ilkokul yapımı için devlet gelirlerinin %3'ü oranında Milli Eğitim Bakanlığı bütçesine Ödenek konulmasını öngörür. Anılan ödenek Bayındırlık Bakanlığına aktarılır. Bakanlık, ilkokullan doğrudan yapabileceği gibi, ödenekleri özel idarelere de aktarabilir. Aynı durum yol, su, elektrik hizmetleri için de söz ko-nusudur. İl özel idarelerine ödenek aktarılmaması çoğu illerin zorunlu görevlerini getirememesi demektir. Böyle durumlarda ise yerel görevler tümüyle merkezi yönetim-ce üstlenilmiş olmaktadır. Kaldı ki, aktarım yapıldığı durumlarda bile, özel idare örgüt-lenmesi yetersiz olduğundan, saymanlık dışında hemen tüm hizmetler merkezin taş-ra birimlerince yerine getirilmektedir.
Kararlar üzerindeki vesayet yetkileri ise şunlardır: ;
İl genel meclisinin tüm kararlarının yürüriüğe konması valinin onayına bağlı-dır. Aynca vali, kanolara karşı 20 gün içinde Danıştaya başvurabilir. Bunlara ek ola-rak, görevlerin konusuna göre merkezi yönetimin değişik örgütleri ile vesayet ilişkileri
Köy organları üzerinde merkezin yetkOeri arasında, il merkezine bağlı köy-lerde valinin, öbürlerinde kaymakamın köy işlerini ve yasalarla verilen başka görev-lerini yapmayan muhtarlara yazılı uyan yapması, görevde kalmasında sakınca görü-len muhtarların vali, kaymakam ya da kovuşturmayı yapan memurca işten el çek-tirilebilmesi sayılabilir. Ayrıca, ihtiyar meclisinin seçilmemiş üyeleri olan öğretmen, imam, ebe ve sağlık memuru merkezi yönetim görevlileridir.
Seçilme yeterliğini yitiren muhtar ve ihtiyar meclisi üyelerinin görevden çı-karılmaları ve zorunlu işleri gördürmeyen, zorunlu paralan toplamayan muhtar ve üyelere 10—50 TL.sı para cezası verilmesi bağlı idare kurulunun yetkisindedir. Ancak bu konularda alman idare kurulu kararlan yönetsel değil, yargı kararlanan*.
Belediyeler:
Organlar üzerinde merkezin yoğun sayılabilecek etkinliği vardır, örneğin, karar ve danışma organı olan encümen, belediye başkam, kimi örgütsel birim başkan-ları ile bunbaşkan-ların yansı kadar meclisçe seçilen üyelerden oluşur. Oysa sağlık, veteri-ner, fen işleri gibi birimlerin başındaki görevliler merkezi yönetimce atanmaktadır.
Dolayısıyla, merkezi yönetim, kuramsal olarak, encümenin oluşmasında etkilidir.
Belediye meclisi üzerindeki vesayet denetimi ise şöyledir. Meclis valice ola-ğanüstü toplantıya çağnlabileceği gibi, olağan toplantılar sırasında işlerini bitireme-yen meclislerin toplantı süreleri, Yerel Yönetim Bakanlığına gerekçesi bildirilmek koşuluyla, yine valice 15 gün uzatılabilir. Gizli meclis toplantılannın gündemi mülki amire verilmek zorundadır. Mülki amir ya da görevlendireceği kişi toplantılara gire-bilir. Ek olarak, gizli ya da açık tüm oturumlarda alman kararların özetlerinin mülki amire verilmesi gerekir. .
Yasada belirtilenler dışında toplantı yapan, yasada belirlenen yerden başka yerde toplanan, görevlerini aksatan ya da siyasal konulan görüşerek temenni niteli-ğinde olsa bile kararlar alan belediye meclisleri Yerel Yönetim Bakanlığının bildirisi üzerine Danıştayca dağıtılır. Niteliği hukuksal açıdan tartışmaya açık "bildirisi" an-latımının merkezi yönetime bir etki alanı bıraktığı savunulabilir.
' ; Anayasal ilkeler doğrultusunda, 1963 yılında 307 saydı Yasa ile yapılan düzen-leme, merkezi yönetimin belediyenin yürütme organı üzerindeki geniş yetkilerini hayli sınırlandırılmış ise de "mansup" belediye başkanlığı korunmuştur. Şöyle ki, Bakan-lar Kurulunun gerekli gördüğü belediyelerde başkanBakan-lar, il merkezlerinde Yerel Yöne-tim Bakanlığınca, öbürlerinde valilerce atanabileceği ve görevden alınabileceği gibi, başkanlık vali ve kaymakamlara da verilebilir (1580 saydı Yasa, madde 94).
Başkanlığın boşalması durumunda vali, başkan vekili seçmek üzere meclisi toplantıya çağırabilir. Çağırmadan sonra üç gün içinde başkan vekili seçilemezse ya da başkanlığın ve meclisin aynı zamanda boşalması durumunda yeni seçime veya belediye başkanının göreve başlamasına kadar, il merkezi belediyelerinde Yerel Yöne-tim Bakanı,.ötekilerde ise valiler bir başkan vekili atarlar (Andan Yasa, madde 93).
. . .