Şehremanetinin kendine özgü gelirleri yoktur, harcamaları devletçe ödenir

Belgede YÖNETİMLERARASI İLİŞKİLER (sayfa 124-130)

Ek olarak, Şehremanetinin yetkileri de hayli sınırlıdır. Değişik nezaretlerin yoğun denetimi altında olduğu gibi, kararlarının yürüdüğe konulması için Meclis—i Valâ ve Padişahın onayı gerekmektedir.

1 1 2

-Kısaca, Şehremaneti devletin hiyerarşik bir uzantısı olmaktan öteye geçeme-miştir. Zaten kuruluş nizamnamesi de kabul edilerek yürürlüğe sokulamamıştır (Or-taylı, 1974:124).

Şehir Meclisinin gerek üyelerinin niteliği, gerekse sınırlı akçal ve yönetsel yet-kileri nedeniyle başardı olamıyacağı bilindiğinden, kuruluşundan Uç ay sonra, 1855 yılında, Osmanlı uyruklu, dil bilen, bilgili kişilerle İstanbul'da oturan yabancı uyruklu kişilerden oluşan "İntizam—ı Şehir Komisyonu" kurulmuştur. Bu Kurul kararları-nın, Meclis—i Ali—i Tanzimat'ın incelemesi ve Padişahın onayından sonra, Şehremini tarafından yürütülmesi kabul edilmiştir (Yayla, 1977: 959). Sınırlı kentsel görevleri olan Kurul, 1857 yılında kaldırılmıştır.

İntizam—ı Şehir Komisyonu «fogıiı«»rinn önce, kent yönetiminin düzgün bir yapıya kavuşturulabilmesi için öneriler hazırlamıştır. Bunlar arasında İstanbul'un 14 belediye dairesine ayrılması da vardır. 1857 yılında Padişahça onaylanan bir nizam-name ile bu öneri uygulamaya konulmak istenmiş, ancak yabancıların yoğun olduğu, Beyoğlu ve Galata semtlerini içeren Altma Daire-i Belediye dışmda örgütleme yapı-lamamıştır.

Ortaylıca (1974: 128) göre, Altına Daire Paris örneğine göre kurulmuştur.

İstanbul'un en düzenli iki semtini içeren Daireye verilen "Altma" İşınlaması da> rast-lantısal değildir. Paris in en seçkin semti de "Altına Daire" olarak adlandırılmıştır.

Yazışma dili Fransızca olan Altma Dairenin kendine özgü gelirleri ve bütçesi de var-dır. Böylece, yabana uyrukluların çoğunlukta olduğu Beyoğlu, İstanbul'un öbür yörelerine göre, oldukça ayrıcalıklı bir yönetsel yapıya kavuşturulmuştur.

Buna karşın, "Altma Dairede de mahalli bir demokrasi değil, bayındırlık endi-şesiyle yönetilen bir merkezi .hükümet bürosu niteliği" ağır basmaktadır (Ortaylı, 1978:17).

öteki dairelerin kurulabilmesi için ise 1868 yılma kadar beklemek gerekmiş-tir. Ancak bu daireler, Altma Daire gibi doğrudan Bab-ı Aliye değil, İstanbul Şehre-manetine bağlı şubeler olacaklardır. Anılan on dört dairenin örgütlenmesinin yapıla-mamış "İmasına karşın, bunların Vurulmasını öngören 1868 tarihli Nizamnamenin ilginç yanı, daireler üzerinde denetim yetkisi olan İstanbul Şehremanetinin organla-rının doğrudan devletçe atanmasına karşılık, belediye daire meclislerinin halkça seçil-mesine ilke olarak yer vermesidir (Tümerkan, 1946:48).

İstanbul'la ilgili ilk düzenlemenin 1854 yılında yapılmış olmasına karşılık, taşra ile ilgili belediye düzenlenmesinin ise 1864 yılında çıkarılan Vilâyet Nizamna-mesi ile başladığını görüyoruz (Tümerkan, 1946: 36—37). Andan Nizamname, Fran-sız genel yönetim örgütlenmesinden esinlenerek, Osmanlı taşra yönetimi için benzer bir düzenleme getirmiş; il, sancak (liva) ve ilçelerden oluşan mülki yönetim kurul-muştur. Aynı Nizamname ile her ilçenin köylere (karyelere) ayrılması, her köyde belediye kurulması öngörülmüştür. Nizamnamede başka bir hüküm bulunmayışı ve 4. maddesindeki "her köy bir belediye dair esidir" (Ortaylı, 1974: 116) kuralı durak-samalara yol açmıştır. Bu nedenle, 1867 yılında çıkarılan iki talimatname ile İzmir, Selanik ve Tuna ili kentleri ile Bağdat'ta başlatılmış olan belediyeleşme çabalarına açıklık sağlanmıştır.

"

1864 Vilâyet Nizamnamesinin başka bir ilginç yanı da illere, Fransa'da ol-duğu gibi, yerel görevler verilmesi ve illerde bağlı sancaklar halkının seçtiği dörder kişiden oluşan "danışman" bir meclis kurulmasıdır (Soysal, 1967: 6). ti genel mec.

lisinin kendisine verilen yerel görevlerle ilgili olarak aldığı kararlar, ancak Bab—ı Alice onaylandıktan sonra yürürlüğe konabilmektedir. İl genel meclisi yılda yalnız bir kez toplanabilmektedir.

Kısaca, 1864 Nizamnamesi ile merkezi yönetim yeniden örgütlenin ekte, ille-rin "genel"e ek olarak, "özel" yönetimi de kurulmakta, belediye örgütlenmesi taşrayı da kapsayacak biçimde genişletilmektedir. Bu nedenle, ülkemizde il özel idaresine köy yönetimi kurulması 1864 tarihli Vilâayet Nizamnamesi ile başlamıştır.

Yerel yönetimler açısından önemli başka bir gelişme ise 1871 tarihli İdare—i Umumiye—i Vilâyet Nizamnamesidir. Asıl olarak, merkez denetimini daha da güçlen-dirmeyi amaçlamakla birlikte, 1871 Nizamnamesinin ilginç yanlan vardır, ti genel meclislerinin danışman niteliği korunmaktadır. Ancak görevleri artırılmıştır. Aynı biçimde, köy yönetimlerinin görevleri de genişletilmiş, yasaların duyurulması, tanm, ticaret ve bayındırlıkla ilgili görevler eklenmiştir. Belediyeler açısından getirilen kural-lar ise önceki düzenlemeleri bütünler niteliktedir. Sözgelişi, her il, sancak ve ilçede belediye kurulması öngörülmüştür. Belediye organları ise iki dereceli bir seçimden son-ra hükümetin onayı ile oluşmaktadır,

' Her iki nizamnamede de, dolaylı da olsa seçime yer verilmesine, bütçeden söz edilmesine karşılık,yerel yönetimlere tüzel kişilik açıkça verilmiş değildir.

Bütün bu gelişmelere karşın, çağdaş anlamda yerel yönetim kurulması ile ilgi-li çabaların, asıl olarak I. Meşrutiyet döneminde, 1876 Anayasası uyarınca çıkarılan iki yasayla başladığını söylemek olanaklıdır. 1876 Anayasasının 112. maddesinde, başkent ve taşrada kentsel işleri görmek üzere, seçimle oluşacak meclisi bulunan be-lediyeler kurulması öngörülmüş ve bu amaçla özel yasa çıkarılması istenmiştir, tilerin de yerinden yönetimi ilkesi benimsenmiş, il özel idaresinin görev ve yetkileri ile organ-larının oluşturulması gibi düzenlemeler için özel bir yasa çıkarılması öngörülmüştür.

ti özel idaresi ile ilgili tasan yasalaşamamıştır. Ancak 1913 yılında, il genel yönetimi ile il özel idaresini birlikte düzenleyen İdare-i Umumiye-i Kanunu Muvak-kati çıkarılmıştır. Anılan Yasanın il genel yönetimi ile ilgili hükümleri 1928 tarihli Vilayet İdaresi Kanunu ile yürürlükten kaldırılmıştır. Başlığındaki 'muvakkat" söz-cüğüne karşın, Yasanın il özel idaresi ile ilgili hükümleri ise, kimi değişiklerle günü-müzde de yürürlükte bulunmaktadır. 1913 tarihli Yasa il özel idarelerine özerklik ve tüzel kişilik kazandırmıştır. Bu nedenle, il özel idarelerinin, çağdaş anlamda özerk bir yerel yönetim oluşlarının başlangıcı olarak 1913 yılını almak doğru görünmek-tedir.

• 1876 Anayasası ilkelerine göre köyler için hazırlanan tasan da yasalaşamamış-tır. Köylerin özerk yerel yönetim birimleri oluşu, günümüzde de yürürlükte olan 1924 tarihli Köy Kanunu ile başlamıştır.

1876 Anayasasının öngördüğü ilkeler açısından, belediyelerle ilgili olan geliş-meler de kısaca şöyle özetlenebilir: Anayasanın belirlediği biçimde biri İstanbul,

öbü-. -;

rü taşra belediyeleri için olmak üzere iki yasa çıkarılmıştır. 1877 tarihli Dersaadet Belediye Kanunu ile İstanbul 20 belediye dairesine ayrılmıştır. Belediyenin organ, lan doğrudan hükümetin atadığı Şehremini ve Emanet Meclisidir. Dairelerdeki organ-lar ise meclis ve reistir., Daire meclisi iki yıl için doğrudan halk oyu ile seçilirken, reis hükümetçe atanarak göreve gelmektedir. Başka niteliklere ek olarak, seçmen olabil-mek için "100 kuruş", seçilebilolabil-mek için ise "250 kuruş" yıllık emlak vergisi ödüyor olmak koşulu vardır (Ortaylı, 1974:158).

Taşra belediyeleri ise yine 1877 yılında çıkarılan Vilayet Belediye Kanunu ile İstanbul'dan ayrı biçimde düzenlenmiştir. Bu Yasa ile belediye meclisinin doğru-dan halkça seçilmesi sağlanmış, ancak başkanın meclis üyeleri arasındoğru-dan hükümetçe , atanması kuralı konmuştur. Seçmen olabilmek için, başka koşullara ek olarak, em-, laki için "50 kuruş", seçilebilmek için ise "100 kuruş" vergi vermek gerekmektedir (Ortaylı, 1974: 191). Belediye görevleri ise genişletilmiş, günümüzdekOere epey yak-laşmıştır. Yasanın en ilginç özelliklerinden biri ise, belediye aleyhine açılacak dava.

larda meclisi taraf sayarak, bir tür tüzel kişilik vermesidir {Ortaylı, 1974: 187—188).

1910 yılında ise İstanbul belediye daireleri kaldırılarak, yerine 9 şube, Emanet Meclisi yerine de encümen kurulmuştur. Ancak "mansup" nitelik, yani hükümetçe atama uygulaması korunmuştur.

1924 yılmda ise başkent Ankara'da, İstanbul'dakine benzer biçimde bîr bele-diye kurulduğunu görüyoruz.

Taşra ve İstanbul belediyelerinin iki ayn yasa ile yönetilmesi, 1580 saydı Be-lediye Kanunun 1930 yılmda çıkarılışına kadar sürmüştür.

Günümüzde yerel yönetimlere egemen olan düzenleme, burada öz olarak sunu-lan, kısa tarihsel gelişimin ürünüdür. Buna karşılık, ülkenin içinde bulunduğu hızlı toplumsal ve ekonomik değişim sürecine temel yasalann uyamadığmı belirtmek ge-rekir. Çünkü, il özel idareleri Osmanlıların son döneminde çıkarılan 1913 tarihli yasa ile, köy yönetimleri ile belediyeler ise (1924 tarihli Köy Kanunu ve 1930 tarihli Bele-diye Kanunu) Cumhuriyetin ilk yıllarında çıkarılan yasalarla yönetilirler .1 İzleyen yıllarda anılan Yasalarda yapılan değişiklikler, yerel sistemin temel özelliklerini et-kiler nitelikte olamamıştır.

özet olarak, ülkemizde yerel yönetimler tarihsel bir evrimden çok, siyasal iktidarların yukardan aşağıya doğru yaptıkları düzenlemelerle oluşturulmuşlardır.

Yapılanlar, yerel siyasal bilincin gelişmesinin ürünü olmaktan ötede, Bata kültürüne ve kurumlanna duyulan özlemin ve dağılan Osmanlı devlet yetkesinin örgütsel düzen-lemelerle güçlendirilmesi, devlet denetiminin kesin üstünlüğünü sağlama ve sürdürme isteklerinin sonucudur. Merkez denetimini güçlendirme kaygısı ile Batının uygar ku-(1) 1930 öncesinde çıkarılan 486 sayılı Umur—u Beldeye Müteallik Ahkam—ı Cezaiye Hakkında

Kanun, 831 sayılı Sular Kanunu, 1930larda ise 1580 sayılı Yasa dışında, 1593 sayılı Umumi Hıfzısıhha Kanunu, 2031 sayılı Belediyeler Bankası Kuruluş Kanunu, 2256 sayılı Gümrük Resim-lerine Yüzde On Eklenmesine Dair Kanun, 2290 sayılı Belediyeler Yapı ve Yollar Kanunu, 2497 sayılı Belediyeler İstimlâk Kanunu gibi Yasaların günümüzdeki belediyecilik anlayışını biçimlendirdiği söylenebilir.

bağdaştmimasının yansıması olarak doğan yerel yönetimler, gerek sunduk*

lan hizmetler, gerekse merkezin yoğun denetimi altındaki yetersiz akçal ve yönetsel yapılan ile beklenen gelişmeyi gösterememişler, umulan işlevleri yapamamışlardır.

Batı yerel yönetimlerinin temel dayanağı olan siyasal bilinç, çoğulcu demokrasi, öz-gür düşünce gibi kavramlar ise ülke yaşamına çok sonraları girmiştir.

Yerel yönetim düzenlemesi yapılırken, esinlenilen Batı modelinin merkezci Bonapartist Fransız yerel yönetim örneği olması rastlantısal değildir. Kuşkusuz, o dönemlerde Fransız kültürü ile yoğun ilişkiler içinde bulunulmasının bu seçimde ge-niş etkisi vardır. Ancak, bundan da ötede, Fransız yönetsel sisteminin ülke birliği için daha elverişli olması, yerel yönetimlerde yoğun merkez denetimine olanak ta-nıması başka temel nedenler olarak düşünülebilir.

Kısaca, yerel yönetim kendi içinde bir amaç olmaktan daha çok, devlet yet-kesini güçlendirmenin bir aracı olarak düşünülmüş ve böylece geliştirilmiştir. Kanı-mızca, günümüzde de karşılaşılan sorunların temelinde bu anlayış yatmaktadır.

Anayasal iOkeler Y H Yerel Yönetimler

Konumuzla ilgili Anayasal ilkeler asıl olarak 6 1 , 1 1 2 , 1 1 5 ve 116. maddelerde yer almaktadır.

1— Anayasanın 6 1 . maddesi, "Vergi, resim ve harçlar ve benzeri mali yüküm-ler ancak kanunla konulur" kuralım getirmekte, yasanın öngördüğü üst ve alt sınır-lar içinde kalmak koşuluyla, bunsınır-larda değişiklik yapmak üzere yalnız Bakansınır-lar Kuru-luna yetki verilebileceğini belirtmektedir. Bu durumda, yerel yönetimlerin kendilik-lerinden vergi koymaları söz konusu olamayacağı gibi, oranlarda değişiklik yapmak üzere yetkili sayümalan da olanaklı değildir.

2— Anayasanın 112. maddesi kamu yönetiminin merkezden ve yerinden yö-netim ilkelerine göre örgütlenmesini öngörmekle birlikte, 'İdare kuruluş ve görevle-riyle bir bütündür..." anlatımıyla yerinden yönetim kuruluşlannm kamu örgütleri eliyle denetlenebilmesine olanak vermektedir.

3— 115. madde, illerin "coğrafya durumuna, iktisadi şartlara ve kamu hiz-metlerinin" gereklerine göre kurulacağını belirtmektedir. Her il aynı zamanda il özel idaresi olduğuna göre, kurulabilmesi için yukardaki koşulların bulunması gerekir.

4— Yerel yönetimlerle ilgili özel kurallar ise 116. maddede yer almaktadır.

Buna göre, il özel idareleri, belediyeler ve köyler "müşterek mahalli ihtiyaçları" kar-şılamakla görevli ve yetkili, kamu tüzel kişiliği olan yerel yönetimlerdir. Yalnız genel karar organlarının halkça seçilmesi zorunlu görülmüş, seçilmiş organların organlık sıfatını kazanma ve yitirmeleri konusundaki denetim yetkisi yargıya verilmiştir.

Ayrıca, yerel yönetimlerin görevleri, yetkileri, akçal ve kolluk işleri ile merkezi yöne-timle olan ilişkilerinin yasa ile düzenleneceği belirtilerek, yerel yöneyöne-timlere görevleri ile orantılı gelir kaynaklan sağlanacağı kuralı konulmuştur. . . . .

.

Kanımızca, 116. maddede öngörülen ilkelerin duraksamalara neden olabilecek bir niteliği vardır, örneğin, "müşterek mahalli ihtiyaçlar "in tanımını yapmak zordur.

Bu anlatımdan Anayasa koyucunun, daha önce değinilen genel yetki ilkesine yer ver-diği biçiminde bir anlam çıkarılabilir. Ancak son fıkradaki "görevleri, yetkileri, mali-ye ve kolluk işleri... kanunla düzenlenir" kuralından bu konudaki takdiri yasa koyucuya bıraktığı anlaşılmaktadır. .

-ülkemizde yerel görevlere egemen ilkenin ne olduğu açık değildir. Temel ya-salarda "liste" biçiminde yer alan görevlere, başka yasalarla yenileri eklenmiştir. Ger-çi yerel görevlerin çok sayıda olmasının "müşterek mahalli ihtiyaçlar" anlatımına ko-şut ve genel yetki ilkesine çok yaklaşan bir niteliği varsa da, son çözümlemede, gö-revler yasalarda sayılmıştır. Sürekli aşınmaya uğramasına karşın, gögö-revlerin kapsam-lılığı ve sayısı gözönüne alındığında ise, özel yetki ilkesinin (ultra vires) geçerli oldu-ğunu savunmak da pek olanaklı değildir, ülkemizde yasa koyucunun orta bir yol olan karma sistemi benimsediğini düşünmek daha doğru görünmektedir.

"Bu idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynaklan sağlanır" kuralının da du-raksamalara yol açabilecek bir niteliği vardır. Anayasa Mahkemesinin 10.5.1977 gün ve 1977/71 sayılı kararı (Resmi Gazete. 26 Aralık 1977) doğrudan bu kuralla ilgili-dir. Anayasa Mahkemesi, 1312 sayılı Türkiye Elektrik Kurumu Kanununun 28. mad-desinin 2. fıkrasındaki, sözleşmede belirtilen koşullara uymayan kuruluşların satış hakkının Bakanlık karan ile kaldırılacağı ve tesislerin rayiç bedel üzerinden TEK'e aktarılacağı biçimindeki hükmünü iptal etmiştir.

İptal gerekçesi merkez—yerel ilişkilerine yeni bir anlayış getirdiği için (Keleş, 1979) hayli ilginçtir. Yüksek Mahkeme şöyle demektedir:

Ülkenin gelişen sosyal ve ekonomik yapısının bir gereği olarak belediye sınırlan için-de ve dışında yurdun tüm enerji üretimini sağlama işine için-devletin merkezi idaresinin el atmış olması, devletin bir kesimini oluşturan mahalli idarelerin, Anayasanın 116. madde-sindeki görevlerinin merkezi idareye aktarılmasına izin vermez. Tersine, 116. maddenin son fıkrası gereğince merkezi idarenin mahalli idarelerin görevlerini gereği gibi yerine getir-mesini sağlamada onlara yardımcı olması ve karşılıklı bağ ve ilişkileri bu doğrultuda dü-zenlemesi ve onlara görevleri ile orantılı gelir kaynaklan bulması gerekmektedir.

Hukuksal olduğu kadar, gerekçesi nedeniyle siyasal bir nitelik de taşıyan bu karar (Keleş, 1979), kanımızca, duraksamaları artırıcı bir niteliktedir. Şöyle ki, ver-gi, resim ve harç gibi yükümler ancak yasa ile konur. Dolayısıyla, bunların merkez ve yerel yönetimler arasında paylaştırılması yasa koyucunun yetkisindedir. Yerel yöneti-timlerin kaynak yetersizliğinin sorumluluğunu doğrudan ve yalnız merkezi yönetime yüklemek söz götürür. Kanımızca, Anayasa Mahkemesi bu karan ile bir yandan yerel görevlere geniş bir tanımlama getirirken, öbür yandan "... merkezi idarenin'" onlara

r

(yerel.^yönetimlere) görevleri ile orantılı gelir kaynakları bulması gerekmektedir" hük-jnü ile merkezin üstünlüğünü ve sorumluluğunu kabullenerek, sınırlı bir yerel

özerk-lik anlayışını benimsemiş görünmektedir.

Belgede YÖNETİMLERARASI İLİŞKİLER (sayfa 124-130)