İklim değişikliğinin altyapıya olan etkileri

O ciclo político que vai do golpe de 1964 à posse de José Sarney na Presidência da República, em 1985, foi um período de sucessivas operações de engenharia

política visando a legitimação e a permanência no poder do regime autoritário144. Em 1965,

já sob a nova ordem política, foi editado um novo Código Eleitoral brasileiro, o quinto e último, que possui algumas disposições que vigoram até hoje. O artigo 2° do referido Código afirmava que todo poder emanava do povo e seria exercido em seu nome, por mandatários escolhidos, direta e secretamente, dentre candidatos indicados por partidos políticos nacionais, ressalvada a eleição indireta nos casos previstos na Constituição e leis específicas145.

142 _{SCHMITT, Rogério. Partidos Políticos no Brasil (1945-2000). Jorge Zahar Ed. Rio de Janeiro, pág. 13.} 143 _{TEIXEIRA, José Elaeres Marques. DEMOCRACIA NOS PARTIDOS POLÍTICOS. Boletim Científico}

Escola Superior do Ministério Público da União, B. Cient. ESMPU, Brasília, a. II – n. 8, p. 83-98 – jul./set. 2003, pág. 94.

144 _{SCHMITT, Rogério. Partidos Políticos no Brasil (1945-2000). Jorge Zahar Ed. Rio de Janeiro, pág. 31.} 145 _{Lei n°4.737, de 15 de julho de 1965.}

Em continuidade, publicou-se a Lei nº 4.740, de 15 de julho de 1965146, mantendo as agremiações como pessoas jurídicas de direito público interno, destinadas a assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema

representativo147. As normas eram mais rígidas e, então, para nascer, o partido político

precisaria constituir-se de, pelo menos, 3% (três por cento) do eleitorado que havia votado na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, distribuídos em 11 (onze) ou mais

Estados, com o mínimo de 2% (dois por cento) em cada um148.

As assinaturas dos eleitores seriam colhidas por lista, feita em duas vias, obedecendo a modelo aprovado pelo Tribunal Superior Eleitoral, sendo que o eleitor que assinasse lista para a formação de um novo partido estaria desligado daquele que pertencesse149.

Além disso, os partidos teriam assegurada função permanente para, dentre outras medidas, realizarem a promoção de sessões públicas com o intuito de propagar seu programa e a manutenção de cursos de difusão doutrinária, educação cívica e alfabetização. Ademais, deveriam manter um instituto de instrução política, para formação

e renovação de quadros e líderes políticos150.

As regras financeiras também foram aprimoradas, proibindo-se, também, as agremiações partidárias de receberem, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição, auxílio ou recurso procedente de empresa privada, de finalidade lucrativa, tendo, ainda, que enviar à Justiça Eleitoral, anualmente, o balanço financeiro do

exercício findo151.

Criou-se, ainda, um fundo especial de assistência financeira aos partidos, o Fundo Partidário, constituído de receitas proveniente das multas e penalidades aplicadas nos termos do Código Eleitoral, dos recursos financeiros que lhe forem destinados por lei, em caráter permanente ou eventual, e de doações particulares, inclusive com a finalidade

de manter o instituto de instrução política citado anteriormente152.

Porém, antes mesmo que as novas regras produzissem algum efeito na vida das agremiações partidárias, entrou em vigor o artigo 18 do Ato Institucional n° 2, de 27 de

146 _{Lei Orgânica dos Partidos.}

147 _{Artigo 2° da Lei nº 4.740, de 15 de julho de 1965.} 148 _{Artigo 7° da Lei nº 4.740, de 15 de julho de 1965.}

149 _{Artigo 11, caput e §4° da Lei nº 4.740, de 15 de julho de 1965.} 150 _{Artigo 75 da Lei nº 4.740, de 15 de julho de 1965.}

151 _{Artigos 55 e 56 da Lei nº 4.740, de 15 de julho de 1965.} 152 _{Artigo 60 da Lei nº 4.740, de 15 de julho de 1965.}

outubro de 1965, que extinguia os partidos políticos e cancelava seus respectivos registros. A regra, ainda, autorizou a organização de novos partidos, sendo mantidas as exigências da Lei nº 4.740, de 1965.

Ato contínuo, como não haviam partidos para disputar eleições, regra de transição foi publicada, de modo a garantir a existência de organizações que teriam as atribuições de partidos políticos para as eleições de 1966, enquanto estes não se constituíssem. O artigo 1° do Ato Complementar n° 4, de 20 de novembro de 1965, dizia que cabia a um número não inferior a 120 deputados e 20 senadores a criação das referidas organizações, dentro de um prazo de 45 dias. Apenas duas organizações conseguiram se formar: a Aliança Renovadora Nacional (ARENA) e o Movimento Democrático Brasileiro (MDB).

A Constituição de 1967, na seqüência, tratou dos partidos políticos em seu artigo 149. A organização, o funcionamento e a extinção dos partidos políticos seriam regulados por lei federal, observados o regime representativo e democrático; as agremiações ganhariam personalidade jurídica mediante registro dos estatutos e deveriam possuir atuação permanente, dentro de programa aprovado pelo Tribunal Superior Eleitoral, sem vinculação, de qualquer natureza, com a ação de governos, entidades ou partidos estrangeiros; os partidos deveriam, ainda, realizar a fiscalização financeira e a disciplina partidária, além de atuar em âmbito nacional. Para existir, havia ainda a exigência de possuírem dez por cento do eleitorado que houvesse votado na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, distribuídos em dois terços dos Estados, com o mínimo de sete por cento em cada um deles, com dez por cento de deputados, em, pelo menos, um terço dos Estados, e dez por cento de senadores.

A técnica constitucional escolhida, importante ressaltar, principalmente com relação aos percentuais eleitorais mínimos adotados, foi concebida com o nítido propósito

de criar, indiretamente e por via transversa, um sistema bipartidário153.

O dispositivo também foi responsável pela proibição de todas as coligações partidárias (artigo 149, VIII). Desde seu início, em 1932, a possibilidade de alianças

sempre esteve presente no ordenamento jurídico pátrio154, tendo sido a mesma

regulamentada pelo segundo Código Eleitoral Brasileiro (artigo 84 da Lei nº 48, de 1935);

153 _{BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. São Paulo: Malheiros, 2010, pág. 416.}

154 _{ANDRADE, Jorge Marley. ARAS, Augusto. SILVA ARAÚJO, Ana Paula Vasconcelos do Amaral.}

pela “Lei Agamenon” (artigo 39 do Decreto-Lei nº 7.586, de 1945); pela Lei nº 1.164, de 1950 (artigo 47); e pela Lei nº 4.737, de 1965 (o artigo 91 permitia coligações para as eleições majoritárias, porém o artigo 105 as proibia para as eleições proporcionais).

A vedação às alianças partidárias se repetiu com a edição da Emenda Constitucional nº 1, de 1969 (artigo 152, VIII). A norma, por sua vez, atenuou o rigor dos percentuais exigidos para a existência dos partidos (cinco por cento do eleitorado que havia votado na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, distribuídos, pelo menos, em

sete Estados, com o mínimo de sete por cento em cada um deles – artigo 152, VII). Porém,

mesmo com os novos índices, ainda era muito difícil a instalação de uma terceira via no País.

Mas a grande mudança trazida pelo diploma de 1969 e que impactou a democracia pelos partidos até então vigente foi aquela presente no parágrafo único do artigo 152. Dizia a norma que perderia o mandato no Senado Federal, na Câmara dos Deputados, nas Assembléias Legislativas e nas Câmara Municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se opusesse às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária ou deixasse o partido sob cuja legenda fosse eleito. Afirmava, ainda, que a perda do mandato seria decretada pela Justiça Eleitoral, mediante representação do partido, assegurado o direito de ampla defesa.

A regra foi ainda reforçada pela Lei n° 5.682, de 21 de julho de 1971. A nova Lei Orgânica dos Partidos Políticos, além de continuar dispondo sobre a natureza de direito público interno das agremiações, considerava, em seu artigo 72, como infidelidade partidária, ensejadora, portanto, de perda do mandato eletivo, a oposição às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária ou o abandono da legenda pela qual o representante havia sido eleito.

A norma regulamentou, inclusive, o conceito de diretrizes legitimamente estabelecidas: aquelas que fossem fixadas pelas Convenções ou Diretórios Nacionais, Regionais ou Municipais, convocados na forma do estatuto e com observância do quórum

da maioria absoluta155. Ademais, preconizava que as diretrizes estabelecidas pelos órgãos

de direção partidária deveriam ser arquivadas perante a Justiça Eleitoral, podendo o representante, da deliberação que estabelecesse diretriz ou disciplina de voto, interpor

recurso, no prazo de 5 (cinco) dias, diretamente ao diretório partidário de hierarquia superior156.

A Lei Orgânica dos Partidos Políticos, importante ressaltar, procurou centralizar o poder interno nas cúpulas partidárias. A finalidade não poderia ser outra:

incentivar a centralização e o controle dos partidos (e dos eleitos) de cima para baixo157. Os

partidos estavam submissos à tutela do Estado e à permanente ingerência quanto ao seu funcionamento interno.

Com efeito, ao modificar-se o antigo artigo 149 da Constituição de 1967, a nova regulamentação fortaleceu os partidos, tendo em vista o fato da mudança de legenda ser tão usual em práticas antecedentes da vida política brasileira. Pode-se afirmar que esta foi a primeira tentativa brasileira de garantir, de fato, a substituição da teoria do mandato representativo por uma teoria do mandato partidário, na qual os representantes estariam ligados e vinculados a um partido e a um programa partidário.

No entanto, conforme assevera Monica Herman Salem Caggiano, a medida não contou com a receptividade integral do Poder Judiciário, que evitava adentrar o mérito

das ações propostas, afastando a aplicação da penalidade. Diz a publicista158:

Sob a égide deste cânone, aos partidos, por seus órgãos executivos, era autorizada a fixação de diretrizes (...) que o parlamentar deveria observar sob pena de vir a ser penalizado com a perda do mandato. E, de fato, inúmeras foram as representações partidárias ensejando a decretação da perda do mandato do membro infiel, tendo sido, porém, extremamente moderada a apreciação por parte da Justiça Eleitoral.

Ademais, é bom lembrar que a fidelidade partidária está inserida, em nosso estudo, como sustentáculo da democracia pelos partidos. A regra da perda do mandato, em vigor a partir de 1969, existia como mecanismo de controle do regime militar para que seus interesses no parlamento fossem conquistados. A norma, de fato, não era utilizada como instrumento de garantia democrática, mas sim como uma espécie de cabresto usado pelo

regime para a manutenção da ordem política instituída em 1964159.

156 _{Artigo 73, §3°, da Lei n° 5.682, de 21 de julho de 1971.}

157 _{MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário Brasileiro. 2ª edição revista. Editora Lumen}

júris. Rio de Janeiro, 2004, páginas 218-219.

158 _{CAGGIANO, Monica Herman Salem. Sistemas eleitorais X representação Política. Brasília, Senado}

Federal, nota nº 95, pág. 34.

159 _{PUCCI, Valdir Alexandre. Fidelidade Partidária: Teoria e prática no Brasil. Dissertação de mestrado.}

Universidade de Brasília, Instituto de Ciência Política e Relações Internacionais. Departamento de Ciência Política. Brasília, 2002, pág. 22.