Gündeme Geliş Evresi

Gündeme geliş Shafritz, Layne ve Borick tarafından (2005: 125) “fikirlerin ve belli meselelerin değişik politik kanallardan ortaya çıkarak herhangi bir politik kurumun

gündemine gelme süreci” olarak tanımlamaktadır. Birkland’a göre (2007: 63) ise gündeme geliş, toplumsal sorunların ve alternatif çözümlerin yönetenler ve yönetilenler nezdinde önem kazanması sürecidir. Kamu politikasında gündem oluşturma, belirli toplumsal sorunların nasıl ve ne zaman hükümetlerin dikkatini çekeceği ile ilgili bir aşamadır (Yıldız ve Sobacı, 2013: 24).

Kamu politikalarının ortaya çıkışının, sosyo-ekonomik gelişmelerden, farklı toplumsal gruplar arasındaki çıkar ilişkilerinden veya kamusal (halktan) istemlerden kaynaklı olduğunu söylemek olasıdır. Kamu politikalarına dönüştürülen toplumsal ve kamusal sorunların ortaya çıkışı siyasal sistemlere ve sosyo-ekonomik yapılanma ve gelişmeye göre ülkelerde farklı olabilir (Çevik ve Demirci, 2012: 54). Birçok ülkede gündem oluşturma, toplumsal gereklerden ve kamu yararı prensibinden çok, iktidarı elinde bulunduran kesimin keyfi, isteklerine göre belirlenir. Dolayısıyla, bir ülkede sağlıklı bir gündem oluşturma mekanizmasının işlerliği, en başta o ülkedeki demokratik yapıyla, “kamu yararı” anlayışıyla ve etik kuralların içselleştirilme düzeyiyle ilgilidir (Demir ve Yaman, 2012: 332). Gündem oluşturma, toplumda var olan sorunlar ve taleplerin seçilmesiyle meydana gelmektedir. Her ülkede hükümetler ve politika belirleyici kamu kurumları genel olarak kendi ilgi alanlarına giren konuları gündeme taşımaktadırlar. Seçmenler de, seçimler öncesinde siyasal partilerin hangi konularda hassas olduğunun ve iktidara geldiklerinde hangi sorunlara öncelik tanıyacaklarını partilerin seçim kampanyalarından anlayabilmektedirler (Kulaç ve Çalhan, 2013). Politika yapıcıların uygulamadaki rolü politika analizi için önemli konuları gündeme getirmektir (Hajer, 2003: 89).

Çoğu kez hükümetin ve dolayısıyla yasama organının gündemi önceden belirlenmiştir. Hükümetlerin politikalarını gerçekleştirmede kullanacakları başlıca araç olan kanunlar, genellikle önceden birtakım belgelerde öngörülmüşlerdir. Bir başka deyişle, hükümetin hangi konularda kanun çıkaracağı bu belgelerden kolaylıkla takip edilebilir. Bu belgelere örnek olarak siyasi partilerin seçim beyannameleri, hükümet programları, kalkınma planları, bakanlıkların şura kararları ve master planları gibi politika belgeleri, uluslararası taahhütler (AB üyelik süreci, GATT ve ILO sözleşmeleri gibi) ve istikrar programları verilebilir. Kuşkusuz bu belgeler aynı düzeyde bağlayıcı değildir. Örneğin kalkınma planları daha çok yol gösterici olurken, şura kararları ve master planları gibi bakanlıkların politika belgeleri aynı düzeyde bağlayıcı olmamaktadır. Bunun yanında, siyasi partilerin parti programları ile seçim

beyannameleri hükümet oldukları zaman bir anlam ifade etmektedir. Devletin uluslararası ilişkileri nedeniyle ortaya çıkan kimi belgeler de kamu politikası kaynakları arasındadır (Biçer ve Yılmaz, 2013: 56).

Yeni bir hususun gündeme gelebilmesi için en başlıca seçilen iki kaynak, yöneticiler ve politikacılardır. Politikacılar, kamuoyunun ilgisini/tepkisini çekebilecek bazı kamu politikası konularını tartışmaya açmak üzere seçim meydanlarında, katıldıkları radyo, tv programlarında ve sosyal medya da gündeme getirebilmektedirler. Mevcut politik düzen içerisinde her bir seçmen seçtiği kişi veya partinin kendi gündemiyle ilgili hususları gündeme getireceği veya yansıtacağı düşüncesiyle hareket etmekte ve bu doğrultuda politik tercihini kullanmaktadır (Shafritz, Layne ve Borick, 2005: 125). Örneğin seçim kampanyaları sırasında siyasiler seçmen kitlelerine

seçilmeleri halinde gündeme getirecekleri ve takipçileri olup çözüme kavuşturacakları

problemler ile ilgili birçok vaatlerde bulunmaktadırlar. Bu vaatler gerek politik yapının temel felsefesiyle gerekse problem çözümlerinin proje şeklinde formüle edilmiş haliyle sunulması mümkündür. Birçok zamanda da sadece bir sözlü ifadeden ibaret olabilir ve bu Türk siyasetinde en çok yaygın olarak görülenidir. Seçmen daima seçilenden vaatlerinin yerine getirilmesini beklemekte ve bu yönde kamuoyu oluşturmaktadır. Fakat siyasi yapının doğası gereği verilen vaatlerin gündeme gelip çözüm için formüle edilme süreci daima seçmenlerin aleyhine cereyan etmektedir. Birçok zaman seçilmiş siyasiler vermiş oldukları vaatleri yerine getirmek için gerekli güç ve desteği bulamazlar ve seçmenlerin beklentilerine tam olarak cevap vermezler. Bu durum seçilmiş iradenin gücü ve konumuyla da doğrudan ilgilidir. Daha güçlü konuma sahip olan siyasilerin herhangi bir problem gündeme getirmesi ve bu gündemin kanunlaştırılması ihtimali, daha zayıf konuma sahip siyasi iradeninkine göre daha yüksektir. Bu durum dünya siyaset literatüründe siyasetin bir doğası olarak nitelendirilmektedir (Kaptı, 2011b: 26). Diğer bir söylemle eğer halk tarafından yeterli şekilde tepki ve istem ortaya konmazsa genelde bunun bir kamusal sorun haline gelmesi olasılığı azdır. Ancak Türkiye gibi güçlü devlet ve güçlü kamu bürokratlarının bulunduğu ülkelerde bazen toplumdan talep gelmese de, yöneticiler kendiliğinden sorunun varlığını kabul edebilirler (Çevik ve Demirci, 2012: 54).

Günümüz medyasının sahip olduğu güç gereği herhangi bir problemin medya vasıtasıyla (sosyal/dijital medya dahil) gündeme gelme olasılığı da oldukça yüksektir.

tutulması ve gerek politika yapıcıları gerek diğer kamuoyunu etkilemesi suretiyle bir gündem oluşturması son yıllarda bir politika sürecinde en etkili yol olarak nitelendirilmektedir (Kaptı, 2011b: 26). Sorunların gündeme getirilmesinde yazılı, görsel ve e-medyanın rolü çoktur. Bir gazete de, televizyonda veya internet sayfasında açıklanan bir konu, problem veya ihtiyaç anında gündeme oturabilmektedir (Çevik ve Demirci, 2012: 56). Bu çerçevede medya günümüz gündemini istediği gibi belirleyebilmekte ve gündemin nabzını tutabilmektedir. Bazen gerçekte çok önemsiz olarak algılanan bir problem medya vasıtasıyla çok etkili bir şekilde çok önemli olarak gösterilebilmekte fakat bunun yanında toplum için çok önemli olabilecek bir problemi ise medya, hiç önemsemeden gündeme getirmeyebilmektedir. Örneğin, günümüz Türkiye’sinde TV kanallarının haber bültenleri, tartışma programları, gazete manşetleri ve gazete makaleleri hükümetten sonra en etkili gündem belirleyicileri olarak nitelendirilebilir (Kaptı, 2011b: 26-27).

Amerika’da bir kamu politikası, çıkar grupları ve medyanın faaliyetleri sonucunda gündeme gelmektedir. Halkın bir problem olarak değerlendirmediği bir konuda kamu politikası üretilmesi gibi bir duruma Amerikan kamu politikası yazının da pek rastlanmaz. Kamu politikası yazının da halkın sorunu olmayan konularda kamu politikası üretilmesine “toplumsal mühendislik” adı verilmektedir (Akdoğan, 2013: 223). Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde medya araçları holdinglerin elinde olup bu holdingler; gazete, televizyon, radyo ve diğer medya araçlarına sahiptir. Bu durumda sağlıklı bir medya yapılanmasına sahip olmayan ülkelerde topluma göre politika oluşturma ve uygulama çok sağlıklı olmayabilir (Çevik ve Demirci, 2012: 55).

Medyanın yanı sıra sivil toplum kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve değişik çıkar grupları gündeme getirmek istedikleri konularda değişik araçları kullanarak gündem oluşturarak kamu politikası aktörü olabilirler. Sivil toplum kuruluşları, özellikle kendileriyle ilgili gördükleri alanlarda, siyasal yönetimin uygulamalarını ve politikalarını takip ederek toplumu bilgilendirerek ve temsil ettiği grubun dezavantajına olacağını düşündüğü uygulamalar konusunda ise kamuoyu oluşturarak bu kesimlerin taleplerinin yönetime iletilmesi noktasında bir baskı unsuru olarak işlev görebilmektedir (Aksoy, 2008: 74). Ayrıca sivil toplum kuruluşları, ilgi alanlarına giren konularda yapılacak yasama faaliyetlerine, gerek milletvekilleri ile bireysel temas kurarak, gerek kanun taslağı hazırlayarak, gerekse yetkili komisyonlarla iletişime geçerek, etki etmeye çalışmaktadırlar (Yıldırım, 2004: 81). Sivil toplum

kuruluşları sayesinde, globalleşen ve gitgide küçülen evrende, güçlü iletişim olanaklarının da sayesinde, bireyler ulusal ve uluslararası kamuoyunu etkilemekte, devletlerin uluslararası örgütlerin ve şirketlerin kararlarını etkileme başarısı göstermektedirler (Akbal ve Karasoy, 2012: 361).

Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde ise sivil toplum örgütlenmesinin gelişmiş ülkelere göre yeni yeni gelişmeye başlaması devlet ve hükümetin kamu politikası sürecinde daha etkili ve söz sahibi olmasına neden olmaktadır (Çevik ve Demirci, 2012: 55). Türkiye’de kamu politikalarının oluşturulmasında ve sisteme siyasal katılımda baskı gruplarının temsili, iki tip baskı grubu tarafından gerçekleştirilmektedir. Bunlar özel birlikler ve yarı-resmî birliklerdir (korporatist). Birinciler, çoğulcu bakış açısına göre bağımsız toplumsal gruplar tarafından örgütlenmişlerdir. İkinciler ise, genellikle belli meslek ve alanlardaki sosyal grupların katılımına yardım etmek amacıyla devlet kurumları tarafından kurulmuş ve yönlendirilmiştir. Bu tür bir güdümlü baskı grubu örgütlenmesi Türkiye’deki devlet özelliklerinin doğal bir sonucu sayılabilir (Çevik, 2013: 271). Ayrıca Türkiye’de özellikle gelişmiş ülkelerdekinin aksine sivil toplum kuruluşlarının kısıtlı mali kaynaklarla faaliyet göstermesi etkinliklerini de sınırlamaktadır (Akçadağ, 2011: 13).

Bir politika süreci bir problemin varlığıyla başlamaktadır. Her problemin gündeme gelme olasılığı ve hızı farklıdır. Bazı problemler çok kısa zamanda politika gündemine gelebileceği gibi bazı problemler hiçbir zaman politika gündemine gelmeyebilir. Herhangi bir problemin gündeme geliş süreciyle ilgili olarak değişik bakış açıları da mevcuttur. Anthony Downs’un 1972’de kaleme aldığı “kamu ilgisi” ile ilgili makalesinde problemin doğası ne olursa olsun kamu tercihinin nadiren sadece bir mesele üzerinde yoğunlaştığını belirtmiştir. Down’un gündeme geliş evresini; Shafritz, Layne ve Borick şöyle çözümlemişitir (2005: 125). Öncelikle problem, kamuoyu ya da bir kamu politikası uzmanı tarafından tanımlanır. İkinci olarak, değişik kitle iletişim araçları vasıtasıyla (yazılı ve görsel medya, gösteriler, şiddet eylemleri vs.) problem daha geniş kitleye yayılır. Son olarak ise, problemin bütün savunucularının çıkarmış oldukları sesten dolayı resmî karar yapıcılar meselenin çözümü için baskıya maruz kalırlar.

Gündeme geliş sürecine ilişkin başka bir sistematik yaklaşım Cobb ve Elder (1972) tarafından ortaya konmuştur. Bu noktada Cobb ve Elder beş çeşit iç

tetikleyiciden bahsetmektedirler. Bunlardan birincisi doğal felaketlerdir. Büyük depremler, maden kazaları, büyük su baskınları gibi doğal afetler meselelerin gündeme gelmesi için tetikleyici araçlardır. İkincisi ise beklenmeyen veya tahmin edilemeyen insani olaylardır. Uçak kaçırma olayları, kamu görevlilerine saldırı, önemli insanların kaçırılması veya öldürülmesi gibi olaylar örnek olarak gösterilebilir. Üçüncüsü ise önemli soru ve sorunları ortaya çıkararak çevredeki teknolojik değişimlerdir. Hava kirliliği, ozon tabakasının delinmesi, küresel ısınma gibi konular bu kapsama girmektedirler. Dördüncü tetikleyici unsur ise gerek kamu kaynaklarının dağıtımında gerekse toplumsal yaşam içerisinde kaynakların dengesiz bir şekilde dağılmasıyla ortaya çıkan grev, lokavt ve protesto gibi eylemlerdir. Son olarakta nüfus patlaması veya büyük nüfus hareketlerinden kaynaklanan ekolojik değişimlerdir.

Cobb ve Elder üç tür dış tetikleyici tanımlamıştır (1972). Herhangi bir savaş girişimi ve askeri şiddet birinci dış tetikleyicidir. Vietnam Savaşı buna bir örnek teşkil edebilir. İkinci olarak silah teknolojisindeki yeni gelişmeler olabilir. Ağır kimyasal silahlarla ilgili ülkeler arası antlaşmalar ve silahsızlanma ile ilgili hususlar bu kategoriye örnek teşkil etmektedirler. Uluslararası arenada değişik ülkelerin anlaşmazlıkları da dış tetikleyici mekânizmada yer almaktadırlar. Cobb ve Elder’in belirttiği son tetikleyici araç ise dünya dengesinde bir değişimin olmasıdır. Ülkelerin Birleşmiş Milletler ve

NATO, uluslararası kuruluşlardaki üyelikleri bazı gündemler için etkili

olabilmektedirler.

Kamu politikasında gündeme geliş süreciyle ilgili bir başka yaklaşım Kingdon (1995) tarafından ortaya konulmuştur. Kingdon, hükümetlerin gündemi nasıl belirlenir sorusuna cevap arayan klasiğinde problemler, siyaset ve görünen katılımcılar olarak üçlü bir yaklaşım tarzı ortaya koymuştur (Kingdon, 1995). Kingdon’a göre her akımı oluşturan bileşenlerin ve bu akımlar arasındaki ilişkilerin incelenmesiyle bazı toplumsal problemlerin ve bu problemlere yönelik kamu politikası önerilerinin, diğer problem ve önerilere göre neden daha fazla dikkat çektiği bilimsel olarak açıklanabilir. Problemler, kamu politikaları ve siyasetten oluşan üç farklı akımın belli bir anda ve belli bir konuda kesişmesiyle politika pencereleri açılır. Politika pencerelerinin açılmasıyla birlikte bazı toplumsal problemler gündeme alınır ve bunlara yönelik kamu politikaları geliştirilir (Akdoğan, 2011: 80-81).

Kamu politikası aktörleri özellikle de siyasi partiler oy kaygısı ve iktidar olma kaygısı ile herhangi bir konunun gündeme gelip kamu politikası haline dönüşmesi için birbirileriyle rekabet halindedirler (Baumgartner, Jones and Mortensen, 2014: 89). Siyasi partiler gündeme getirdikleri kamu politikaları ile mevcut sempatizanlarının desteklerinin devam etmelerini sağlar ve partilerine yeni destekçiler kazandırarak partilerini daha başarılı kılabilirler (Mettler ve Sorelle, 2014: 151). Aynı zamanda kamu politikası aktörleri bazı konuları gündem dışında tutmak için de mücadele ederler; bu engelleme eylemi, dikkat çekme girişimleri kadar önemlidir. Toplumdaki bazı durumların siyasa konuları haline gelmesini önlemek önemli bir siyasi taktiktir. “Karar vermeme”, etkili bireyler veya grupların, ya da siyasi sistemin kendisinin toplumdaki hâkim değerler veya çıkarlara meydan okumaların ortaya çıkmalarını önlemek için işlemesi anlamına gelmektedir (Demir, 2011: 111). Baskın seçkinler, kamuoyunun dikkati ve ilgisine mazhar olması durumunda bir konu hakkında birşeyler yapılacağından ve çıkarlarının zarar göreceğinden korktukları için, açık veya gizli şekilde o konuyu bastırmaya çalışırlar (Bachrach ve Baratz, 1979: 7).