Dersaadet Teşkilat-ı Belediyesi Hakkında Muvakkat Kanun (1912)

Kanun Tasarısı, Dâhiliye Nezareti’nin 8 Aralık 1912 tarihli tezkiresi ile hükümete sunulmasının ardından ilk olarak Şura-yı Devlet Tanzimat Dairesi’nde gündeme geldi. Burada yapılan görüşmelerde Tasarı üzerindeki tartışmalar sonucunda Makriköy, Adalar, Anadolu Feneri ve Rumeli Feneri, belediye sınırları dışında bırakılırken Beykoz Kazası’nın içerde kalması ve kadro dışı kalacak personel hakkında yoğunlaştı. Şura-yı Devlet 7 şubeli yapının korunmasını kararlaştırdı. Kanun Tasarısı, Heyet-i Umumi’de kabul edildikten sonra Meclis-i Vükela’nın gündemine geldi. Makriköy ve Adalar, Şehremaneti sınırları içine alınarak şube sayısı 7’den 9’a (Beyazıt, Üsküdar, Fatih, Kadıköy, Beyoğlu, Adalar, Yeniköy, Mahriköy, Anadoluhisarı) çıkarıldı. Tasarı, Meclis Vükela’da kabul edildikten bir gün sonra, 30 Aralık 1912 tarihinde “Dersaadet Teşkilat- ı Belediyesi Hakkında Kanun-u Muvakkat (DTBHKM) adıyla yürürlüğe girdi (Oktay,

2011: 120-122). Bu Kanun’la belediye daireleri kaldırıldı; onların yerine belediye şubeleri kuruldu ve buralara müdürler atandı. Şehremaneti Meclis yerine de encümen oluşturuldu. Bu statü 1930 yılında çıkarılan ve 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun yürürlüğe girmesine kadar devam etti (Eryılmaz, 2012: 235).

Kanun’da Anadolu Feneri ve Rumeli Feneri’nin, Şehremaneti dışında kaldığı görülmektedir. Buna göre Şehremaneti’nin sınırları Avrupa yakasında Zekeriya ve Bahçe Köyleri önünde Ayazağa Çiftliği, Kâğıthane, Alibeyköy, Küçükköy, Rami Davutpaşa, Hazinedar Çiftlikleri ve Ayestefanos (Yeşilköy) arkasından geçerek Adaları kapsamakta, Anadolu yakasında ise Erenköy, Kozyatağı, Nerdüban Köyü, Libade, Çakaldağı, Göksu deresi arkasında Akbaba ve Kabakoz Karyeleri’ni içine almaktaydı (Oktay, 2011: 198).

II. Meşrutiyet’ten sonra, 1917’de İttihat ve Terakki iktidarı, belediye idarelerini merkeziyetçi şekilde düzenleyip İstanbul’u 9 şubeye ayırdığında; Altıncı Daire bu dokuz şubeden biri olarak kaldı (Ortaylı, 2011: 156). Sonuç olarak denilebilir ki, Osmanlı döneminde İstanbul için kurulan her bir belediye sisteminin farklı aksaklıkları nedeniyle Cumhuriyet’e kadar ya sıklıkla mevcut model revize edilmiş ya da yeni modeller denenmiştir (Özgür, 2008: 138). Şinik ve diğerlerinin belirttiğine göre (Şinik, Uçar Yılmaz ve Dik, 2016: 7) İstanbul Cemiyet-i Umumiye-i Belediyesi, 1923 yılının son aylarında ve 1924 yılının ilk aylarında Belediye Kanunu Layihası’nı görüşmüştür. Lahiya’nın, CUB’da tartışılmasını dönemin İçişleri Bakanı Ferid Bey İstanbul’a çektiği telgrafla eleştirmiş ve yasama görevinin ancak ve ancak TBMM’ye ait olduğunu belirtmiştir. Birkaç yıl sonra,1926 yılında ise bu konudaki çalışmaların yine devam ettiği anlaşılmaktadır. Hâkimiyet-i Milliye’ye verdiği ropörtajda Dâhiliye Vekili Cemil Bey belediyelere ilişkin kanun hazırlıklarından bahsetmektedir. Gerçekten 1926 yılı Mayıs ayının ilk günü ‘Belediye Kanunu Layihası’ adı altında bir düzenleme Hâkimiyeti Milliye’de tam metin olarak basılmıştır. Söz konusu Lahiya, Bakanlar Kurulu’nun gündemine gelmiş ancak TBMM Başkanlığı’na iletilmemiştir (Şinik, Uçar Yılmaz ve Dik 2016: 8).

2.2. 442 Sayılı Köy Kanunu’nda ve 1580 Sayılı Belediye Kanunu’nda Anakent

Türkiye’de büyük kentsel alanların yönetimi için ayrı bir kanuna ihtiyaç olduğunun vurgulanması, en azından 1924 tarihli ve 442 sayılı Köy Kanunu’na kadar gitmektedir (Özgür, 2008: 143). Bu bakımdan Köy Kanunu büyükşehirlerin önemini fark eden ilk kanuni düzenlemedir (Şahin, 2014: 159). Bu Kanun’un gerekçesinde,

ileriki yıllarda üç tip/büyüklükteki belediye için ayrı ayrı kanunların çıkarılmasana dair plandan bahsedilmiştir. Bunlardan birincisi kasabalar, ikincisi normal belediyeler, üçüncüsü ise büyükşehir belediyelerine yönelik olacaktı (Özgür, 2008: 143). Köy Kanunu’nun gerekçesinde şöyle denilmektedir. “Belediyelerimizin dört dereceye tefriki (ayrılması) lüzumlu görülerek bu dört dereceden her birine köy, kasaba, şehir, büyükşehir unvanı verilmekte ve her derece için ayrı kanunlar çıkarılması öngörülmüştür” (Keleş, 2012a: 219). Bu Kanunu destekler nitelikteki diğer bir kanun da 2 Mart 1926 tarihinde çıkarılan 744 sayılı Vilayet Belediye Kanunu’na Ek Kanun olmuştur. Bu düzenleme ile belediye sınırlarının nereden geçeceği konusunda hukuki bir düzenlemeye gidilmiştir (İmga, 2006: 71). Kanun’da, belediye sınırlarının nereden geçeceği “her kasaba veya şehir, toplu ve dağınık evleri, bahçe, bağ, tarla ve meralarıyla birlikte bir belediye dairesi teşkil eder” denilerek açıklığa kavuşturuldu (Tekeli ve Ortaylı, 1978: 35).

Köy Kanunu’nun 1. maddesinde ise, şu hükmün yer aldığı görülmektedir. “Nüfusu 2.000’den aşağı olan yurtlara köy ve nüfusu 2.000 ile 20.000 arasında olanlara kasaba ve 20.000’den çok nüfuslu olanlara şehir denir. Nüfusu 2.000’den aşağı olsa dahi belediye teşkilatı olan nahiye, kaza ve vilayet merkezleri kasaba itibar olunur ve Belediye Kanunu’na tâbidir” (Keleş, 2012a: 219).

İzmir Belediye Başkanı iken Muğla’dan milletvekili seçilip İçişleri Bakanlığı’na getirilen Şükrü Kaya’nın bakanlığı zamanında ve onun girişimiyle 1928 yılında İçişleri Bakanlığı’nca bir Belediye Kanun Tasarısı hazırlanmıştır. Tasarı, zamanın Danıştayı’nın (Devlet Şurası’nın) görüşü de alındıktan sonra 1929 yılı Mart ayında Bakanlar Kurulu’nda görüşülüp uygun görülmüş ve TBMM’ye sunulmuştur (Aytaç, 1990: 90). 3 Nisan 1930 tarih ve 1580 sayılı Belediye Kanunu çıkarılmıştır. Ancak 1930 yılında çıkarılan 1580 sayılı Belediye Kanunu tek tipçi düzenleme ile tüm belediyeleri yönetmeye çalışmaktaydı (Özgür, 2008: 143). Burada Köy Kanunu’nda yer alan üçlü derecelendirme sanki unutulmuş, nüfusu 2.000’den yukarı olan bütün belediyeler, o kanunun kapsamına alınıvermiştir (Keleş, 2012a: 219-220).

Cumhuriyet’in ilanından sonra ikinci meclis belediyeleri doğrudan ve dolaylı ilgilendiren kanunlar çıkarmıştır. Bu kanunların önemli bir kısmı Ankara ile ilgili olsa da bazısı da taşra belediyelerini ilgilendirmektedir. Örneğin, Vilayet Belediye Kanunu’na ek olarak çıkarılan 2 Mart 1926 tarih ve 744 sayılı Kanun ile belediye sınırlarının nereden geçeceği tespit edilmiştir. Cumhuriyet döneminin başında Ankara

için de şehremaneti özel kanunu çıkaran ve Ankara’yı tek bir belediye çatısı altında toplayan yeni idare 1924’te bugün bile halen geçerli olan Köy Kanunu’nu şekillendirmiştir. Gerekçesinde kırsal, normal ve büyükşehir belediyeleri için ayrı ayrı kanunlar çıkarılması yazılı olan ve çağının hayli ilerisindeki Köy Kanunu’ndaki gerekçe unutularak tüm belediyeler için 1930 yılında 1580 sayılı Belediye Kanunu çıkarılmıştır (Özgür, 2008: 143).

1930 tarih ve 1580 sayılı Belediye Kanunu ile nüfusu 2.000’i geçen yerleşim birimleri ile nüfusu ne olursa olsun tüm ilçe merkezlerinde belediye kurulması kabul edilmişti. 1580 sayılı Belediye Kanunu çok farklı büyüklük ve özelliklerdeki belediyelerin yönetimini tek tipçi anlayışla düzenlemişti (Özgür, 2008: 144). Kanun, belediye kurumlarının kurulduğu yerleşim alanlarının farklı özelliklerini gözetmeksizin tüm belediyelere aynı örgütlenme, görev ve yetkileri öngörmüştür. Böylece bir kasaba belediyesi ile anakentsel alanda kurulu bir belediye, yapıları açısından aynı standart içinde değerlendirilmiştir. Diğer yandan, kanunun getirdiği bu standart yapıdan başka, anakentlerdeki belediyeler, hizmet alanlarının sınırları açısından taşra örgütlenmesinin standardına da tâbi olmuştur. Başka bir ifadeyle, merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinin sınırları, anakentlerdeki belediyelerin hizmet sunduğu coğrafi alanın sınırlarını da belirlemiştir (Kavruk, 2002: 191).

Cumhuriyet kurulduktan sonra uzun süre İstanbul’da belediye hizmetleri valilik tarafından yürütülmüştür (http://www.ibb.gov.tr). İstanbul ve Ankara için birkaç farklı/özel hükümler içeren 1580 sayılı Belediye Kanunu’na göre Ankara ve İstanbul belediye başkan yardımcıları belediye başkanının teklifi üzerine İçişleri Bakanlığı tarafından atanmaktaydı. Belki, Kanun’un uygulamada esas fark yaratan ve kentsel alan yönetimi açısından da anlamı olan tarafı 1954’de kaldırılıncaya kadar geçerli olan 149. madde ile İstanbul İl Özel İdaresi’ni birleştirmesiydi. 1956’da normal belediye sistemine fiilen geçilinceye kadar varlığını sürdüren İstanbul ortak idaresinin başında merkezi idare tarafından atanan vali görev yapmıştır (Özgür, 2008: 144).

1956 yılına kadar İstanbul’da birleştirilmiş merkezi ve yerel yönetim uygulaması sürdürülmüştür. Bu da kaldırılınca ülkedeki tüm belediyeler aynı kanuna tâbi, ancak farklı ihtiyaçları ve büyüme dinamikleri belirginleşen bir ortamda yönetilmeye çalışılmıştır. Nitekim İstanbul ve İzmir başta olmak üzere 1970 sonlarında belediye birden fazla ilçeye taşmaya başlamıştır. Zamanla büyükçe belediyelerin özellikle 1950’lerde başlayan köyden kente göç hareketi ile daha da büyüyüp milyonluk kentler

haline gelmesi sonucu Belediye Kanunu’nun etkililiği gerilemiştir. 1930-1983 arasında tüm belediyeli yerleşimlerde etkili olan Belediye Kanunu’nda kimi değişiklikler yapılsa da bu değişiklikler kentsel alanları yönetmek, çok sayıda belediye ve köyün aynı (kentsel) yerleşim öbeğinde varlığından kaynaklanan idari/siyasi parçalanmışlığı önlemek, kent bütünlerindeki bölgesel hizmetleri tek elden yürütmek konularına odaklanmamıştır (Özgür, 2008: 144).

2.3. Ankara Şehremaneti Kanunu ve Ankara Kentini 1920’lerde ve 1930’larda