Dersaadet Belediye Kanunu (1877)

1876 tarihli Kanun-i Esasi’nin 112. maddesi, belediye kuruluşunun bir yönetim kuruluşu olarak güvence altına alınmasına yol açmıştır (Ökmen ve Parlak, 2013: 178). Ayrıca 1876 tarihli Anayasa’nın 108. maddesi ise, illerin işlerinin yetki genişiliği (tevsi- i mezuniyet) ve görev ayrımı (tefrik-i vezaif) esaslarına göre yönetileceğini belirtmiştir (Keleş, 2012a: 163). İlk Osmanlı Meclis-i Mebusanı İstanbul Belediyesi ve Vilayet Belediyeleri için iki ayrı kanun (Dersaadet Belediye Kanunu ve Vilayet Belediye Kanunu) çıkarmıştır.

5 Ekim 1877 tarihli Dersaadet Belediye Kanunu, Vilayet Belediye Kanunu’na ek olarak İstanbul’un giderek büyüyen dev sorunlarına çözüm bulmak amacıyla çıkarılmıştır. Kanun’un fikir babası ve hazırlayıcısı 1881-1890 yılları arasında İstanbul Şehreminliği yapan Mazhar Paşa idi. Bu yeni kanuna göre İstanbul yirmi belediye dairesine ayrılacak ve bu daireler İstanbul Şehremaneti’ne bağlı olarak çalışacaklardı. Şehremini ile birlikte, teşkil edilecek bir Şehremaneti Meclisi’de görev yapacaktı. Ayrıca her belediye dairesini temsilen ikişer kişinin katılmasıyla oluşan Cemiyet-i Umumiye-i Belediye kurulacak ve İstanbul’un genel sorunları hakkında karar verilecekti (Seyitdanlıoğlu, 2010: 17).

Yeni kanuna göre, belediye reislerinin yanı sıra muhasebeci, mektupçu, su nazırı ve mühendislerde yeni belediyelerin oluşumunda öngörülen görevliler arasındaydı. İstanbul Şehremini bu görevlilerin üstünde koordinasyon ve kentin genel yönetimini üstlenecek ve hükümet ile ilişkilerini yürütecekti. Kanun, aslında bir bakıma günümüz anakent belediyesi ile ilçe belediyelerinin hiyerarşisine benzer bir yapı getirmekteydi (Seyitdanlıoğlu, 2010: 17).

Dersaadet Belediye Kanunu ile İstanbul Belediye dairelerine gelirler, yetkiler ve organlar yönünden ayrı bir statü verilmesi; parlamentoda taşra mebuslarının dinmeyen eleştirilerine neden olmuştu. Mebuslar, Kanun-i Esasi’de; “Memleketlerin birbirinden farklı olmadığı belirtildiği halde İstanbul için ayrı bir belediye kanunu çıkarılmasına itiraz ediyorlardı. Hükümet adına itirazları kendiliğinden cevaplayan Reis Ahmet Vefik Paşa ise; “İstanbul’un işi taşralara benzemez. Sizin de İstanbul gibi şehriniz olsun, siz de ayrı kanun yapıverin” demiştir (Ortaylı, 2011: 164-165).

1877 tarihli İstanbul Belediye Kanunu’nun ilginç bir yönü de; o vakte kadar on dört belediye dairesinin bile kurulamadığı kentte, yirmi belediye dairesi kurulmasının öngörülmesidir (Ortaylı, 2011: 164). Ahmet Vefik Paşa: “Bir kere haritaya bakılsın da öyle lakırdı edilsin” derken, dağınık bir yerleşme düzenini kastediyordu. Bu geniş alana hizmet nasıl götürülecekti? Ama şehri yirmi belediye dairesine ayırırken; nüfus dağılımı, altyapı tesislerinin yayılımı ve bölgelerin kendi içindeki bütünlüğünün göz önüne alınmadığı da açıktı. Bazı dairelerin nüfusu 50.000’den çokken, bazılarının ki 10.000’den az ve dağınık bir yerleşme alanında idi. Buralardan alınan vergi geliri personelinin maaşını bile karşılayamayacaktı (Ortaylı, 2011: 165).

İstanbul’un merkez bölgesinde alan olarak daha küçük, fakat nüfusu daha yoğun belediyeler ortaya çıktı. Buna karşın şehir merkezine uzak durumdaki Beykoz, Kadıköy, Ayestafanos ve Büyükdere, yüzölçümü bakımından ilk sıralarda yer almakla birlikte nispeten nüfusu daha az ve dağınık yerleşime sahipti. Şehirin ulaşım imkânlarının yetersizliği ve sosyo-ekonomik farklılıklar, daha küçük birimlerin kabul görmesini sağlamıştı. Böylelikle dairelerin hizmet kapasitelerinin artması hedefleniyordu. Belediye dairelerinin idari sınırlarının yanı sıra isimlerinde de değişikliğe gidildi. Ayasofya, Aksaray, Kasımpaşa, Mirgün (Emirgan) ve Üsküdar isimleri kaldırılırken Sultanahmet, Beyazıt, Samatya, Hasköy, Arnavudköy, Anadoluhisarı, Yenimahalle, Doğancılar, Makriköy yeni daireler olarak belirlenmiştir (Oktay, 2011: 54).

Ortaylı, Dersaadet Belediye Kanunu’nun belediyeye tüzel kişilik tanıdığını belirtmektedir. Kanun’da tüzel kişiliğe ilişkin açık hükümler olmamasına rağmen Kanun’un 3. maddesinin analizi yapıldığında tüzel kişiliğe yönelik bir sonuca ulaşmak mümkündür. Bu maddede düzenlenen iki husus, tüzel kişilik kavramıyla yakından ilişkilidir. Üçüncü madde belediye meclisinin görevlerini sıraladıktan sonra meclisin yargı önünde belediyenin çıkarlarının temsilcisi olduğunu güvence altına almıştı. Aynı madde, belediyeye, kendi mallarının yönetimi konusunda sorumluluk vermekteydi. İki özelliğin Kanun’da düzenlenmiş olması belediyeye tüzel kişilik tanındığının kabulünü gerektirir (Ortaylı, 1985: 171).

Dersaadet Belediye Kanunu, uygulamada hiçbir zaman yürürlüğe konulamadı. Kanun’la kurulması öngörülen yirmi daireden yalnızca beşi (Beyoğlu {Altıncı Daire], Tarabya, Kadıköy, Yeniköy ve Beykoz Belediye Daireleri) oluşturulabildi. Belediye meclisleri seçimleri de gerçekleştirilemedi. Ayrıca, 1878 Osmanlı-Rus Savaşı ile İstanbul’un olağanüstü göç alması, sorunları artıran ek bir faktör olarak mevcutlarına eklendi (Seyitdanlıoğlu, 2010: 17). 17 Ramazan 1294 (25 Eylül 1877) tarihli, “Dersaadet Belediye Kanunu” ile Altıncı Daire’de diğer belediye dairelerinin durumuna getirilip, ayrıcalıkları kaldırıldı (Ortaylı, 2011: 155). Sonra 1878 yılı düzenlenmesinde dairelerin sayısı ona indirilip, bölge sınırları genişletildi. Ancak belediye örgütünün kuruluşu yine tamamlanamadı (Ortaylı, 2011: 164). Dersaadet Belediye Kanunu, 1878 yılında yapılan değişikliklerle 1 Eylül 1930 tarihinde 1580 sayılı Kanun çıkarılıncaya kadar yürürlükte kalarak, modern belediyeciliğimize giden yolda en önemli kanuni düzenlemelerden biri olmuştur (Seyitdanlıoğlu, 2010: 17).

İstanbul dışındaki her kent ve kasabada bir belediye kurulmasını öngören “Vilayet Belediye Kanunu” ise, her belediye için “Reis”, “Belediye Meclisi” ve “Cemiyeti Belediye” olmak üzere üç ayrı organ öngörmüştür. Belediye meclis üyeleri halk tarafından seçilecek; belediye reisi, meclis üyeleri tarafından atanacak ve Cemiyeti Belediye ise, o günkü idari örgütlenmede olan mahalli idare meclisi ile belediye meclisinin birleşiminden oluşacaktı. Ayrıca, söz konusu Kanun’a göre, nüfusu 40.000’in üstünde olan yerlerde belediye şubeleri kurulabilecekti. Bu Kanun, 1930 tarihli ve 1580 sayılı Belediye Kanunu’na kadar taşradaki belediyelerin organik kanunu olma özelliğini devam ettirmiştir (Nadaroğlu, 2001: 201).

1877 tarihli Devlet Salnamesi’nde, başkentin belediye daireleri olarak Altıncı Daire-i Belediye, Tarabya Belediye Dairesi, Kadıköy, Yeniköy ve Beykoz belediye

daireleri sayılmaktadır (Ortaylı, 2011: 167). 1880 yılına gelindiğinde, Şehremaneti bütçesinin onaylanması sürecindeki gelişmeler, İstanbul için yeni bir belediye yapısının doğmasına neden oldu (Ortaylı, 2011: 70). Şehremaneti’nde bütçeyi yeniden düzenlemek üzere kurulan komisyon hazırladığı raporda, Tahsil-i Emval Kanunu’nun, Dersaadet vergisinin tahsili ve emlak kayıtlarının tutulması görevlerini belediyelere verdiği, bu durumda mevcut tahsil ve kayıt dairelerinin belediyelere devredilmesi gerektiği sonucuna vardı. Devir işlemi için emlak kayıtlarının belediye dairelerine göre yeniden düzenlenmesi gerekiyordu. Bu ise zaman kaybı ve yeni maliyet anlamına gelmekteydi Komisyon tarafından yapılan değerlendirmede, tahsil dairesi sınırlarının belediye dairesi olarak kabul edilmesi durumunda bu harcamalara gerek olmadığı gibi belediye sayısındaki azalmaya paralel olarak tasarruf elde edileceği ileri sürüldü (Oktay, 2011: 71-72). Bu önerinin içeriğine baktığımızda, belediye daire sayısının 10’a indirildiği ve sayıları 13 olan tahsil dairelerinden emlak sayısı ve alan olarak küçük olan üçünün diğerlerine katılmasıyla yine 10’a (Beyazıt, Fatih, Cerrahpaşa, Beşiktaş, Yeniköy, Beyoğlu, Büyükdere, Kanlıca, Üsküdar, Kadıköy) indirilerek belediye daireleriyle eşitlik sağlandığı görülmektedir. Şehremaneti sınırları dışında bırakılan Adalar, Makriköy ve Ayestefanos’ta ise belediye görevleri kaymakamlıklara devredilmekteydi. Şura-yı Devlet tarafından da benimsenen bu öneri gerekli düzeltmeler sonucunda 29 Mayıs 1880 tarihli İrade-i Seniyye ile yürürlüğe girdi (Oktay, 2011: 72).

Dersaadet Belediye Kanunu’ndaki 20 belediye dairesinin yeniden düzenlenerek 10’a indirilmesiyle oluşturulan yeni yapıda, daireler arasında nüfus bakımından dengesizlikler bulunuyordu. İstanbul’un toplam nüfusu 1885 yılı rakamlarına göre 873.570 (Çolak, 2014: 77) iken Beyoğlu (1885 yılı rakamlarına göre nüfusu 231.293) ve Beyazıt (1885 yılı rakamlarına göre nüfusu 151.933), nüfusun en fazla olduğu daireler olarak öne çıkmaktadır. Fatih, Cerrahpaşa ve Üsküdar, nüfus bakımından konumlarıyla paralellik gösteriyordu. Boğaz kıyılarındaki daire nüfuslarının ise düşük kaldığı görülmektedir (Oktay, 2011: 74). Osmanlı-Rus savaşının bunalımlı yıllarında pratik bir çözüm üretme amacını taşıyan girişim sonucu ortaya çıkan 10 belediye dairesi ve Şehremaneti’nden oluşan yönetim yapısı 1908’e kadar 28 yıl boyunca İstanbul’da uygulandı (Oktay, 2011: 75).

1882 Ebniye Kanunu, II. Abdülhamit dönemindeki faaliyetleri yönlendirmişti. Kentin fiziki yapısını ve görüntüsünü etkileyen en önemli gelişmeler, deniz yolları ve demiryollarının kent merkezine bağlantısını sağlayan liman, rıhtım ve istasyonların

yapılmasıydı. Kentin batı ve doğusunda banliyö trenlerinin işlemeye başlaması üzerine, 1880’lerde demiryolu güzergâhındaki sayfiye yerleşimleri gelişmeye başladı ve bir süre sonra bu yerleşimler sürekli oturulan yerler haline geldi. Batıda Yeşilköy ve Bakırköy, doğuda Kızıltoprak, Göztepe, Erenköy, Bostancı örnek olarak sayılabilir. Bunlardan bazılarının tarihi daha eskiye dayanıyordu, ama hepsi bu dönemde hızlı bir gelişme göstermeye başladı. Izgara esaslı planlarına bakarak bu semtlerin 1883 Ebniye Kanunu’nun uygulandığı alanlar olduğu söylenebilir (Tekeli, 1999: 27).