Direktiflerin Hukuki Niteliği

Direktifler,  yukarıda  da  bahsetmiş  olduğumuz  gibi  üye  devletlere  yönelik  olup bunların ulaşmaları gereken sonucu tayin etmekte ancak, Birliğin amaçlarını,  kendi  iç  hukuki  düzenleri  çerçevesinde  gerçekleştirmeleri  için  benimsemeleri  gereken  yöntem  ve  araçların  seçimini  üye  devletlere  bırakmaktadırlar.  Diğer  bir  ifade  ile  direktifler,  yöneldikleri  üye  devletler  için  ulaşılması  amaçlanan  sonuç  bakımından bağlayıcıdırlar²⁵⁹. Ancak üye devletler, izleyecekleri yol ve yöntemler  açısından  serbesttirler.  Direktifler,  üye  devletler  için  herhangi  bir  geçiş  yöntemi  öngörmemektedir.  Direktifin  muhatabı  olan  üye  devletler,  direktifin  iç  hukuka 

257 DONY, s.223. 

258  ERNST  &  YOUNG,  Survey  of  Implementation  of  Council  Directive  90/434/EEC  (The  Merger  Directive, as amended, 2009, s.1. 

259 WEATHERILL/BEAUMONT, s.151. 

87 

aktarılması için gerekli hukuki işlemin seçiminde tam bir serbestîye sahiptirler²⁶⁰.  Topluluk metninin iç hukuka aktarılması işlemini, muhatap üye devlet, bir kanun,  bir  kararname  veya  bir  sirküler  yoluyla  gerçekleştirebilir.  Bu  bakımdan,  direktiflerin tümüyle bağlayıcı olan tüzüklerin aksine, yöneldiği her bir devlet için  varılacak  hedefler  bakımından  bağlayıcı  olduğu;  bu  hedeflerin  üye  devletlerin  kendi  hukuk  sistemleri  içinde  uygulanma  yöntemlerine  ilişkin  tercihin  ise  üye  devletlere  bırakıldığı  söylenebilir²⁶¹.  Nitekim  tüzükler,  bireyler  dâhil  herkes  için  yeknesak  kurallar  teşkil  etmektedir.  Direktif,  ulaşılması  gerekli  sonuç  açısından  bağlayıcı  güce  sahipken  tüzük,  bütünlüğü  itibarıyla  bağlayıcıdır.  Ulaşılması  gereken  sonuç,  direktifte  belirtilmiş  olup  yine  direktifte  belirtilen süre  içerisinde  üye  devletlerin  yöntem  ve  şeklini  belirlemede  serbest  oldukları,  iç  hukukta  bağlayıcı  hükümlere  dönüştürülmelidir.  Nitekim  Enka²⁶²  Davasında  Mahkeme  bu  hususu  “Anlaşmanın  189’uncu  (yeni  madde  249)  maddesinden  anlaşılmaktadır  ki,  üye  devletlere  önlemlerin  şekli  ve  ulusal  merciler  tarafından  benimsenme  usulü  açısından  bırakılan  seçim  Konsey  veya  Komisyonun  elde  edilmesini  istediği  sonuca  bağlıdır”  şeklinde  ifade  etmiştir.  Üye  devletlerin  bu  şekilde  bağlı  kılınması,  Topluluğun ulusal hukuki ve idari sistemlere müdahalesinin hafifletilmesine ilişkin  bir  iradenin  yansımasıdır²⁶³.  Böylelikle  üye  devletler,  Topluluğun  amaçlarının  gerçekleştirilmesi  sırasında,  ulusal  özellikleri  dikkate  alabileceklerdir²⁶⁴.  Tüzüğe  nazaran daha esnek bir hukuki araç olan direktifler, bunları kabul eden Konsey ve  iç  hukuka  aktaracak  olan  üye  devletler  arasında  bir  görev  paylaşımı  oluşturmaktadır²⁶⁵  Direktiflerin  özelliği,  üye  devletlere  yüklenen  yükümlülüğün 

260 LECLERQ, s.208. 

261  GÜNEŞ    Ahmet  M.,  Avrupa  Birliği  Direktiflerinin  Doğrudan  Etkisi,  Ankara  Üniversitesi  Hukuk  Fakültesi Dergisi, C.58, S.2, 2009, s.283. 

262 C‐38/77, Enka BV v. Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen te Arnhem, 23.11.1977 tarihli ön  karar [1977] ECR 2203. 

263 DONY, s.223. 

264 DONY, s.223. 

265 LECLERQ, s.206. 

88 

şekliyle  belirlenir²⁶⁶.  Bir  direktifin  hükümleri,  kendiliğinden  ulusal  hukuk  kurallarının yerine geçmemekte ancak üye devletlere ulusal hukuklarını Topluluk  mevzuatına uygun hale getirme yükümlülüğü yüklemektedir²⁶⁷. Diğer bir deyişle,  direktifler sebepler değil, sonuçlar bakımından yükümlülükler yaratmaktadırlar²⁶⁸.  Tüzükler  bağlayıcı  ve  doğrudan  uygulanabilir  olduğundan  üye  devletlerde  ek bir yasama işlemine gerek bulunmamaktadır²⁶⁹.  Direktifler, tüzüklerden farklı  olarak genel geçerliliğe sahip değildir. Bu nedenle direktifler, üye ülkelerin hukuk  düzenlerinde  doğrudan  uygulanabilme  kabiliyetine  sahip  bulunmamaktadır. 

Direktiflerin  üye  devletlerde  hukuki  etkilerini  doğurmaları,  ancak  üye  devletler  tarafından  ulusal  hukuka  aktarılmaları  ile  mümkündür²⁷⁰.  Bu  bakımdan  direktiflerin muhatapları kural olarak sadece üye devletlerdir.  

Direktifler, iki aşamalı bir yasama yöntemi teşkil etmektedir²⁷¹. Üye devletlerin  yetkisi iki açıdan bağlı hale gelmektedir: 

- Süre açısından: direktif, ulusal mercileri, direktifleri Topluluk otoritelerince  öngörülen  sürede,  iç  hukuklarına  aktarmaları  hususunda  yükümlü  kılmaktadır²⁷².  Her  direktif  ulusal  kanunun  uyarlanması  gerektiği  tarihleri  belirler  –  farklı  ulusal  koşulları  göz  önüne  alabilmelerini  teminen  ulusal  otoritelere  belirli  bir  zaman  sınırı  dâhilinde  manevra  yapabilme  imkânını  tanır²⁷³.  Bu  bağlamda  üye  devletler,  direktif  hükümlerini  direktifte  belirlenen  süre  zarfında  ya  ulusal  hukuka  aynen  aktarmak  ya  da  ulusal 

266 YALTI SOYDAN, Hizmet İşlemleri, s.12. 

267 DONY, s.223. 

268 YALTI SOYDAN, Hizmet İşlemleri, s.12. 

269 ÜZELTÜRK Hakan, Avrupa Birliği‐Türkiye Vergi Hukuku Açısından Uyum Problemi, İstanbul  2002 (Uyum Problemi), s.60. 

270 COMMUNIER, s.171. 

271 COMMUNIER, s.170. 

272 DONY, s.224. 

273 http://www.laweuropa.com/52‐Direktifler. 

89 

hukuklarını  direktifte  öngörülen  prensip  ve  kurallara  uygun  olarak  değiştirmekle mükelleftirler²⁷⁴. 

- Şekil  açısından:  her  ne  kadar  üye  devletler  direktiflerin  iç  hukuka  aktarımında şekil ve yöntem açısından serbest iseler de ulusal mercilerin bu  husustaki yetkisi tam, sınırsız değildir. Öngörülen şekil ve yöntemler, elde  edilmek istenen amaçla uyumlu olmalıdır²⁷⁵.  

Topluluk hukuku ile üye devletlerin ulusal hukukları arasındaki ilişki önem  taşımaktadır.  Topluluk  hukuku,  üye  devletlerin  mevzuatı  ile  çelişen  (çatışan)  hükümler içerebilir. Hangi hukuka üstünlük tanınacağı, üye devlet vatandaşlarının  kendi devletleri ile olan hukuki ihtilaflarında, Topluluk hukukunun uygulanmasını  isteyip  isteyemeyecekleri  bağlamında  önemlidir²⁷⁶.  Topluluk  Hukuku,  bir  üye  devlette  Topluluk  hukuku  hükümlerinin  ulusal  mevzuata  aktarılması  yoluyla  uygulanabilir.  Bu  durum  özellikle  direktifler  için  söz  konusudur.  Anlaşmanın  249’uncu  maddesinin  ikinci  fıkrasında  tüzüklerin  doğrudan  uygulanabilir  olduğu  belirtilmektedir²⁷⁷. Buna ek olarak Adalet Divanı, Topluluk hukuku  hükümlerinin  mümkün olduğu ölçüde kaynağına bakılmaksızın doğrudan etkili olduğu eğilimini  yansıtan  bir  içtihat  geliştirmiştir.  Mahkemeye  göre,  Topluluk  Hukuku  eğer:  (a)  koşulsuz  bir  hüküm  içeriyorsa,  diğer  bir  ifade  ile  bu  hükmün  uygulanması 

274 GÜNEŞ,  s.285. 

275 DONY, s.224. 

276 LIER/Van VLIET/HEERING/ZEVENBOOM, s.17. 

277Doğrudan  uygulanabilirlik,  bir  Topluluk  tasarrufunun,  üye  devletlerde  iç  hukuka  aktarma  işlemine gerek olmaksızın, çıkartıldığı anda bir iç hukuk tasarrufu gibi geçerlilik kazanmasını ifade  eden  kavramdır.  Anlaşmanın  249’uncu  maddesinde  doğrudan  uygulanabilirlik,  Topluluk  hukukunda kural olarak tüzüklere özgü bir nitelik olarak ifade edilmektedir. Doğrudan etki kavramı  doğrudan uygulanabilirlik ve doğrudan geçerlilik kavramları ile karıştırılmakta ise de, ABAD, 1986  yılından beri verdiği kararlarda direktifler için sadece doğrudan etki kavramını kullanmaktadır.  

90 

hususunda  üye  devletin  bir  seçim  hakkı  yoksa  (b)  bu  hüküm  yeterince  açık  ve  belirgin ise doğrudan etkilidir²⁷⁸.   

Doğrudan  etkililik,  belli  şartların  gerçekleşmesi  durumunda,  Topluluk  normlarının  herhangi  bir  uyarlama  işlemine  gerek  kalmaksızın,  üye  devletlerin  hukuk  sistemine  dâhil  olarak  iç  hukukta  uygulanma  imkânı  bularak  etkili  olma  kabiliyetidir²⁷⁹.  Doğrudan  etkililik,  bireylerin  ilave  uygulama  tedbirlerinin  alınmasına  ihtiyaç  göstermeyen  ve  yeterince  açık  olan  Topluluk  hukuku  kurallarını, üye devlet mahkemelerinde diğer bir gerçek veya tüzel kişiye veya üye  devlete karşı ileri sürebilme hakkını ifade eden kavramdır. Doğrudan etkililiğin en  önemli  sonucu,  Topluluk  hukukuna  ait  bir  normun  bireylere  ulusal  mahkemeler  önünde  ileri  sürülebilecek  haklar  sağlamasıdır²⁸⁰.  Doğrudan  uygulanabilirlik  ise  bir  Topluluk  tasarrufunun,  üye  devletlerde  iç  hukuka  aktarma  işlemine  gerek  olmaksızın,  çıkartıldığı  anda  bir  iç  hukuk  tasarrufu  gibi  geçerlilik  kazanmasını  ifade  eder.  Bu  noktadan  bakıldığında  doğrudan  geçerlilik  kavramı,  Topluluk  hukukuna  ait  bir  normun  kendisi  için  öngörülen  yürürlük  tarihinden  itibaren  kendiliğinden,  yani  üye  devletin  herhangi  bir  işlemine  ya  da  onayına  gerek  kalmaksızın üye devletlerde geçerli olmasını ifade eder²⁸¹.  

Genel  “çerçeve”  metinler  olan  direktifler  tüzüklerden  farklı  olarak,  üye  devletlerde  doğrudan  uygulanabilir  nitelikte  değildirler,  uygulanmaları  için  tamamlayıcı  ulusal  tedbirlere  ihtiyaç  vardır.  Direktifte  amaçlanan  sonucun  uygulama  alanı  bulabilmesi  için  öncelikle  üye  devletlerin  iç  hukuklarına  aktarılmaları zorunluluğu bulunmaktadır²⁸². Anlaşmanın tüzüklere açık bir şekilde  doğrudan  etki  tanıyan  249’uncu  maddesinin  mefhumu  muhalifinden  direktif  ve 

278 C‐26/62, Van Gend & Loos, 5.2.1963, [1963] ECR 3. 

279 GÜNEŞ,  s.288. 

280 ÜZELTÜRK, Uyum Problemi, s.54; ÜZELTÜRK, AB Vergi Sisteminde Gelişmeler, s.26. 

281 GÜNEŞ,  s.289. 

282 LIER/Van VLIET/HEERING/ZEVENBOOM, s.17. 

91 

kararlar  gibi  ikincil  mevzuata  dâhil  diğer  işlemlerin  doğrudan  etkili  olmadıkları  sonucunu  çıkarmak  mümkün  müdür?  Avrupa  Topluluğu  Adalet  Divanı  (ABAD),   249’uncu maddenin tüzüklere ilişkin hükümlerinden “bu maddede öngörülen diğer  işlem  türlerinin  hiçbir  zaman  benzer  etki  doğurmayacağı”  sonucuna  ulaşmanın  mümkün olmadığını belirterek bu tür bir muhakemeyi kabul etmemiştir²⁸³. ABAD,  üye  devletlerin  muhatabı  olduğu  kararlar  söz  konusu  olduğunda  ise  bunların  

“devletlere  koşulsuz  ve  yeteri  kadar  açık  ve  belirli  bir  yükümlülük  yükledikleri” 

ölçüde  doğrudan  etkiye  sahip  olduklarını  kabul  etmiştir²⁸⁴.  Ancak,  direktiflerin  ulusal  hukuka  aktarılmaları  yükümlülüğü  nedeniyle  ilk  bakışta  doğrudan  etki  teorisi  ile  uyumsuz  oldukları  düşünülebilir  ama  direktiflerin  üye  devletler  tarafından iç hukuka yanlış şekilde aktarılmaları veya aktarılmamaları neticesinde,  Avrupa Topluluğu hukukunun yeknesaklığına zarar verme riski bulunmaktadır. Bu  nedenle  bireylerin  herhangi  bir  durumda,  bir  direktif  hükmünün  “gerçek  anlamına”  dayanma  imkânına  sahip  olmaları  son  derece  önemlidir²⁸⁵.  ABAD,  üye  devletlerin  iç  hukuklarına,  ulusal  hukuki  işlemler  yoluyla  aktarılmaları  gereğine  dayanılarak yapılabilecek itiraza rağmen, direktiflerin doğrudan etkili olabileceğini  kabul  etmektedir²⁸⁶.  Nitekim  ABAD,  direktifin  yüklemiş  olduğu  yükümlülüklerin  gerçek  veya  tüzel  kişiler  tarafından  ulusal  mahkemelerde  ileri  sürülebilme  imkânının  reddinin,  direktiflere  Anlaşmanın  249’uncu  maddesinde  tanınan  bağlayıcı etki ile uyumsuz olacağını ifade etmiş ve “Topluluk  organlarının direktif  ile  üye  devletlere  belli  bir  eylemde  bulunma  yükümlülüğü  yüklemeleri  halinde,  bireylerin  ulusal  mahkemeleri  nezdinde  bu  işleme  dayanmaları  engellenirse 

283 C‐41/74, Van Duyn, 2.12.1974, [1974] ECR 1337. 

284  C‐9/70,  Grad,  6.10.1970,  [1970]  ECR  825;  C‐100‐101/89,  Kaefer  et  Procacci/French  State,  12.12.1990, [1990] ECR 4647. 

285 ADAMCZYK Lukasz, The Sources of EC Law Relevant for Direct Taxation, The Merger Directive,  Introduction  to  European  Tax  Law:  Direct  Taxation  (edited  by  LANG  Michael/PISTONE  Pasquale/SCHUCH Joseph/STARINGER Claus), Wien, 2008, s.21.  

286 CLERGIE/GRUBER/RAMBAUD, s. 244; LIER/Van VLIET/HEERING/ZEVENBOOM, s.17. 

92 

direktiflerin  faydalı  etkisinin  zayıflayacağını”  belirtmiştir²⁸⁷.  Burada,  doğrudan  etkinin varlığının anahtarı, üye devletlere bir takdir marjı bırakmayan “koşulsuz ve  yeterince  belirgin”  bir  yükümlülüğün  varlığıdır²⁸⁸.  Topluluk  organları,  direktifler  yoluyla  üye  devletlere  belirli  bir  eylemde  bulunma  yükümlülüğü  verdiği  zaman,  bireylerin bu işlemi mahkemeler önünde ileri sürmesi ve ulusal mahkemelerin bu  işlemi  Topluluk  hukukunun  bir  unsuru  olarak  değerlendirmeye  alması  önlendiği  takdirde direktifin etkisi zayıflar²⁸⁹.  

ABAD,  Ratti  davası  ile  doğrudan  etki  doktrinini  daha  sağlam  temellere  dayandırmıştır.    Burada  ABAD,  Van  Duyn  kararındaki  ilk  iki  gerekçesini  tekrarlamış  ve  bir  yenisini  eklemiş  ve  bununla  direktiflerin  doğrudan  etki  doğurabilmesi için öncelikle, direktif hükümlerinin üye devlet tarafından direktifte  öngörülen  süre  zarfında,  iç  hukuka  hiç  uyarlanmamış  veya  eksik  şekilde  uyarlanmış olması gerektiğini belirtmiştir²⁹⁰. Sonuçta, direktifteki yükümlülükleri  süresi içinde uygulamayan bir üye devlet, yükümlülüklerini yerine getirmemesini  bireylere  karşı  mazeret  olarak  ileri  süremez.  ABAD  kararları  uyarınca,  belirli  bir  zaman  diliminde  uygulama  işlemi  yapılmadığı  takdirde,  direktifin  maddeleri  koşulsuz  ve  yeterli  derecede  açık  ise  veya  direktif  bireylerin  devlete  karşı  iddia  edebilecekleri  bir  takım  hakları  içeriyorsa,  direktife  uygun  olmayan  herhangi  bir  yasal  düzenlemeye  karşı  bu  maddelere  dayanılabilir²⁹¹.  Bir  üye  devlet,  direktifi  süresi  içinde  uygulamakla  birlikte,  direktife  uygun  olarak  düzenleme  yapmadığı  takdirde  de  aynı  ilkeler  geçerlidir.  Bir  üye  devlet  ile  bir  birey  arasındaki  bir  davada,  direktif  hükümlerinin  iç  hukuka  aktarılmasına  ilişkin  süre,  bu  hükümler  gereği gibi aktarılmadan dolmuşsa; üye devletin, bireyin bu direktif hükümlerine 

287 C‐41/74. 

288 C‐158/80, Rewe/ Hauptzollamt Kiel, 7.7.1981, [1981] ECR 1805. 

289 YALTI SOYDAN, Hizmet İşlemleri, s.13‐14. 

290  C‐148/78,  Ratti  5.4.1979,  [1979]  ECR  1629.  Aynı  muhakeme  19.1.1982  tarih  ve  C‐8/81  sayılı  Becker/Commission davasında ( [1982] ECR 2431)da tekrarlanmıştır.  

291 YALTI SOYDAN, Hizmet İşlemleri, s.13‐14. 

93 

dayanamayacağını  ileri  sürmesi  engellenecektir²⁹².  Direktifin  gereği  gibi  ve  zamanında iç hukuka aktarılmaması, üye devletin ihmalinin sonucudur; ABAD bu  bakımdan  kendi  hatasından  yararlanamaz  ilkesine  dayanmıştır²⁹³.  Doğrudan  etkililiğin  söz  konusu  olduğu  hallerde,  üye  devletlerin  ilgili  birimleri  kararlarını,  bireylerin bu konuda herhangi bir talebi olmasa da, re’sen doğrudan etkili direktif  hükümleri  çerçevesinde  vermelidir.  Eğer  ulusal  mevzuat,  ulusal  mahkemede  ileri  sürülen direktif hükümlerine uygun değilse, hâkim direktif hükümleri ile uyumlu  olmayan  ulusal  mevzuat  hükümleri  yerine  direktif  hükümlerini  uygular;  eğer  direktif  hiçbir  şekilde  ulusal  hukuka  aktarılmamışsa,  hâkim  doğrudan  doğruya  direktif hükümlerini uygular²⁹⁴.  

ABAD tarafından direktiflere atfedilen doğrudan etki sınırlıdır. Topluluk ile  ilgili  bir  kuralın  ilgili  devletten  talebi  ile  bu  kuralın  doğrudan  etkili  olması  amaçlanmaktadır²⁹⁵: buna dikey etki denmektedir. Bunun yanında ilgili hükmün o  kişi tarafından sadece devlete karşı veya bir başka gerçek veya tüzel kişiye karşı da  ileri  sürülebilmesi  mümkündür²⁹⁶.  ABAD,  direktiflerin  sadece  dikey  ilişkilerde  etkili olabileceğini belirterek, hem bireyler arasındaki ihtilaflara (yatay etki) hem  de  ulusal  merciler  tarafından  bireylere  yöneltilen  ihtilaflarda  (tersine  yatay  etki)  mahkeme  önünde  ileri  sürülemeyeceğini  ifade  etmektedir.  Marshall  davasında  ABAD,  Anlaşmanın  249’uncu  Maddesi  uyarınca  direktiflerin  sadece  yöneldikleri  üye devletle ilişkili olarak bağlayıcı olacağının altını çizmiştir²⁹⁷. Bu durumda, bir  direktif  kendiliğinden  bir  birey,  gerçek  veya  tüzel  kişi  üzerine  bir  yükümlülük 

292 WEATHERILL/BEAUMONT, s.401. 

293 GÜNEŞ, s.292; WEATHERILL/BEAUMONT, s.401. 

294 http://concoursattache.canalblog.com/docs/9_droitsnat_ue.pdf 

295 ÜZELTÜRK, Uyum Problemi, s.55. 

296 ÜZELTÜRK, Uyum Problemi, s.55. 

297 C‐152/84, 26.2.1984, Marshall v. Southampton and South West Hampshire Area Health Authority,  [1982] ECR 495. 

94 

yüklemez  ve  kişiler  arasındaki  uyuşmazlıklarda  bir  direktifin  hükümlerine  dayanılamaz.     

Özetle,  direktiflerin  doğrudan  etkisi,  tüzüklerde  olduğu  gibi  bir  norm  niteliği  taşımamaktadır.  Direktif  hükümleri  bireyler  tarafından  yalnızca  direktif  hükümlerinin  süresinde  ve  gereği  gibi  iç  hukuka  aktarmayan  devlete  karşı  ileri  sürülebilir.  Burada  hedef  direktiflerin  iç  hukuka  aktarılmaları  ve  bireylerin  iç  hukuka dayanabilmeleridir²⁹⁸. Bir direktifin doğrudan etkisinin ileri sürülebilmesi,  ancak  bu  direktifin  iç  hukuka  aktarılması  için  öngörülen  sürenin  dolması  ile  mümkün  olabilir,  zira  bu  tarihten  önce  devlet  bu  yükümlülüğünü  yerine  getirmemiş sayılmayacaktır. Direktiflerin doğrudan etkili olduğu hallerde, direktif  hükümleri  herhangi  bir  uyarlama  işlemine  gerek  kalmaksızın,  üye  devletlerin  hukuk  sistemine  dâhil  olarak  iç  hukukta  uygulanma  imkânı  bulurlar.  Bu  koşul  gerçekleştiğinde, üye devletlerin ilgili makamları kararlarını, bireylerin bu konuda  herhangi  bir  talebi  olmasa  da,  re’sen  doğrudan  etkili  direktif  hükümleri  çerçevesinde  vermelidir.  Direktiflerin  kural  olarak  doğrudan  bir  geçerliliğe  sahip  olmayıp  iç  hukuka  uyarlama  işlemine  gereksinim  duyulduğu  göz  önünde  bulundurulduğunda, direktiflerin doğrudan geçerliliğe ve de dolayısıyla doğrudan  uygulanabilirlik niteliğine sahip olmadığı, ancak belli şartlar gerçekleştiği takdirde  doğrudan etkili olabileceği sonucu ortaya çıkar²⁹⁹. 

II­ AVRUPA BİRLİĞİNDE DOLAYSIZ VERGİLERİN UYUMLAŞTIRILMASI