Criado pela Lei n. 7.347/1985, o inquérito civil constitui instrumento de investigação de suposta lesão aos direitos coletivos em sentido amplo, exclusivo do Ministério Público571, sendo mais destacada sua utilidade para reunir elementos que irão lastrear futura ação civil pública para apuração da responsabilidade civil pelo dano ambiental.
Segundo ABELHA RODRIGUES, o inquérito civil é o procedimento administrativo solene e formal instaurado e processado no âmbito interna corporis do Ministério Público para a coleta de provas capazes de convencer o parquet sobre o cabimento da demanda
571 Lei n. 7.347/1985, art. 8º Para instruir a inicial, o interessado poderá requerer às autoridades competentes as certidões e
informações que julgar necessárias, a serem fornecidas no prazo de 15 (quinze) dias. § 1º O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis. § 2º Somente nos casos em que a lei impuser sigilo, poderá ser negada certidão ou informação, hipótese em que a ação poderá ser proposta desacompanhada daqueles documentos, cabendo ao juiz requisitá-los.
coletiva572. Trata-se de instrumento de investigação administrativa prévia, destinado a colher elementos para orientar a atuação ministerial tanto no sentido do ajuizamento da ação civil pública, como da tomada de compromisso de ajustamento de conduta e da realização de audiência pública573.
A observância do procedimento estabelecido para a sua condução busca assegurar que os dados nele reunidos foram obtidos de modo legítimo574.
Conquanto esse procedimento não imponha ao investigado qualquer sanção ou culmine na criação, modificação, restrição ou extinção de direitos, ABELHA RODRIGUES recomenda que seja facultado ao interessado a prestação de informações e a apresentação de documentos e pareceres. De fato, sendo instrumento preordenado à coleta de elementos de convicção sobre a ocorrência de violação a direitos coletivos, a participação do investigado coaduna-se com esta finalidade, uma vez que pode contribuir para a completude do acervo. Entretanto, este ensaísta adverte que o contraditório não é de observância obrigatória em todo e qualquer ato do procedimento, sendo suficiente conceder a oportunidade de contrastar as informações obtidas575.
Todas as técnicas de extração de informações das fontes de prova poderão ser executadas no curso do expediente inquisitorial. Assim, poderão ser colacionados documentos, colhidos depoimentos, inquiridas testemunhas e realizadas perícias, aplicando-se por analogia as regras pertinentes à colheita de provas no inquérito policial e no processo administrativo e judicial576. Dada a finalidade do procedimento, não somente as provas determinantes para o ajuizamento da ação civil pública, mas todos os elementos relacionados com os fatos a averiguar devem constar dos autos do inquérito civil.
Problema que se põe alude ao peso que os dados colhidos no curso do procedimento investigatório terão na formação do convencimento judicial sobre os fatos relevantes para o julgamento da ação civil pública ajuizada para a tutela do meio ambiente. MAZZILLI atribui ao expediente valor relativo a corroborar os dados obtidos durante a instrução processual577.
572 ABELHA RODRIGUES, M. Ação civil pública e meio ambiente. 3 ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2009, p.
110.
573 MAZZILLI, H. N. Notas sobre o inquérito civil e o compromisso de ajustamento de conduta. In: MILARÉ, E. (coord.) A ação civil pública após 25 anos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 306.
574 ABELHA RODRIGUES, M. op. cit, p. 113. 575 Idem, ibidem, p. 117.
576 MAZZILLI, H. N. op. cit, p. 312.
577 MAZZILLI, H. N. Notas sobre o inquérito civil e o compromisso de ajustamento de conduta. In: MILARÉ, E. (coord.) A ação civil pública após 25 anos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 307.
ABELHA RODRIGUES sustenta que a validade do inquérito civil restringe-se ao âmbito do Ministério Público, ficando condicionada a utilização, no processo, das provas nele produzidas à ampla e irrestrita possibilidade de discussão de sua validade e eficácia no curso do processamento da ação civil pública578.
Em julgado apontado como o leading case a respeito da força probante do inquérito civil579, o Superior Tribunal de Justiça rechaçou a ilação que recusa qualquer valor às provas amealhadas no procedimento investigatório, sendo desnecessária sua repetição em juízo caso não seja oferecida impugnação pertinente pela parte contrária. No entanto, por ter sido colhida sob a garantia do contraditório, os julgadores consideraram que a contraprova realizada no bojo do processo ostenta maior peso em relação àquela unilateralmente produzida, qualificada como „prova indiciária‟ de „valor probatório relativo‟580.
Refutando o entendimento precitado, QUEIROZ argumenta que os elementos de convicção do inquérito civil não podem valer menos do que os demais componentes do acervo apuratório uma vez que, à luz do sistema da persuasão racional, inexiste hierarquia apriorística entre os meios de prova. Além disso, levado ao extremo, alerta o ensaísta, este raciocínio forçará o julgador a decidir contra a sua convicção. Por este motivo, defende que é o contexto probatório que deverá prevalecer581. A seguinte indagação reforça seu argumento:
Será que uma ação civil pública, instruída no procedimento preparatório com documentos obtidos em órgão[s] públicos, bem como estudos técnicos elaborados por uma renomada universidade, deverá ter o seu pedido julgado improcedente porque o réu apresentou como prova, colhida sob o contraditório, o depoimento de uma testemunha que desdisse tudo que foi demonstrado nos elementos de convicção?582
O tratadista lembra que o contraditório será obrigatoriamente diferido em relação às provas pré-constituídas como é o caso da prova documental, i.e, ele sempre se aperfeiçoará em momento posterior ao da emissão do documento, pouco importando que o meio probatório tenha sido colhido no procedimento pré-processual ou durante a tramitação da ação civil pública. Não se assenta sua nulidade por ausência de participação do adversário na formação
578 ABELHA RODRIGUES, M. Ação civil pública e meio ambiente. 3 ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2009, p.
121.
579 Cf. QUEIROZ, R. P. de. A eficácia probatória do inquérito civil no processo judicial: uma análise crítica da jurisprudência
do STJ. In.: Revista do Processo, v. 146, p. 189, abr. 2007.
580 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 476.660/MG, 2ª Turma, Rel. Ministra Eliana Calmon, julgado em
20.05.2003, DJ 04.08.2003, p. 274. Disponível em: <www.stj.jus.br>. Acesso em: 13 jul. 2015. Em 7.3.2005 foi proferida decisão pelo Supremo Tribunal Federal negando seguimento ao Recurso Extraordinário, transitada em julgado em 16.5.2005.
581 QUEIROZ, R. P. de. op. cit. 582 Idem, ibidem.
da prova583.
No que concerne aos estudos técnicos e perícias realizadas por ocasião da investigação extraprocessual, consoante acima anotado, a eles pode ser aplicado o disposto no Código de Processo Civil que faculta a substituição da perícia judicial pelos pareceres e documentos elucidativos coligidos pelas partes.
Na esfera criminal, a Lei n. 9.605/1998 prevê o aproveitamento no processo penal da perícia realizada no inquérito civil ou no juízo cível, situação em que o contraditório deverá ser instaurado na fase judicial584. Mais recentemente, o Código de Processo Penal, com a redação dada pela Lei n. 11.690/2008, autoriza que o convencimento judicial excepcionalmente se apoie em meio de prova que não tenha sido formado sob o pálio do contraditório, a exemplo das provas insuscetíveis de repetição em razão do desaparecimento dos vestígios materiais585.
Sendo assim, no exame da pretensão veiculada em ação coletiva, carece de razoabilidade negar valor à prova pericial elaborada por ocasião do procedimento investigatório. Assim como se passa com a prova pré-constituída, a garantia do contraditório concretiza-se não na sua formação, mas no curso do processo em que ela é produzida, ocasião em que poderá ser discutida a eficácia que merecer.
Registre-se, ainda, que a perícia executada por entidade ou órgão público reveste-se de caráter oficial, sendo presumida a capacidade técnica de seu elaborador. Por esta razão, MIRANDA sustenta que os elementos do inquérito gozam da mesma presunção de veracidade que milita em favor dos documentos públicos em geral586-587.
Em contraposição aos argumentos acima alinhavados, importante destacar o posicionamento de GRECO, o qual refuta a presunção de legitimidade às provas colhidas durante o inquérito civil nos seguintes termos:
583 QUEIROZ, R. P. de. A eficácia probatória do inquérito civil no processo judicial: uma análise crítica da jurisprudência do
STJ. In.: Revista do Processo, v. 146, p. 189, abr. 2007.
584 Lei n. 9.605/1998, art. 19. [...] Parágrafo único. A perícia produzida no inquérito civil ou no juízo cível poderá ser
aproveitada no processo penal, instaurando-se o contraditório.
585 Código de Processo Penal, art. 155. O juiz formará sua convicção pela livre apreciação da prova produzida em
contraditório judicial, não podendo fundamentar sua decisão exclusivamente nos elementos informativos colhidos na investigação, ressalvadas as provas cautelares, não repetíveis e antecipadas.
586 Código de Processo Civil de 1973, art. 364. O documento público faz prova não só da sua formação, mas também dos
fatos que o escrivão, o tabelião, ou o funcionário declarar que ocorreram em sua presença.
Código de Processo Civil de 2015, art. 405. O documento público faz prova não só da sua formação, mas também dos fatos que o escrivão, o chefe de secretaria, o tabelião ou o servidor declarar que ocorreram em sua presença.
587 MIRANDA, M. P de S. A prova no processo coletivo ambiental: necessidade de superação de velhos paradigmas para a
Nem mesmo a legitimidade dos atos administrativos pode ser presumida, quando dela pretende alguém valer-se para colocar-se em posição mais vantajosa na apuração da verdade. Os princípios que hoje regem toda a atividade da Administração Pública, previstos no art. 37 da CF/1988 (LGL\1988\3), impõem que o funcionário público fundamente os seus atos em provas concretas reveladoras da transparência da sua atuação e da causalidade adequada dos seus atos. A legalidade dos atos da Administração resulta da consistência do seu suporte fático-jurídico, porque o Estado Moderno é o Estado que se justifica, ou seja, que expõe fundamentadamente os motivos dos seus atos e decisões. Não é mais possível tratar o funcionalismo público como uma casta, cuja palavra vale mais do que a de qualquer outro homem de bem, sob pena de sucumbirem todas as liberdades públicas e a dignidade humana dos cidadãos no mais cego autoritarismo. Não é despiciendo recordar que ninguém pode constituir prova em seu próprio benefício pela própria palavra, ou seja, ao Ministério Público não é dado, através de órgãos e servidores a ele subordinados, pretender construir uma presunção de veracidade que a ele próprio interessa como parte no processo ambiental588.
Ainda a respeito do tema, registre-se o precedente do Tribunal de Justiça de São Paulo, acima mencionado, em que foi reconhecido o valor probatório dos laudos da CETESB para a comprovação do dano ambiental589. Destacou-se que estes laudos são documentos oficiais e que gozam de presunção de legitimidade à vista da imparcialidade da agência ambiental expedidora e da fé pública que ostentam os atos praticados pelos seus agentes. A Câmara rechaçou a alegação de afronta ao contraditório e à ampla defesa sob o argumento de que a requerida efetivamente se manifestou sobre a informação técnica coligida aos autos e teve a oportunidade de recorrer durante o trâmite processual.
Pontue-se, ainda, que o inquérito civil é o modo mais rápido e menos dispendioso de colher os elementos comprobatórios de uma agressão ou ameaça a um direito coletivo quando comparado com a obtenção da mesma prova em juízo, especialmente a perícia. Não raro, a produção deste meio de prova no processo judicial está sujeita a obstáculos como o reduzido número de profissionais com o adequado preparo técnico para elucidar questões fáticas extremamente esotéricas e que esteja disponível para conduzir a realização de tarefa muitas vezes demorada e laboriosa, sem mencionar a necessidade de adiantamento dos honorários periciais que, em razão desta complexidade, tendem a representar uma expressiva soma em dinheiro. Tais circunstâncias justificam o relativo desinteresse no aviamento da ação cautelar
588 GRECO, L. As provas no processo ambiental. In.: Revista de Processo, v. 128, p. 40, out. 2005.
589 SÃO PAULO. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Apelação Cível n. 0001179-66.2012.8.26.0157, 1ª Câmara
Reservada ao Meio Ambiente. Relator: Des. RUY ALBERTO LEME CAVALHEIRO. j. 18.4.2013. Publicado em 25.4.2013. Disponível em: <www.tjsp.jus.br>. Acesso em: 13 jul.. 2015. Decorrido o prazo para a interposição de agravo da decisão que inadmitiu o recurso especial, os autos foram devolvidos à vara de origem em 23.4.2015.
de produção antecipada de provas, mormente à mingua de impedimento legal para que a tutela de urgência seja outorgada com esteio em elementos integrantes do procedimento administrativo em estudo.
A esse propósito, importante frisar que quanto mais rápida for a implementação das providências preordenadas a restaurar o meio degradado, sempre que tal recuperação for possível, maiores serão as chances de sucesso destas medidas, com a redução do tempo necessário para que o ecossistema devastado retome a prestação dos serviços ambientais interrompidos pelo evento danoso. Assim, impende examinar as relações entre o tempo e a prova e suas implicações na formação do juízo de fato nas demandas ambientais, tema do próximo tópico.