Bankacılık Sisteminde Uluslararası Düzenleyici Kurum: Basel Komite (BCBS) ve Etkin Gözetim ve Denetim Standartları

1.4.1. Basel Komite ve Tarihçesi

17 Mayıs 1930 tarihinde, İsviçre Basel’de Almanya’nın I. Dünya Savaşı dolayısıyla müttefiklere vereceği tamirat tazminatlarının yönetimini üstlenmek için İsviçre, Belçika, Fransa, Almanya, İngiltere ve İtalya arasında imzalanan uluslararası bir sözleşmeye dayanarak “Uluslararası Ödemeler Bankası” (BIS- The Bank for International Settlements) kurulmuştur (Karluk, 2007:451; BIS:2007).

Almanya’nın savaş tazminatı ödemelerini izlemek amacıyla kurulan Uluslararası Ödemeler Bankası, tazminat ödemelerinin geri planda kalması ile, finans sektöründe istikrar sağlama misyonunu üstlenmiş bu doğrultuda merkez bankaları ve ilgili kurumlar arasında koordinasyon sağlamaya odaklanmıştır (Bolgün ve Akçay, 2005:10).

Uluslararası finansal istikrar açısından bankaların ve menkul kıymet piyasalarının düzenlenmesi ve denetlenmesi için belirlenen uluslararası standart ve kodlara uyum oldukça büyük önem arz etmektedir (Delice, 2007:60, BIS:2007). Bu anlamda BIS, bankacılık ve menkul kıymet piyasalarında standartlar belirleyen uluslararası düzenleyici kuruluştur. Merkez bankaları ve uluslararası kuruluşlara sağladığı bankacılık hizmetleri dışarıda tutulursa, BIS esas itibariyle bir forum ortamı olarak değerlendirilebilir. BIS uluslararası alanda merkez bankaları arasında finansal ve parasal işbirliğini organize eder (Delice, 2007:60). Fakat hiçbir şekilde mevduat kabulu ya da buna benzer parasal işlem kabul etmez ve yapmaz. Banka düzenlemeleri açısından BIS, uluslararası standartlar geliştiren en önemli ve en eski finansal kuruluştur (Delice, 2007:60, BIS:2007).

Mart 1973’de sabit kur sisteminin iflas etmesi merkez bankalarının piyasalara müdahale konusunda bilgi alışverişinin sağlanması ihtiyacını yaratmıştır. Bunun paralelinde, finans piyasalarında liberalizasyon sürecinin hızlanması merkez bankaları arasında daha derin bir anlayış ve işbirliği ihtiyacını doğurmuştur (Karluk, 2007:456). 1974’de petrol fiyatlarının OPEC tarafından üç kat arttırılması sonucu bankacılık

sektöründe dalgalanmalar ve problemler yaşanmıştır. Bankacılık sektöründe yaşanan krizden en çok etkilenen ve Komite’nin kurulmasında özellikle Almanya’da Bankhaus Herstatt adlı bankanın batması etkili olmuştur. Adı geçen banka uluslararası ödemelerini yerine getiremediğinden bundan diğer bankalar da zarar görmüştür (Bolgün ve Akçay, 2005:9; Aydın, 2000a; BCBS, 2007:1).

1974’de yukarıda bahsi geçen Almanya’da yaşanan bankacılık krizinin ardından, bankaların denetimi ve gözetimi sorunları BIS içerisinde tartışılmaya başlanmış ve G-10¹ ülkeleri merkez bankası governorleri tarafından “Basel Bankacılık Gözetim ve Denetim Komitesi” (BCBS-Basel Committee on Banking Supervision) kurulmuştur (Bolgün ve Akçay, 2005:9; Aydın, 2000a; BCBS, 2007:1). Komite daha sonra, üyeleri arasına ilk etapta İsviçre ve Lüksemburg’u, 2001 yılında İspanya’yı alarak üye sayısını 13’e; 2009 yılı ve sonrasında ise Arjantin, Avustralya, Brezilya, Çin, Endonezya, Güney Afrika, Hindistan, Hong Kong, Güney Kore, Meksika, Rusya, Singapur, Suudi Arabistan ve Türkiye’yi alarak 27’ye çıkarmıştır (BCBS, 2007; BCBS, 2009a; BCBS,2009b).

1975 yılı ubat ayında ilk kez toplanan Komite aynı yıl içinde bankacılık düzenlemeleri ve denetimi konusunda gerçekleştirilen işbirliğinin ilk resmi belgesi olan “Basel

Concordat”ı yayınlamıştır. Bu doküman, uluslararası bir bankanın merkezinin

bulunduğu ülke ile şubesinin yer aldığı ülkenin düzenleme ve denetim otoriteleri arasındaki ilişkileri ve her bir otoritenin hak ve sorumluluklarını tanımlamaktadır. Doküman, özellikle ödeme gücü ve likidite konusunda hangi temel kriterlerin dikkate alınması gerektiği üzerinde durmuştur (BCBS, 1975). 1983 yılında bankacılık sisteminde yaşanan gelişmeler doğrultusunda “Basel Concordat” güncellenip geliştirilerek “Yabancı Banka ubelerinin Gözetim İlkeleri” adlı yeni döküman yayımlanmıştır (Türkiye İş Bankası, 2004:5-6).

1975 yılından itibaren bankacılık denetimindeki faaliyetleri düzenlemek amacıyla standartlar oluşturan ve bunlarla ilgili önemli yayınlar yapan Komitenin temel amaçları üç başlık altında toplanabilir (BCBS, 2007):

• Üye ülkeler arasında denetim konularında işbirliğine olanak sağlayacak bir forum oluşturmak,

• Daha geniş bir bakış açısıyla bankacılık sisteminde dünya çapında etkin denetim

1

ve gözetimin geliştirilmesini sağlamak,

• Bankacılık denetim ve gözetimi ile ilgili ihtiyaç duyulan alanlarda standartlar oluşturmaktır.

Komitenin aldığı kararların yasal bir yaptırımı yoktur, daha çok ülke denetim ve düzenleme otoritelerine detaylı düzenlemeler yapma olanağı sağlayacak yol gösterici denetim standartları ve tavsiyeleri niteliğindedir. Ancak Komite’nin yaptığı çalışmalar ortak bir standartla çalışılmasını temin edebilmesi nedeniyle gün geçtikçe dünya çapında yaptırımı olan düzenlemeler haline gelmektedir. Komite’nin çalışmalarıyla iki prensip dahilinde (hiçbir yabancı bankanın denetimden kaçamaması ve yeterli bir seviyede denetimin olması) uluslararası denetim kapsamındaki farklılıkların ve boşlukların giderilmesi amaçlanmaktadır (BCBS, 2007:1-2).

Basel Komite bu amaçla 1997 yılında çalışmamızda bir sonraki konu başlığı olan “Bankacılıkta Etkin Gözetim ve Denetime ilişkin Temel Prensipleri” yayımlamıştır. Son yıllarda Komitenin çalışmalarının önemli bölümünü, tez çalışmamızın esas konusu olan sermaye yeterliliğine ilişkin düzenlemeleri oluşturmuştur.

1.4.2. Basel Komitesi Bankacılıkta Etkin Gözetim ve Denetim Standartları

Son yıllarda gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin bankacılık sistemlerinde yaşanan krizler (1974 krizi, Güney Doğu Asya, Rusya, Arjantin, Türkiye) sonrasında uluslararası platformlarda bankacılık düzenlemeleri ve denetim sistemlerinin etkinliği tartışılmaya başlamıştır. Krizlerin nedenleri ve gelişmelerle ilgili edinilen tecrübelerden yola çıkılarak yapılan çalışmalarda; finansal sistemlerde istikrarın korunması ve bankaların etkin ve güvenilir biçimde varlıklarını sürdürebilmeleri için en uygun düzenleme, politika ve yaklaşımların ne olması gerektiği sorusuna yanıt aranmaktadır (Allen ve Gale, 2003:1-3; Alparslan, 2000:49).

Bankalar, denetim açısından diğer ticaret şirketlerine oranla daha yoğun bir uygulamayla karşı karşıyadır. Bankaların ticaret şirketlerine göre daha fazla denetime tabi tutulmaları, taşıdıkları ekonomik ve sosyal öneme dayanmaktadır. Bankalar uğraş

konuları nedeniyle boş bırakılamayacak kadar önemli kuruluşlardır. Çünkü bankalar, mal varlıklarının çok üzerinde mevduatı kontrol etmektedirler, bu tasarruflar halkın parasıdır. Devlet, vatandaşının tasarruflarının çarçur edilmemesi ve milli ekonominin yararına kullanılmasını sağlayabilmek için bankaları denetler. Bu açıdan bakıldığında, bankaların gözetim ve denetim altında tutulmalarında kamu yararı ve düzeni açısından

zorunluluk vardır (Çolak, 2003:53).

Bir ülke ekonomisinin sağlıklı büyümesi o ülkenin bankacılık sektörünün sağlıklı olmasına bağlıdır. Bir ülkedeki ekonomik büyümenin gerçekleşebilmesi için bankacılık sektörünün sağlıklı olması ve büyümeye katkıda bulunması şarttır (Çolak, 2003:56).

İster gelişmiş isterse gelişmekte olan bir ülke olsun bankacılık sisteminin zayıf oluşu hem o ülkenin mali sisteminin hem de uluslararası mali piyasaların istikrarına karşı önemli bir tehdit oluşturur. Mali sistemlerin güçlendirilmesi konusundaki ihtiyaç, bu alandaki uluslararası girişimleri arttırmıştır (TBB,1997b:2).

Bankaların etkin gözetimi ve denetimi, ödeme sisteminin sağlıklı olarak

sürdürülmesinde, tasarrufların toplanmasında ve dağıtılmasında en önemli rolü

oynayan bankacılık sektörünün etkin ve güven içinde çalışmasının önemli

unsurlarından birisidir. Gözetim ve denetimin amacı, bankaların taşıdıkları risklere karşılık yeterli sermayeyi tutabilmelerini sağlamak, güvenilir koşulların yaratıldığı bir ortamda faaliyette bulunmalarını temin etmek, finansal sistemde istikrarı ve güveni sağlamaktır (Özince, 2004).

Basel Komite, bankacılık sektöründe istikrarı ve güveni sağlama amacına katkı yapacağını düşündüğü bankaların denetim ve gözetim uygulamalarında temel standartları içeren “Etkin Bankacılık Denetimi için Temel Prensipler” adlı dokümanı Eylül 1997’de yayımlamıştır. Ülkelerin bankacılık denetim, gözetim ve düzenleme uygulamalarının uluslararası standartlara uygunluğunun ölçümünde esas alınan temel

bir kaynak olan söz konusu doküman, 2006 yılında Komite tarafından gözden geçirilmiş

ve yeniden yayımlanmıştır.

Basel Komitesi’nce dökümanda 25 madde olarak yer alan ve konuları itibariyle yedi grup altında toplanan etkin gözetim ve denetim standartları aşağıdaki şekilde sıralanabilir (BCBS, 2006a:2):

• Bankacılıkta Etkin Gözetim ve Denetim İçin Önkoşullar (Madde 1): Tarafsızlığı, bağımsızlığı, yetki ve sorumlulukları yasal düzenlemelerle güvence altına alınmış bankacılık gözetim ve denetim otoritesi.

• Faaliyet İzni ve Yapı (Madde 2-5): Denetim ve gözetimi yapılan kuruluşların faaliyet alanlarını açıkça belirleme ve karar verme yetkisi; büyük hissedarlara ait payların el değiştirmesi, ele geçirme faaliyetlerini inceleme ve reddetme yetkisi ve hakkı.

• Bankaların İhtiyatlı Yönetimine İlişkin Düzenlemeler ve Yükümlülükler (Madde 6-18): Gözetim ve denetim otoritesinin, bankaların taşınacak riski karşılayacak

şekilde asgari sermaye yükümlülüklerini tanımlaması; aktif kalitesi, kredi ve karşılık politikalarının bağımsız bir biçimde değerlendirilmesi; yasal borç verme limitlerinin belirlenmesi; bu işlevleri sağlayacak uygun ve yeterli kaynak ve sistemler.

• Aralıksız Banka Gözetimi Yöntemleri (Madde 19-21): Uzaktan ve yerinde denetim, banka yönetimleriyle düzenli temas, bağımsız denetçiler, banka gruplarının konsolide bazda da değerlendirilebilmesi.

• Bilgi Verme Yükümlülükleri ve Hesap Verebilme (Madde 22): Bilgi

gereksiniminin karşılanması ve kamuoyunun aydınlatılmasına yönelik faaliyetler.

• Bankacılık Gözetim ve Denetim Otoritesinin Düzenleyici ve Çözümleyici Yasal Yetkileri (Madde 23): Bankaların yükümlülüklerini yerine getirememe, düzenlemelere uymama ve mali istikrar için tehdit oluşturması durumunda düzenleyici tedbirler alma yetkisi.

• Konsolide Denetim ve Sınır Ötesi Bankacılık (Madde 24-25): Global konsolide denetim,diğer ülkelerdeki gözetim ve denetim otoriteleri ile işbirliği ve bilgi alışverişi ile yüksek standartların sağlanması.

Bu prensiplerden özellikle üçüncü grupta (Madde 6-14) yer alan bankaların ihtiyatlı yönetimine ilişkin düzenlemeler ve yükümlülükler bankalarda risk yönetimi ve sermaye yeterliliği ile ilgilidir.

Bütün bu prensipler, bir ülkenin bankacılık sisteminin sağlam ve istikrarlı olması için sahip olması gereken temel özellikleri içermekte ve yerel denetim otoriteleri açısından yol gösterici nitelik taşımaktadır. Hukuki bağlayıcılığı olmamakla birlikte dünya genelinde sağlıklı ve istikrarlı finans sisteminin sağlanması amacıyla yaygın bir şekilde kabul görmektedir. Söz konusu prensipler, Basel II Yeni Sermaye Yeterliliği Uzlaşısı’na geçişte oldukça önemli referanslar olarak kabul edilmektedir. Temel prensiplere uyum ne kadar yüksek ise Basel II düzenlemelerine uyumlu hale gelebilmek de o kadar kolay olmaktadır. Esasen, Basel Komite’nin temel prensiplerini pratiğe geçirmeden Basel II’nin uygulanması olanaklı değildir ve ikisi arasındaki uyumun birbirinden bağımsız düşünülemeyeceği noktasına varılmaktadır (Yayla ve Kaya, 2005:10; Candan ve Özün, 2006:13-14; BCBS, 2006b:5).

1.5. Uluslararası Bankacılık Düzenlemelerinde Yeni Bir Standart: Basel Sermaye