Başkent Teşk latı

Başkent teşk latını bel rlemeye çalışalım. B r karar mekan zması var ve bu karar mekan zmasının görünmeyen kahramanları se bakanlardır. Tekn k olarak dare müsteşarda b t yor, ama bakan da k yönü olan bu daren n temel . Zaten daren n ç nde bakanlık d ye b r makam var. Bakanlık makamını dolduran gel p geç yor, ama d ğerler emekl oluncaya kadar b r mesleğe g ren ve devam eden k mseler. Bunların göreve atanmaları ç n kurallar var, personel hukuku bu açıdan öneml . Kamu hukukunun Kıta Avrupası s stem n terc h edenlerde kayırma s stem yok, adım adım çıkacak, her sted ğ n atayamayacak ve böylel kle de dare c hazı yukarıya, karar mekan zmasına karşı korumalı olacak. Anglo Sakson s stem nde se tam ters terc h s stem var. Pek bu karar alınırken nasıl başka şlemler gel yor buna değ nmek lazım.

Başkentte çeş tl kuruluşlar var. Bunlara başkent teşk latında yer alan yardımcı kuruluşlar sm ver l yor. Bunlar çeş tl açılardan kend ler ne danışıldığı takd rde, yardımcı olmak üzere varlar. Bu yardımcı kuruluşlar arasında duyulduğu zaman en fazla şaşırtacak olanı Danıştay. Danıştay’ın sm ne zaten d kkat edersem z “danışma” kel mes nden gel yor.

Danıştay, aslında b r yargı organı; ama denetled ğ ne aynı zamanda yardımcı kuruluş. Nasıl d ye sorab l rs n z. Özell ğ burada: Danıştay, esasında Fransa’da lk ortaya çıkan hal le dare ç nde b r b r m. İdaren n kend kend s n denetlemes d ye çıkmış b r b r m. Danıştay’ın dar görevler var. Mesela; bell görevden almalarda Danıştay’ın dar şler denet m olarak değ l dar şlem n kes nleşeb lmes ç n onayı gerek yor. Aynı zamanda kanunlar, yönetmel kler, çetref l hukuk problemler konusunda Başbakanlık Danıştay’a görüş sorab l yor. Danıştay b r yargı merc olarak değ l; yardımcı kuruluş olarak hukuken ne yapılması gerekt ğ konusundak görüşler n sunab l yor. Kend s ne kanun tasarıları sunulduğu zaman yanlış, sabets z, hukuka aykırı gördüğü şeyler d le get r yor. Esas öneml s , Anayasa le tüzük çıkartmadan önce Bakanlar Kuruluna mutlaka Danıştay’ın görüşünü alma mecbur yet get r lm ş. O yüzden de zaten artık tüzük çıkmıyor. Kanunlar da pek Danıştay’a sorulmuyor; ama böyle b r m syonu var. Başkenttek b r yardımcı kuruluş, danışma organı olmak, hukukun ne ded ğ n , yürürlüktek hukukun buna nasıl baktığını görmek ç n. Fakat lg nç olan şu: Danıştay’a görüş sorduğunuz şeyde Danıştay’ın görüşüne uygun olarak şlem yaptığınızda, dava açıldığında Danıştay y ne o şlem ptal edeb l yor. Çünkü; Danıştay’ın görüş b ld ren da res le yargılama yapan da reler b rb r nden farklı. Danıştay’ın görüş b ld ren da res le yargılama yapan da res aynı kanaatte olmayab l yor. Öyle se; bu bağlayıcı b r görüş değ l, hukuken tamamen kurtarıcı b r görüş değ l, hukuk budur anlamına gelen kes n b r görüş değ l; yardımcı kuruluş adı üzer nde.

36 Yardımcı kuruluş olmasının b r d ğer özell ğ de; görüşünü almak zorunda olduğunuz durumlar olab l r, ama uymak zorunda olmadığınız durumlar olab l r. Hatta şöyle ht maller var: Görüş almak da steğ n ze bağlı, uymak da steğ n ze bağlı. Mesela kanunlarda böyle. Bakanlar Kurulu sterse kanun tasarısını Mecl s’e sunmadan önce Danıştay’dan ne ders n z d ye görüş sorab l r;

ama steğe bağlı, görüşü aldıktan sonra da görüşünü ben msemeyeb l r, uyup uymamak da kend s ne bağlı, sadece onun fotoğrafını görecek. Bazı durumlarda tüzüklerde olduğu g b almak zorunda; ama uymak zorunda değ l. Bazen de bazı kuruluşlarda; hem almak zorunda hem de uymak zorunda. Buna l şk n de örnek başkent teşk latında pek yok ama Kültür ve Tab at Varlıklarını Koruma Kurulu’nun görüşler n örnek olarak göstereb l r z. Kültürü ve tar h eserler lg lend ren hususlarda o kurulların görüşünü almadan b r muamele yapamıyorsunuz, onun görüşüne de uymak zorundasınız.

İk nc yardımcı kuruluş: M ll Güvenl k Kurulu. Esk den buna l şk n çok tartışma ve buna l şk n değ ş kl kler oldu. Bakanlar Kurulu’nun MGK’n n kararlarına uymak zorunda olup olmadığı ve kararlarının hukuk n tel ğ çok tartışılmıştı. Öncel kle uymak zorunda, görüşünü d kkate alması gerek r-gerekmez problemler çıktı. M ll güvenl kle, kamu düzen le lg l hususlarda MGK’n n bu konudak görüşler n almak konusunda ve bunlara uyup-uymamak konusunda değerlend rme ülken n gündem n uzun müddet kapladı. Burada n ç n b r MGK g b b r yardımcı kuruluş var? Çünkü; m ll güvenl k, kamu düzen g b hususlar tekn k hususlardır.

Bu konuda karar alınırken bu tekn k hususlarda çalışan k mseler n görüşler s z n açınızdan konuların aydınlanmasını sağlayacak. Bu MGK’n n ç nde de hem kuvvet komutanları, Genelkurmay başkanı, hem de adalet bakanı ve ç şler bakanı g b bakanlar var. Dolayısıyla;

bakanlar kurulunun b r kısmıyla, güvenl kle lg l faal yet gösteren dar b r mlerden kanunlarda sayılanlardan oluşan b r kurul. Güvenl kle lg l konuları bakanlar kurulunun önüne gelmeden önce değerlend r yor ve görüşler n sunuyor, bakanlar kurulu da bu görüşler çerçeves nde bunları değerlend rerek konu hakkında b r karar ver yor. Dolayısıyla, konu bakımından yardımcı b r kuruluş. D kkat edersen z b r karar verme merc değ l, b r görüş b ld rme merc . Bu noktada anayasal değ ş kl k de yapılarak son hal le buna l şk n b r değerlend rmeye mkan verecek düzenleme yapıldı.

B r d ğer yardımcı kuruluş se Sayıştay’dır. Öz Türkçe’n n etk s le bakarsanız: Yargıtay, Sayıştay, Danıştay. Sondak ek, kurul hal nde çalışıldığını göster yor, şlevler n bel rlemek ç n.

Sayıştay hesapları denetleyen b r hukuk varlık. Klas k anlamıyla b r yargı yer n tel ğ taşımıyor; ama yargılıyor. Esas olarak denet m yapıyor. Yapılan harcamaların mevzuata uygunluğu açısından bakıyor; böylel kle b r yolsuzluk olup olmadığına, bütçen n yer nde

37 kullanılıp kullanılmadığına, harcamalardak belge düzen ne uyulup uyulmadığına bakıyor.

Ayrıca; ş md kend s ne ver len yen m syonla da performans değerlend rmes yapıyor. Sayıştay merkezde daren n karar vereb lmes ne mkan tanıyacak değerlend rmeler yapab lmes ç n b r yardımcı kuruluş. Sayıştay’ın bu m syonu neden yle, daha sonra anlatacağımız kamu tüzel k ş s olup olmama meseles önem taşıyor. B rçok hukuk varlık Sayıştay denet m n n ortaya çıkardığı belge düzen n n baskısından kaçınmak ç n özel hukuk tüzel k ş l ğ n tel ğ nde teşk latlar kurmaya çalışıyor. Çünkü; belge düzen yer ne get r lmed ğ zaman sorumluluk doğuyor. Sorumluluk meseles de darede çalışanlar bakımından probleml b r alan. Sorumluluk end şes olmadan hızlı karar alınab lecek ekonom k alandak b r mler n kurulmasında özell kle Sayıştay denet m ne tâb olmayan ve bu yüzden de kamu tüzel k ş s n tel ğ nde olmayan hukuk varlıklar kurmayı dareler ve yasa koyucu terc h edeb l yor. Esasen; bunların bağlantısını kurmak lazım. N ç n çeş tl t pte hukuk varlıklar kuruluyor? Çünkü; Sayıştay denet m . Her zaman yolsuzluk yapmak anlamında değ l; Sayıştay denet m n n get rd ğ yükler neden yle.

B r başka yardımcı kuruluş esk den olan ama ş md olmayan Devlet Planlama Teşk latı d . DPT, karar alma bakımından öneml d , günlük şlere boğulmamış nsan yet şt r yordu. Üst düzey yönet c ler n b rçok kısmı DPT kökenl yd . Ş md Kalkınma Bakanlığı şekl nde b r dönüşüm yaşadı. Artık; b r danışma organı olmaktan çıktı ve b r bakanlık g b b r cra organı hal ne geld . Ekonom k ve Sosyal Konsey, Yüksek Planlama Kurulu, Para Kred Koord nasyon Kurulu var... Bunlar çeş tl alanlarda karar alıcılara yardımcı olmak üzere, tavs ye üretmek üzere oluşturulmuş olan yapılar. Bütün ülken n dares hakkında karar ver yorlar. Bu daren n güvenl ğe, ekonom ye, y şlemes ne, paraların yer nde sarfed lmes ne l şk n kısmı var, Devlet Personel Başkanlığı g b personele l şk n kısmı var. Öyleyse; karar ver c ler n de bu konuda karar üretecek, denet m yapacak, b lg üretecek, önündek konuları aydınlatacak, önündek konular hakkında görüş oluşturacak b r mlere ht yacı var. Dolayısıyla;

bunları yer ne get rmek ç n müesseseler oluşturuluyor. Bu, danışmanlardan farklı b r şey.

Danışmanlık; k ş n n potans yel ne ve terc hler ne bağlı b r şey. Halbuk bu t p kurullar b rden çok k ş den oluşuyor ve farklı kaynaklardan, farklı uzmanlıklardan beslen yor; böylel kle o alandak bütün sorunu ve boyutu görüp karar alıcılara yeter derecede malzeme üreteb lmes hedeflen yor. Bu kapsamda mantığı: müesseseleşm ş yardımcı kuruluşlar. Yan ; k ş ler n yönet c oldukları zaman kend seçt kler danışmanlar dışında, karar alma sürec sırasında müracaat edeb lecekler veya mevzuata göre müracaat etmeler mecbur olan kuruluşlar oluşturmak. Mevzuatın k m noktalarda mecbur tuttuğu kuruluşlar var. Mesela; Anayasa’nın 118. maddes nde MGK’y farklı b r yönde düzenl yor. Ama olağanüstü yönet m usuller le lg l

38 olarak da bel rl yor. Bakın çeş tl değerlend rmelerde bulunuyor, k mden oluştuğunu yazıyor, gündem n özell kler ne göre lg l bakan ve k ş ler çağırılıp görüşler sorulab l r d yor, sonra 2001’dek düzenlemeden sonrak hal de şu: “...gerekl koord nasyonun sağlanması konusundak görüşler n Bakanlar Kuruluna b ld r r. Kurulun, Devlet n varlığı ve bağımsızlığı, ülken n bütünlüğü ve bölünmezl ğ , toplumun huzur ve güvenl ğ n n korunması hususunda alınmasını zorunlu gördüğü tedb rlere a t kararlar Bakanlar Kurulunca değerlend r l r.” Bakın 2001’den öncek düzenlemede “öncel kle d kkate alınır” d ye b r hüküm vardı. O “öncel kle d kkate alınır” bağlayıcı mıdır yoksa değ l m d r meseles vardı. Pek “değerlend r l r”

den l rken ne kasted l yor? “Bunu görmezden gelemezs n. Sen buna uymak zorunda değ ls n, farklı b r karar da alab l r, farklı b r şek lde de değerlend reb l rs n, buradak görüşler de kabul etmeyeb l rs n; ama bunu değerlend rmen lazım.” Değerlend r ld ğ nasıl göster l r? O görüşlere atıfta bulunarak, “Bu gerekçelerde şu kararı aldım, bu görüş b ld r lm ş olmasına rağmen, şu gerekeçelerle ötek kararı aldım” şekl nde. Değerlend rmek “buna bak, bunu gör, ona göre karar ver” demek; buna %100 uymak anlamında değ ld r.

3. Taşra Teşk latı

Merkezden yönet m n kend ç ndek k nc kavramı: Taşra teşk latı. Taşra teşk latı, llere dağılmış olan yapıları göster yor. B r başkentte karar alma mekan zmasının da yapıları var, b r de taşrada yapıları var. Başkenttek yapıları, karar alıcılara yardım etmek üzere var. Taşradak yapıları se, alınan kararları uygulamak ç n var. Esasında Ankara aynı zamanda hem başkent hem taşra. Çünkü; Ankara’da Sağlık Bakanlığı’nın aldığı karar başkent teşk latının aldığı b r karardır ve İstanbul Sağlık Müdürlüğü, Trabzon Sağlık Müdürlüğü’nde vs. uygulandığı g b Ankara Sağlık Müdürlüğü’nde de uygulanır. Ankara Sağlık Müdürlüğü burada taşra teşk latı oluyor. Dolayısıyla; taşra başkent dışında olan ller demek değ l; karar alma mekan zması dışında uygulayıcı yapı demekt r. Başkent teşk latında bu karar alma mekan zmasında müsteşarın başında olduğu, altında da da re başkanlarının, genel müdürler n n, şube müdürler n n, çeş tl sıfatlar altında k mseler n olduğu organ gram var. Bu organ gram ç nde b rb rler le l şk s n gösteren yapılar var ve h yerarş var. H yerarş , b r bakanlıkta dönüyor dolaşıyor, müsteşarda b rleş yor. Yan ; Sağlık Bakanlığı dersek, Sağlık Bakanlığı müsteşarı salkım saçak b r yapının kend s nde b rleşt ğ k mse. Organ gramda herkes kend salkımında h yerarş ç nde. Yan ; tedav h zmet genel müdürlüğü var ve bu genel müdürlük ç nde b r sürü başka müdürlükler var, onlar tedav h zmetler genel müdürlüğüne bağlı. Tedav H zmetler

39 Genel Müdürlüğü de müsteşara bağlı. B r d ğer de laçla lg l b r genel müdürlükte bell şubeler var ve onlar laç şler genel müdürlüğüne bağlı, o müsteşar yardımcılığı dolayısı le de müsteşara bağlı. Dolayısıyla; başkent teşk latı ç nde de b r bütünün ç nde b r organ gramla, faal yetler kend ç nde yer ne get rmek amaçlı b r teşk lata büründürülmüş. Böylel kle;

h yerarş ze ed lm ş. H yerarş ze ed lmen n ortaya çıkarttığı sakıncayı g dermek ç n müsteşarda b rleşt r lm ş ve karar merc olarak bakan sadece müsteşarla muhatap en son düzeyde. Alınan kararlar bakanlar kurulunun terc hler , bakana yer ne get rmek üzere gel yor, bakan aldığı kararları, terc hler n müsteşar vasıtasıyla da bütün başkent teşk latı ve taşra teşk latına yayıyor.

Taşra teşk latında se, val var. Her b r bakanlığın taşra teşk latının en yüksek düzeydek memuru val . Val , örneğ n; Sağlık Bakanı adına ldek en yüksek derecel personel. Buna o yüzden personel bahs nde ajan den l yor. Ajan kel mes , tems l ett ğ ç n. Her b r bakanın ajanı val d r. Her b r bakan adına val kend s ne ver len d rekt fler doğrultusunda şlem yapar. İldek sağlık konularını, le l şk n sağlık konuları olduğu ç n bakan ayrıca b r d rekt f vermed ğ takd rde val karar ver yor, bakana g tm yor b le. Ama; bakan “İldek sağlık konularında şunu yapacaksın, lçeden le gelmek steyen doktorları 3 yıl boyunca nakletmeyeceks n” vs. d ye h yerarş yetk s gereğ önceden d rekt f vereb l r. İl çapında nasıl davranacağına l şk n em r ve d rekt fler n sunab l r; ama sonuçta uygulayan val d r. Onun dışında da, l sağlık müdürü vs.

g b d ğer yapılar vardır. İlçede de kaymakam İç şler bakanlığı’nın tems lc s olarak d ğer b r mler n başı olarak bulunur. Kaymakam, val g b lçedek bütün bakanlıkların tems lc s değ ld r. Val de yetk gen şl ğ vardır, kaymakam val n n d rekt f altındadır ve hükümet tems l eder. O yüzden val n n bu n tel ğ gereğ , -kaymakamlardan farklı olarak- mülk dareden olmayan k mseler de val olarak atanab l r.

25.02.2016

B r ülkede kanunun düzenled ğ ve belk yeterl değ lse değ şt r lmes talep ed lecek hususla, bunun neye uygun olarak değ şt r lmes gerekt ğ n söyleyecek ölçütler , ver ler b rb r nden ayırarak değerlend rmek gerek r. Merkez daren n hang amaçları taşıdığını, hang amaçları gerçekleşt rmek ç n böyle b r teşk lat yapısının kurulduğunu, bunun ne ç n sınırlandırıldığını, sınırlandırmanın amacı ve buna l şk n get r len kr terler n ne olduğu ve sonra Anayasada düzenlenen hal n d le get rm ş olduk. Kavramlar l stes olarak; kamu tüzel k ş l ğ , merkezden yönet m, yer nden yönet m, yer bakımından yer nden yönet m, h zmet bakımından yer nden yönet m, kamu dares -kamu kurumu, kamu kurumu n tel ğ ndek meslek

40 teşekkülü, h yerarş , dar vesayet g b kavramların b r kısmını doldurduk. Bu kavramların b rb r le l şk s n kurarak, teor k boyutlarını ortaya koymaya çalışıyoruz.

İk ayrımı vardır: yerel (mahall ) ve h zmet bakımından. Merkezden yönet m n varlık gerekçes ne değ n ld . Merkezden yönet m n n temel harcı olan h yerarş ye ve sınırlarına değ n ld . Böylel kle b r bütünlük çer s ndek b r kavramın b r s ne değ n lm ş oldu. Bu boyut b tt kten sonra başka b r boyuta geç lecekt r k o da kamu dares -kamu kurumu ve kamu kurumun n tel ğ ndek meslek teşekkülü ayrımıdır. Böylel kle el m zde k tane değerlend rme b ç m olacak, b r dare le karşılaşıldığında lk önce b r nc boyuta göre değerlend r lecek, sonra

k nc boyuta göre değerlend r lecek.

Yer nden yönet m n k b ç m vardır. Merkezden yönet m tek b r tüzel k ş l k, ana karar mekan zması, bütün ülkeye yayılmış haller vardır ve lk ortaya çıkışında ortak ve genel ht yaçları görmekteyd . Ancak bunun faydaları yanında sakıncaları da baş gösterd . Sakıncalarından b r s hantal b r yapı olması, ülken n her tarafındak sorunlara merkezden karar ver lmes n n ortaya çıkardığı problem ve bunun teor k olarak g dermek ç n bulunan lk çözüm yetk gen şl ğ oldu. İht yaçların tesp t ndek sabets zl kler, g der lmes nde gec kmeler ortaya çıkınca merkezden yönet m, tek yönet m model olarak, sakıncalarını g deremeyecek b r bütünlüğe dönüştü. Faydaları olduğu ç n vazgeç lemeyecek b r teşk latlanma b ç m ama sakıncalarının da kend ç nde yetk gen şl ğ , h yerarş , yetk devr le g der lemeyecek boyutta olduğu ortaya çıktı. Bunun üzer ne düşünülen hususlardan b r s , özell k gerekt ren faal yetler

ç n ayrı tüzel k ş l k kurulması yaklaşımı oldu.