86
kararını nezarete arz ediyordu. Örneğin; İzmir’den Birunâbâd’a (Bornova) kadar yapılacak yol için imtiyaz talebinde bulunan Mösyö Şarno’nun başvurusu269 Meclis-i Maâbir’de incelenmiş, başlayan inşaat sonrasında yapılan yolun kabulüne dair yazısını nezarete göndermişti270. Çalışmamızın 3. bölümünde ele alacağımız, İmparatorluğun ilk yol nizamnamesi hükmünde olan, 1861 tarihli “Memâlik-i Mahrûse-i Şâhâne Yollarının Tanzîm ve Tesviyesi Hakkında Nizâmnâme” başlıklı düzenlemede yine Maâbir Meclisi’nce hazırlanmıştı. Bu nizamnamenin daha sonra yapılacak düzenlemelerin temelini oluşturması meclisin bu konularda ne kadar uzmanlaşmış olduğunu gösteriyordu.
87
edilmeyen 22.000 küsur kesenin (yaklaşık 11.000.000 kuruş) tahsil edildikçe Nafia Hazinesi’ne aktarılmasına karar verilmişti. Ayrıca bütçe gelirlerinin dışında kalan evrak-ı sahîha vâridâtı da yeni hazineye tahsis edilmişti. İmparatorluğun imar edilmesinde kullanılmak üzere oluşturulan bu hazinenin müdürlüğüne ise Meclis-i Vâlâ azasından Necîb Paşazâde Ahmed Bey atanmıştı272.
Nafia Hazinesi’nin geliri arttıkça imar faaliyetlerinin de artacağı düşünüldüğünden hazineye her ay için 1.000 kese tahsisat verilmesi kararlaştırılmıştı.
Ayrıca köprü tamirleri için de 2.500 kese tahsisat ayrılmış, böylelikle hazinenin yıllık geliri 14.500 keseye yükselmişti. Nafia Hazinesi’nin de Maliye Hazinesi gibi bütçesi hazırlanarak gelir ve giderlerinin hesap edilerek harcamaların ona göre yapılması kararlaştırılmıştı. Hazinenin parasının sadece kendine ait işlerde kullanılması, imar faaliyetleri dışında hiçbir yere harcama yapılmaması gerektiği belirtilmişti. Böylece ülkenin imar edilmesi için özel bir fon oluşturulmuştu273.
Tanzimat döneminde mali alanda yapılan düzenlemelerin hedefi gelir gider dengesini sağlayabilmekti. Bu doğrultuda hemen işe girişilerek 1840 yılında, hem geçmiş yılın malî durumunu değerlendirmeye, hem de 1841-42 malî yılı için bir bütçe taslağı hazırlanması adına çalışmalar yapılmıştı. Ancak gelir ve gider kayıtlarını gösteren modern bir bütçenin hazırlanması 1845 yılında mümkün olabilmişti. 1846-1847 malî yılından itibaren de her yıl düzenli olarak bütçenin hazırlanması planlanmıştı274. Bundan sonra da bütçelerin hazırlanma, onaylanma ve denetlenmesi ile ilgili esasları belirleyecek çalışmalar yapılmıştı. Bu amaçla, her sene için devletin gelir ve giderini gösteren bir muvazene defteri tutulması düşünülmüş,
272 a.g.e. , 8. Cilt, s. 1210-1211; Ali Akyıldız, Tanzimat Dönemi Osmanlı ... , s. 140-141.
273 Aziz Tekdemir, a.g.m. , s. 127; Ali Akyıldız, Tanzimat Dönemi Osmanlı ... , s. 141.
274 Tevfik Güran, Tanzimat Döneminde Osmanlı Maliyesi: Bütçeler ve Hazine Hesapları (1841-1861), TTK Yayınları, Ankara 1989, s. 7.
88
senelik mali işlerde bu defter esas alınarak harcama yapılması kararlaştırılmıştı. Bu düzenlemenin yapılabilmesi için 3 Ağustos 1855’de Bütçe Nizamnamesi yayımlanmıştı. Bu nizamnameye göre; masraflar iki bölümden oluşacaktı. Birincisi, her dairenin önceden kararlaştırılıp, belirlemiş olan özel masrafları, ikincisi ise Maliye Nezareti’nin yapmış olduğu genel masraflardı275. Birinci bölümde yer alan masraflar on bir kısma ayrılmış olup bunlardan onuncusu; nafia ve ticaret memurları ile ticaret ve nafia işleri için ayrılan masraflardı276.
Abdülaziz döneminde İmparatorluk ciddi bir ekonomik sıkıntı içerisindeydi.
Padişah, devletin mali durumunu düzeltecek tedbirleri alması için Fuat Paşa’yı sadaret makamına getirmişti. Maliye Nazırlığı görevini de üstlenen Fuat Paşa yaptığı çalışmalar neticesinde bir malî ıslahat programı hazırlamıştı. Fuat Paşa zamanında Maliye Nezareti’nin, devletin bütün mali işlerinin yürütüldüğü bir merkez haline getirilmesine çalışılmıştı. Devlet dairelerinin borçlanmaları yasaklanmış, bunların malî alanda denetlenmesi için Divan-ı Muhasebat-ı Âli (Sayıştay) dairesi kurulmuştu. Abdülaziz döneminin ilk bütçesi olarak gösterilen 1863-1864 bütçesine bakıldığında bütçe giderleri 327.678.000 olarak hesaplanmıştı. Bu giderler içerisinde Maarif ve Nafia tahsisatı olarak ayrılan miktar ise ancak 1.084.000 idi277. Nafia ve eğitime ayrılan bu para büyük bir imparatorluğun imarı ve eğitimi için çok azdı.
Ülkenin imarı için ayrılan tahsisatın yok hükmünde olması bayındırlık faaliyetlerinin gelişimini de engellemişti.
Nafia Nezareti’nin başlıca gelir kaynakları; hazineden nafia işleri için ayrılan tahsisat, nakdi bedel ücretlerinden elde edilen gelirler, rüsum-ı müruriye vergisi,
275 Selda Kılıç, “1855 Bütçe Nizamnamesi ve Uygulaması”, Türkler, 14. Cilt, Yeni Türkiye Yayınları, Ankara 2002, s. 636; Tevfik Güran, a.g.e. , s. 10-11.
276 Selda Kılıç, a.g.m. , s. 637.
277 Enver Ziya Karal, Osmanlı Tarihi, VII. Cilt, TTK Yayınları, Ankara 2003, s. 225-232.
89
Rumeli vilayeti için hazineden tahsis olunan meblağ, Ziraat Bankası hâsılatından alınan pay, münakasa kaimeleri ve damga vergisi gibi belli başlı kaynaklardı.
Hazineden nafia işleri için ayrılan tahsisat yıllara göre değişiklik göstermekle birlikte çoğunlukla ülkenin imarı için yeterli miktarda değildi. 1855/56 bütçesinden ticaret ve nafia işleri için ayrılan tahsisat 7.656.500 guruş idi. 1857/58 bütçesinde ticaret ve nafia işleri için ayrılan tahsisat az da olsa artmış 10.027.500 guruş olmuştu.
Ancak bu miktarlar koca bir imparatorluğun imarı için kâfi değildi. Buna rağmen sonraki yıllarda ticaret ve nafia işleri için ayrılan tahsisat daha da azalmıştı. 1859/60 bütçesinden 4.074.823, 1860/61 bütçesinden ise 4.609.061 guruş tahsisat yapılmıştı278. 1879 yılında kurulan Islahat-ı Maliye Komisyonu’nun hazırlayıp Meclis-i Vükela’ya sunduğu raporda, Nafia, Ticaret ve Maarif dairelerinin ülkenin gelişim ve kalkınmasında önemli bir yere sahip oldukları vurgulanarak bunların gelirlerinin artırılması gerektiği belirtilmişti. Bu durum imara ayrılan bütçenin artmasına, dolayısıyla imar faaliyetlerinin yoğunlaşmasına yol açacaktı. 1881-82 yıllarında nafia dairesine gelir kaynağı olarak, vilayetlerin tuz ve gümrük gelirleri ile aşarın belli bir yüzdesinin verilmesi kararlaştırılmıştı. 1884 yılında Nafia Nezareti’ne ayrılan 155.000 liralık tahsisat nezaretçe yetersiz görülmüştü. Ayrıca ülkenin imarı için hazırlanan planda, nafia hizmetlerini artırmak açısından demiryollarına önem verilmesi ve yabancı sermayenin teşvik edilmesi kararları alınmıştı279. Nafia Nezareti'nin 1306 (1888-89) yılına ait yıllık bütçesi 83.886.943 kuruş olarak
278 Tevfik Güran, a.g.e. , s. 60-72.
279 A. Şevki Duymaz, II. Abdülhamid Dönemi İmar Faaliyetleri (Türkiye Örnekleri), Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Tarih Anabilim Dalı, Doktora Tezi, Isparta 2003, s.
54-55.
90
hesaplanmıştı. Bu paranın yaklaşık 50.000.000 kuruşluk kısmı ise inşaat ve tamirat giderleri için tahsis edilmişti280.
Nafia ve Ticaret Dairesi’nin önemli gelir kalemlerinden birisi de yol ve inşa mükellefiyeti karşılığında alınan ve bütçe dışı tutulan Tophane Dairesi kalemi idi.
Bunun dışında, imtiyazlı şirketlerin teftiş masrafı karşılığı alınan meblağ, sarraflardan patent karşılığı alınan harçlar, ceza-yı nakdi bedelleri, Haydarpaşa Demiryolu hâsılatı gibi gelir kaynakları da mevcuttu. 1881-82 yılında bu gelir kaynaklarından nafiaya 12.000 liranın üzerinde gelir sağlanmıştı. Ancak bu gelir düzenli olmayıp, yıllara göre bazen artarken bazen de azalabiliyordu. 1882-83 bütçesinde bu gelirler 2.000 liranın üzerinde iken, 1887-88 senesinde 4.860 lira, 1896-97 senesinde ise 29.404 lira olduğu görülmüştü281.
Osmanlı Devleti, 1901-1902 senesinden itibaren Rumeli’de bulunan üç vilayetin gelirlerinden %5’ini nafia işlerine tahsis etmişti. Bu %5 tutarındaki gelirin 11.000.000 guruş olduğu tahmin ediliyordu. Ancak hiçbir zaman bu meblağın tamamı ödenmeyip yıllık 6-7 milyon guruşluk tahsisat yapılabiliyordu. Nakdi bedel gelirleri ise ilk zamanlarda 20.000.000 guruş kadar tutmaktayken seneden seneye artarak 30.000.000 guruşa kadar çıkmıştı. En çok tahsilat ise Bursa vilayetinden yapılmaktaydı. Bursa’dan yıllık yaklaşık 5.500.000 guruş, Edirne ve Selanik vilayetlerinin her birinden 2.500.000 guruş, Aydın vilayetinden 1.200.000 guruş, Erzurum vilayetinden 300.000-400.000 guruş ve Bitlis vilayetinden 70.000-80.000 guruş nakdi bedel geliri toplanmaktaydı. Ancak 30.000.000 guruşluk nakdi bedel
280 Nazım Berksan, a.g.e. , s. 31-32.
281 A. Şevki Duymaz, a.g.e. , s. 55.
91
gelirinden, 3.000.000 guruşluk tahsilât masrafları ile 3.000.000 guruşluk memur maaş ücretleri düşüldüğünde geriye 24.000.000 guruş kalıyordu282.
Ziraat Bankası’nın yıllık hâsılatının belirli bir miktarı nafia işlerinde sarf edilmek üzere tahsis edilmekteydi. 1306 (1888/89) senesi öncesinde Ziraat Bankası hâsılatının % 10 nafia işlerinde kullanılmak üzere alınmaktaydı283. 1306 (1888/89) yılından itibaren, fen memurlarının maaş ve harcırahları ile çeşitli masraflara karşılık olarak Ziraat Bankası hâsılatından yıllık 3.000.000 guruş tahsis edilmişti284. Buna ek olarak ihtiyaç duyulduğunda Ziraat Bankası’ndan ayrıca tahsisatta yapılıyordu285. Gerekli görüldüğü zamanlarda Maliye Nezareti tarafından toplanan münakasa kaimelerinden de Nafia Nezareti’ne pay verildiği görülmekteydi. Örneğin; 1902 yılında, Konya-Antakya yolu inşa masrafları için münakasa kaimelerinden bir kısmının tahsisi kararlaştırılmıştı286.
Nafia Nezareti bütçesinin gelir kaynaklarından birisini oluşturan rüsum-ı müruriye vergisi; bazı yol, köprü ve geçitlerde ahaliden alınan geçiş ücreti idi. Bu verginin miktarı bölgelere göre değişiklik göstermekteydi. Özellikle ihale suretiyle yapılan yollar üzerinde bulunan köprü ve geçitlerden bu verginin alındığı görülmekteydi.
Ele aldığımız dönemde ülkenin dört bir köşesinde yürütülen imar faaliyetleri için yeterli ödeneğin ayrıldığını söylemek oldukça zordur. Kuşkusuz bu durumun temel sebebi İmparatorluğun içinde bulunduğu mali sıkıntılar idi. Bu sorunlardan en çok etkilenen kurumların başında da Nafia Nezareti gelmekteydi. Ülkede yürütülecek
282 Nafia ve Ticaret Nezareti Tarafından Sadarete Verilen Mufassal Lâyıha, 1 Kanun-ı Evvel Sene 324 (14.12.1908), TTK Kütüphanesi, 276-B/187, s. 12.
283 Nafia ve Ticaret Nezareti Tarafından Sadarete Verilen Mufassal Lâyıha, s. 9.
284 BOA, İ.DH. 1278/100572, 21 L 309 (19.05.1892), s. 1.
285 1891 yılında turuk ve maâbir inşaat masraflarına karşılık olmak üzere bankadan alınan yıllık tahsisata ek olarak beş bin lira zam yapılması kararlaştırılmıştı. BOA, İ.MMS. 123/5302, s. 1.
286 Umur-ı Nafia ve Ziraat Mecmuası, 15 R 1320 (22.07.1902), s. 1785.
92
bayındırlık hizmetleri için nezaretin istediği bütçeler hiç bir zaman kendisine tahsis edilememişti.