Mencionamos o livro de Laurindo Leal Filho sobre o modelo britânico de televisão, e sobre seu foco apenas no sistema de controle público, financiamento e gerenciamento, reportando- nos à inquietação de Machado (2005) sobre a falta de análise do conteúdo televisivo. De qualquer forma, o fato mostra que modelos de gerenciamento político de TV têm sido tratados como um critério de qualidade bastante reconhecido por respeitáveis pesquisadores. Esses fatores influenciam a discussão sobre as políticas nacionais de comunicação, tidas como responsáveis pelo estabelecimento de limites éticos para a qualidade dos programas televisivos.
Este tópico pretende discutir o aspecto normativo da qualidade e como as políticas de comunicação modificam ou influenciam alguns de seus critérios. Para isso, discorre sobre o processo de incentivo à indústria cultural como fator pertencente às políticas internacionais de comunicação e sua aplicação nacional, que gerou investimento e conseqüente melhoria da qualidade técnica das produções. Além disso, as políticas de controle do conteúdo, por meio de classificação indicativa ou denúncias de telespectadores, também representam um aspecto da qualidade, que envolve a moral a cidadania e, novamente, a participação pública.
História das outorgas de Rádio e TV 30
Em 1963 foi aprovado o Código Brasileiro de Telecomunicações e foram publicados dois decretos que o regulamentavam, e que deram à radiodifusão brasileira seu primeiro arranjo constitucional. As normas reafirmaram o modelo estabelecido 30 anos antes, baseado na
30 A fonte de informações para este tópico foi, basicamente, texto de Jonas Valente para o Observatório do
Direito à Comunicação. ―Regulação de outorgas de rádio e TV mantém oligopólio do setor”. 10.10.2008. (Com citação dos trechos de Lalo Leal Filho.)
121 concessão de outorgas concedidas pelo Estado para a exploração privada dos serviços de rádio e TV.
O Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT) estabelecia as regras para a concessão de outorga - como permissão, autorização e prazos (15 anos para TV e 10 para rádio) – e as obrigações das empresas outorgadas. Para receber a concessão, a empresa deveria cumprir alguns itens obrigatórios, como a veiculação de um mínimo de 5% de conteúdo noticioso, máximo de 25% do tempo de anúncios publicitários e pelo menos 5 horas de programação educativa; a transmissão da propaganda eleitoral e partidária e da ―Voz do Brasil‖, no caso do rádio, e a cessão de espaço para a formação de rede nacional quando solicitada pelo governo federal. O cumprimento dessas exigências influenciaria também a renovação da concessão.
Com base nesse ambiente normativo, o rádio e a TV se desenvolveram no Brasil como meios predominantemente comerciais. O que foi impulsionado, entre outros fatores, pelo estabelecimento da Constituição de 1988 de que a cassação de outorgas só poderia acontecer por decisão judicial. E, ao prever o quórum de apenas dois quintos dos parlamentares do Congresso em votação nominal para a não renovação, estabeleceu um procedimento que praticamente garante a renovação automática das licenças. Como questiona Laurindo Leal Filho, ―alguém neste país acredita que algum parlamentar dirá em alto e bom som que determinada concessão não deve ser renovada?‖ e acrescenta que ―Se o fizesse passaria a enfrentar a ira eterna das emissoras que o condenariam ao ostracismo e à morte política.‖ Jonas Valente (2008) atribui essa improbabilidade à fragilidade das exigências previstas na própria Constituição e à ausência total de fiscalização. Para agravar ainda mais o quadro, um mecanismo do Decreto 88.066, de 1983, permite à concessionária que, desde que tenha entrado com o pedido de renovação, continue a funcionar mesmo com sua outorga vencida.
Quanto às obrigações da empresa concessionária, muitas passam longe de serem cumpridas. Uma das exigências da Carta Magna é de que a programação seja preferencialmente voltada para finalidades educativas, culturais, artísticas e jornalísticas, outra é que promova a produção independente e regionalizada (Art. 221), além de proibir os monopólios e oligopólios. Estaria estabelecida aqui uma tentativa de controle da qualidade do conteúdo, assegurando ao público a recepção de programas de cunho cultural e educativo, características que, como vimos, compõem um panorama favorável à qualidade do conteúdo televisivo. Tais
122 regras, está claro, não são fiscalizadas e avaliadas para a renovação das concessões, apesar de uma tentativa, em 2007, de solicitação às emissoras de comprovação documental do cumprimento das normas. Após a reclamação do ministério de que tal verificação seria inviável e ampla demais, a Casa Civil recuou e retirou o pedido.
Há, ainda, o problema do desconhecimento das regras e fiscalizações das concessões. Segundo Jonas Valente, os contratos são armazenados pelo Tribunal de Contas da União, com apenas um extrato publicado no Diário Oficial, e só podem ser publicizados em caso de processo judicial. Ressalta também uma diferenciação entre os contratos de radiodifusão em relação aos das telecomunicações, sendo os últimos ainda mais obscuros.
Essa visão sucinta da situação das concessões públicas para os serviços de rádio e TV demonstra o que seria a primeira instância do cenário das políticas de comunicação. O não cumprimento e a não fiscalização das normas exigidas prejudica a influência do Estado sobre uma possível qualidade dos programas. A preocupação das normas propostas se relacionaria com a qualidade do conteúdo dos programas transmitidos, pois as concessões não envolvem regras para a transmissão, produção técnica ou participação pública. No entanto, a qualidade técnica, no que diz respeito a iniciativas públicas, também tem relação com o Estado por meio das políticas de incentivo à Indústria Cultural, que influenciaram (e influenciam) o desenvolvimento da qualidade técnica das produções brasileiras.
Políticas de incentivo à Indústria Cultural
A normatividade dos meios de comunicação sofreu grandes transformações a partir da Nova Ordem Mundial da Informação e Comunicação, que emergiu ao final da década de 1960. Neste período, foi desenvolvida na UNESCO uma linha política para a comunicação que previa a intervenção dos Estados nacionais no desenvolvimento da imprensa, do rádio e da televisão, dos satélites e outras novas tecnologias de comunicação que ajustassem os eventuais meios privados aos programas, objetivos e metas que compunham o planejamento governamental para toda a sociedade. Assim, surgiu e se consolidou o conceito das políticas nacionais de comunicação, um dos centros de debate da então chamada Nova Ordem Mundial da Informação e da Comunicação (NOMIC).
Como auxilio para resumir o histórico da Indústria Cultural no Brasil nessa mesma época, recorremos à contextualização dada por Lopes (2005b), que associa o início de um mercado
123 cultural ―transnacional‖ ao Governo de Juscelino Kubitschek (1956-1960). Durante este governo, o Brasil abriu as portas para o capital estrangeiro, com o objetivo de desenvolver a indústria no país. Esse processo, que se aprofundou nos anos seguintes, durante o governo militar (1964-1985), ―é parte integrante das rearticulações globais do capital transnacional que repõem em outras bases não apenas as questões econômicas, mas também políticas e culturais, da dependência e da autonomia dos países periféricos‖.(2005: 26)
Devido ao desenvolvimento industrial, o Estado implantou, neste período, a estrutura-técnica necessária ao sistema de telecomunicações e microondas, que permitiram a consolidação de um mercado cultural nacional. De acordo com Lopes, essa crescente atuação do Estado ―se traduz na combinação das funções de controle dos mecanismos da Indústria Cultural e de incentivo de sua expansão.‖ (2005b: 27).
De volta ao âmbito internacional, neste mesmo período as discussões acerca das Políticas Nacionais de Comunicação tomaram tamanha proporção, que, ao notar a polaridade de opiniões, a UNESCO se viu obrigada a buscar uma solução para unificar essa política. Em 1976 foi criada uma comissão de renomados especialistas internacionais do ramo da comunicação e cultura, que foi presidida pelo jornalista Sean MacBride, ilustre ganhador dos prêmios Lênin e Nobel da Paz.31 Desta comissão surgiu o "Relatório MacBride"32, apresentado em 1980, com o objetivo de estudar a totalidade dos problemas da comunicação nas sociedades modernas. Sobre este objetivo, Miège (2009)33 comenta a dificuldade presente nos dias atuais de se propor uma "teoria geral da informação e comunicação". Esta forma é colocada em dúvida, dada a ampla gama de diretrizes propostas pela comunicação. O pesquisador coloca, ainda, seu olhar crítico nestas pesquisas que carregam tendências futuristas, com muitas previsões, em sua maioria, fadadas ao erro.
Neste aspecto, apesar das relevantes considerações, o debate provocado pelo Relatório MacBride, por propor uma teoria geral, criou uma tensão entre os países-membros, dada a
31Chamada Comissão Internacional para o Estudo dos Problemas da Comunicação, ela era integrada por: Elie Abel (EUA),
Hubert Beuve-Méry (França), Eleke Ma Ekonzo (Zaire), Gabriel García Marquez (Colômbia), Sergei Losev (União Soviética), Mochtar Lubis (Indonésia), Mustapha Masmoudi (Tunísia), Michio Nagai (Japão), Fred Isaac Akporuano Omu (Nigéria), Bogdan Osolnik (Iugoslávia), Gamal El-Oteifi (Egito), Johannes Pieter Pronk (Holanda), Juan Somavía (Chile), Boobli George Verghese (Índia), e Betty Zimmerman (Canadá).
32 Conhecido como "Relatorio McBride", o documento foi publicado em português sob o título Um Mundo e Muitas Vozes -
Comunicação e Informação em nossa Época. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, 1983.
33Em aula ministrada para disciplina ―O Pensamento Comunicacional na Contemporaneidade‖, em março de 2009, na
124 divergência de partidarismo que aparece no complexo documento. Consequência, esta, bastante natural, dada a combinação de membros e países de todos os pólos e opiniões. As diferenças de governo e de cultura são refletidas no documento, e tornou-se impossível agradar a gregos e troianos.
Em meio a este cenário, o então presidente dos Estados Unidos, Ronald Reagan, alegando ter notado forte tendência de idéias marxistas no Relatório, e não concordar com as políticas da UNESCO, retirou formalmente o país da organização, seguido da Grã-Bretanha e do Japão. Este esvaziamento causado pela onda neoliberal, juntamente com a inflexível política de comunicação imposta pelos governos comunistas, as oposições governamentais e as organizações privadas de mídia, praticamente faz desaparecer o debate a respeito das políticas nacionais de comunicação das arenas acadêmicas e políticas nos anos 1980, apesar da marcante contribuição para o campo da informação e comunicação.
No Brasil, essa crise havia sido de certa forma prevista por dois professores e pesquisadores de comunicação da Universidade de Brasília, Luiz Gonzaga Motta e Ubirajara da Silva, em conferência proferida no III Congresso da Associação Brasileira de Ensino e Pesquisa da Comunicação (ABEPEC), realizado em julho de 1976. Segundo eles:
A intenção da Unesco (...) foi a de apresentar a sua proposta de implantação de políticas nacionais de comunicação com uma forma aparentemente neutra. Entretanto, nenhuma política, nenhum planejamento pode ser politicamente neutro. Por trás de cada planejamento há sempre um Estado, e este planejamento reflete, necessariamente, a ideologia desse Estado. As condições, portanto, para a implantação de políticas de comunicação variam conforme variam as orientações político-ideológicas do Estado que pretende implantá-las.(MOTTA E SILVA; 1978:187)
E concluem:
É pois a partir da cultura brasileira que se deve repensar a comunicação no Brasil. Não se trata apenas de uma substituição de conteúdos. É preciso impregnar a legislação, a organização do trabalho, a formação profissional, a crítica, e até mesmo adequar a tecnologia profissional de comunicação às especificidades da cultura brasileira e às lições de resistência da cultura popular.(Ibid. p.206)
Enquanto isso, no Brasil, a Indústria Cultural havia ultrapassado as fronteiras políticas e se voltava para o mercado, constituindo-se como importante atividade econômica no país, e assumindo gradativamente várias mercadorias em bases industriais, que circulavam no
125 mercado. Lopes (2005b) pontua ações que demonstram a abrangência da política governamental no mercado cultural: a atuação direta por meio de financiamento de obras nos setores da cultura; a atuação indireta nos setores da Indústria Cultural por meio de infra- estrutura técnica e apoio; e a normatização do mercado cultural por meio de leis, decretos e portarias que organizavam os produtores e a distribuição dos bens culturais.
Com estes incentivos, formou-se no Brasil um público massivo para estes produtos culturais em expansão, que traziam consigo a positiva característica de substituição da importação de bens culturais. Essa produção nacional alinhou-se a modelos transnacionais que regiam (e ainda regem) o setor dos Meios de Comunicação de Massa. Com isso as produções nacionais que seguiam esse padrão, atingiram um nível de produção respeitado internacionalmente, o que desencadeou a exportação de produtos culturais como a música popular brasileira, livros e produções para TV. Este fato, agregado à importância econômica que este mercado adquiriu, e ao interesse político de se disseminar ideias por meio dos MCM e junto aos produtores culturais, inclusive internacionalmente, acaba por criar no governo a noção de incentivo a este mercado cultural.
Dentre as propostas da UNESCO, um item que voltou a ter influência a partir dos anos 2000 foi o incentivo às indústrias culturais. Desde o relatório McBride até as atuais políticas de comunicação, o incentivo à produção cultural tem sido amplamente debatido, e cada vez maior.
Em 1991, uma década depois do Relatório McBride, foi concebida no Brasil a Lei Federal de Incentivo à Cultura, também conhecida como Lei Rouanet, que prevê incentivos a empresas ou pessoas físicas que queiram financiar projetos culturais. Dentre outras medidas, permite descontar do imposto de renda uma porcentagem do valor investido em um projeto cultural.
Essa medida foi adotada para ampliar o mercado cultural no país, tanto no que diz respeito ao consumo quanto à produção de eventos, produtos ou projetos culturais. Outro incentivo fixado pela lei Rouanet é a concessão de passagens para apresentações culturais, inclusive internacionais. Há nesse fato o interesse político de internacionalizar a cultura nacional e estimular a exportação de produtos culturais.
126 incentivo cultural. Em 2009 foi apresentada uma proposta de nova lei de incentivo à cultura, que substituiria a Lei Rouanet. As principais mudanças dizem respeito às formas de isenção de impostos que na Rouanet se apresentavam em duas alternativas. Na nova lei são propostas seis formas, de acordo com o tipo de patrocínio. A outra cláusula modificada se refere ao julgamento subjetivo dos projetos, propondo-se que a partir de agora haja uma comissão avaliadora que irá levar em consideração o ―mérito artístico‖ dos projetos. Outra alteração, uma das mais polêmicas, retira parte do direito autoral dos artistas. O governo alega que em projetos culturais nos quais tenha havido perto de 100% de patrocínio do governo, o artista não poderá cobrar sua parcela de direito autoral, dado que, em tese, o projeto já teria sido pago pelo povo, que não poderia pagar duas vezes. Este raciocínio causou alarde no meio artístico, uma vez que os artistas são pouco valorizados no país.
Todas essas discussões adiaram a configuração da nova lei, mas trouxeram mudanças à Lei Rouanet, que permanece em vigor. Em outubro de 2010 modificações na lei buscaram facilitar a inscrição de projetos a incentivos fiscais. No entanto, a redução da burocracia para a concessão de financiamento foi também criticada em diversas ocasiões. A mais marcante talvez tenha sido a concessão de um milhão de reais para que a cantora Maria Bethânia criasse e alimentasse um blog. O valor é nitidamente mais elevado do que o necessário, dado que blogs são ferramentas de uso de qualquer membro da população com acesso a internet. O fato causou balbúrdia na internet, em uma discussão que alegava que a lei, supostamente criada para fomentar a produção independente e menores produtores, demonstrou apoio a uma cantora consagrada, que não teria, supostamente, muitos problemas em conseguir patrocínio privado sem o suporte da Lei Rouanet.
De qualquer forma o Brasil possui dentro de sua política nacional a proposta de incentivar a indústria cultural, mesmo que sua fórmula seja um pouco imatura. Pode-se dizer que essa situação atual foi desencadeada pelas inúmeras propostas de política internacional que influenciaram a política brasileira nas últimas décadas. Não apenas pelas intervenções diretas do relatório McBride e da UNESCO, que colocavam diretrizes diretas aos países membros, mas também pelas discussões acerca da informação e comunicação que levaram o mundo a investir nesta indústria, e estimular o Brasil a se incluir neste cenário mundial. As políticas de incentivo estão relacionadas ao debate sobre a qualidade também sob o aspecto dos critérios de seleção para incentivo, que dependem de um certo tipo de crítica.
127 No audiovisual, há muitos programas de incentivo ao cinema, em maior número do que para a televisão. A Agência Nacional de Cinema – ANCINE é um dos principais órgãos para o fomento à produção e para outros elos da cadeia produtiva do setor audiovisual brasileiro. São três principais formas de apoio: fomento indireto (por meio das leis de incentivo fiscal), fomento direto (por meio de editais públicos) e por mérito artístico ou de mercado. Este último, dos ―critérios artísticos de mercado‖, se baseia em consagrações por festivais e premiações, mostrando que a crítica presente nessas cerimônias funcionam como critério de mercado para a expansão das obras culturais. Entre os programas de apoio, o principal programa ligado à participação no circuito de festivais é o Programa de Incentivo à Qualidade do Cinema Brasileiro (PAQ), de fomento à indústria cinematográfica brasileira, que concede apoio financeiro às empresas produtoras em razão da premiação ou indicação de longas- metragens brasileiros, de produção independente, em festivais nacionais e internacionais. Podem concorrer à premiação os produtores que receberam prêmios concedidos por júri oficial nas categorias de melhor filme e melhor direção, ou participaram com obras cinematográficas na principal mostra competitiva dos festivais. Outro objetivo importante é o apoio à difusão das obras nacionais no mercado internacional. Esse critério esta estreitamente ligado a essa pesquisa, quando a mesma crítica que vota para a premiação de certo produto também o classifica para o recebimento de incentivos.
Dessa forma é possível perceber que as premiações adquirem importância no cenário audiovisual a partir do momento em que carregam uma legitimidade, pautada no reconhecimento e valorização do julgamento que emitem e que levam determinada produção a outro patamar, destacando-se dos demais. A televisão tem ido pelo mesmo caminho. Assim, consideramos as premiações televisivas como um objeto empírico valioso para a análise da qualidade, a partir da crítica.
Alguns recentes debates sobre as políticas de comunicação no Brasil
Apesar da televisão britânica, conforme mostra Leal Filho, ter um sistema político admirável, aplicado ao Brasil o assunto é um pouco mais complexo. Alguns elementos fazem com que as políticas de comunicação no Brasil apresentem falhas e uma enorme falta de fiscalização. Talvez a principal razão destes problemas seja a predominância de televisões privadas em um
128 país capitalista, onde a força que as emissoras adquirem no mercado é suficiente para ditar algumas regras.
Os últimos anos (2009-2010) foram marcados por um novo momento nas políticas de radiodifusão e das telecomunicações no Brasil. Uma ampla discussão sobre a regulação do setor veio à tona envolvendo o poder público, as empresas e a sociedade civil, fenômeno que merece destaque por se tratar de um assunto que desde a redemocratização teria permanecido centralizado no executivo e no setor privado. No entanto, no último ano os debates acerca do tema ocuparam espaço nas mídias e deram abertura à participação pública.
Parte dessa mudança se inicia com a 1ª Conferência Nacional de Comunicação, que levantou discussões sobre diversos aspectos do setor das comunicações. Desde então e durante o ano de 2010 algumas medidas regulatórias marcaram o cenário de debates sobre a comunicação no Brasil.
Ocorreu em Brasília, de 14 a 17 de dezembro de 2009, a 1ª Confecom - Conferência Nacional de Comunicação34. Após 27 conferências estaduais, foram reunidas mais de seis mil propostas submetidas a debate na etapa nacional, que foi acompanhada por cerca de duas mil pessoas, entre delegados, observadores, convidados e jornalistas.
Seis das oito associações da cota empresarial abandonaram a conferência35. Coube então à Telebrasil e à Abra (Associação Brasileira de Radiodifusores) preencher a cota de delegados do setor empresarial. Dois grupos televisivos representados pela Abra (Bandeirantes e Rede TV!), juntamente com as companhias telefônicas, indicaram cerca de 600 delegados para a Conferência, tornando-se assim o segmento com maior representação, com 26% do total de delegados com poder de voto. Além do segmento empresarial, houve também a participação de oito entidades dos chamados "movimentos sociais".
Muitos debates e propostas circularam. Dentre as principais aprovações destacaram-se a criação de um Conselho Nacional de Comunicação, a exigência de diploma de curso superior