PERFORMANS YÖNETĠMĠ
Elifcan ALTINIġIK
YÜKSEK LĠSANS TEZĠ
KAMU YÖNETĠMĠ ANABĠLĠM DALI
GAZĠ ÜNĠVERSĠTESĠ
SOSYAL BĠLĠMLER ENSTĠTÜSÜ
KASIM 2014
POLĠTĠKA TRANSFERĠ BAĞLAMINDA TÜRK KAMU YÖNETĠMĠNDE PERFORMANS YÖNETĠMĠ
(Yüksek Lisans Tezi)
Elifcan ALTINIġIK
GAZĠ ÜNĠVERSĠTESĠ SOSYAL BĠLĠMLER ENSTĠTÜSÜ
Kasım 2014
ÖZET
ÇalıĢma, Türk Kamu Yönetiminde oluĢturulmaya çalıĢılan performans yönetiminin politika transferi yoluyla analiz edilmesine dayanmaktadır. ÇalıĢmanın amacı;
transfer edilen performans yönetiminin Türk Kamu Yönetiminin yapı ve özelliklerine ne derecede uyum sağladığını ortaya koymaktır. Bu amaç doğrultusunda performans politikası transfer süreci; aktörleri, kaynağı, nesnesi, dereceleri, zorlaĢtırıcı ve kolaylaĢtırıcı etkenleri politika baĢarısızlığı bileĢenleriyle birlikte süreç temelli bir yaklaĢımla ele alınmıĢtır. ÇalıĢma üç bölümden oluĢmaktadır. Birinci bölümde politika transferinin teorik ve kavramsal çerçevesi ortaya konularak benzer kavramlarla olan iliĢkisi açıklanmıĢtır. Ġkinci bölümde perfromans kavramı, performans yönetimi incelenmiĢtir. Üçüncü bölümde kamu yönetiminde performans yönetimi adına yapılan çalıĢmaların tarihsel geliĢimi irdelenmiĢ; birinci ve ikinci bölümde elde edilen veriler doğrultusunda performans yönetiminin Türk Kamu Yönetimine transferi ve transfer süreci analiz edilmiĢtir.
ÇalıĢmada betimleyici, tanımlayıcı ve kıyas teknikleri veri toplama tekniği olarak kullanılmıĢtır.
Bilim Kodu : 1116
Anahtar Kelimeler : Politika Transferi, Performans Yönetimi, Kamu Yönetimi.
Sayfa Adedi : 180
Tez DanıĢmanı : Doç. Dr. Murat AKÇAKAYA
PERFORMANCE MANAGEMENT IN THE TURKISH PUBLIC ADMINISTRATION IN THE CONTEXT OF POLICY TRANSFER
(M. Sc. Thesis)
Elifcan ALTINIġIK
GAZI UNIVERSITY
GRADUATE SCHOOL OF SOCĠAL SCĠENCES November 2014
ABSTRACT
The study is based on understanding, explaining and analysing the performance management establishing in the Turkish public administration in the context of policy transfer. The purpose of the study is to analyse the feasibility of a new performance management, as a tool for the public management paradigm which still features the characteristics of the classic public administration paradigm, by taking the actors, resources, objects, compelling and facilitating factors emerging in the Turkish public administration as a whole. The study consists of three parts.
First part introduces the theoretical and conceptual framework of policy transfer relationships and describes their relationships with similar concepts. In the second part performance and performance management concepts have been examined.
In the third section, historical development of the studies conducted for the purpose of performance management in public administration have been explored and the transfer and the transfer process of the performance management to the Turkish Public Administration was analysed in line with the data obtained in the first and second part of this study. Data collection methods of this study are comparative and analysis techniques along with the use of descriptive methods.
Science Code : 1116
Key Words : Policy Transfer, Performance Management, Public Administration
Page Number : 180
Supervisor : Assoc. Prof. Dr. Murat AKÇAKAYA
TEġEKKÜR
ÇalıĢmanın hazırlanması sırasında sunduğu fikirlerle zihnimi açan, yönelttiği eleĢtirilerle tezi geliĢtirip, olgunlaĢtırmamı sağlayan, danıĢmanım sayın Doç.Dr.
Murat AKÇAKAYA‟ya; bana okuma, öğrenme, araĢtırma ve sorgulama merakını aĢılayan, desteğini hiç bir zaman esirgemeyen sevgili ailemin tüm fertlerine; tezi yazmam konusunda beni yüreklendiren, çalıĢmam boyunca her zaman desteğini ve özverisini hissettiğim sevgili eĢime sonsuz teĢekkürlerimi sunuyorum.
ĠÇĠNDEKĠLER
Sayfa
ÖZET ... iv
ABSTRACT ... v
TEġEKKÜR ... vi
ĠÇĠNDEKĠLER ... iv
ÇĠZELGELERĠN LĠSTESĠ ... ix
SĠMGELER VE KISALTMALAR ... x
GĠRĠġ ...1
1. BÖLÜM
...7POLĠTĠKA TRANSFERĠ VE POLĠTĠKA TRANSFER SÜRECĠ
...71.1. Politika Transferi ...7
1.1.1. Tanım ve Kavramsal Açılımı ...8
1.1.2. Benzer Kavramlar ...9
1.1.2.1. Politika Yakınsaması ... 10
1.1.2.2. Politika Yayma ... 11
1.1.2.3. Ders çıkarma ... 12
1.1.2.4. BenzeĢme/EĢbiçimlilik (Ġzomorfizim) ... 13
1.1.2.5. Kıyaslama (Benckmarking) ... 14
1.1.3. KarĢılaĢtırmalı Kamu Yönetimi Disiplini - Ġdari Reform - Kamu Politikası Analizi- Politika Transferi ĠliĢkisi ... 16
1.2. Politika Transfer Süreci ... 21
1.2.1. Politika Transferinin Aktörleri ... 22
1.2.1.1. Resmi Aktörler ... 22
1.2.1.2. Devlet DıĢı Aktörler ... 24
1.2.1.3. Uluslararası Aktörler ... 26
1.2.2. Politika Transferinin Kaynağı ... 28
Sayfa
1.2.3. Politika Transferinin Nesnesi ... 29
1.2.4. Politika Transferinin Nedenleri ... 31
1.2.4.1. Gönüllü Transfer ... 32
1.2.4.2. Zorlayıcı Transfer ... 33
1.2.4.2.1. Dolaylı Zorlayıcı Transfer (KoĢullu/ Yükümlü Transfer) ... 33
1.2.4.2.2. Doğrudan Zorlayıcı Transfer ... 34
1.2.5. Politika Transferinin Dereceleri ... 35
1.2.6. Politika Transferinin ZorlaĢtırıcı Ve KolaylaĢtırıcı Etkenleri ... 36
1.2.7. Politika BaĢarısızlığı ... 38
2. BÖLÜM
... 41BĠR POLĠTĠKA TRANSFERĠ ÖRNEĞĠ OLARAK PERFORMANS YÖNETĠMI
... 412.1. Genel Olarak Performans ve Kavramsal Çerçeve ... 41
2.1.1. Performans Kavramının Tarihsel GeliĢimi ... 42
2.1.2. Performans Kriterleri ... 45
2.1.2.1. Verimlilik ... 46
2.1.2.2. Etkinlik ... 47
2.1.2.3. Tutumluluk (Ekonomiklik) ... 48
2.1.2.4. Kalite ... 48
2.1.2.5. Yenilik ... 49
2.1.3. Performansı Etkileyen Faktörler ... 49
2.1.3.1. KiĢisel Faktörler ... 50
2.1.3.2. Liderlik Faktörü ... 51
2.1.3.3. Takım Faktörü ... 52
2.1.3.4. Sistem Faktörü ... 52
2.1.3.5. Çevre Faktörü ... 53
Sayfa
2.2. Performans Yönetimi ve Kavramsal Çerçeve ... 53
2.2.1. Performans Yönetiminin Amaçları ... 56
2.2.2. Performans Yönetiminin Yararları ... 58
2.3. Performans Yönetim Süreçleri ... 60
2.3.1. Performans Planlanma ... 61
2.3.2. Perfomans Ölçümü ... 66
2.3.3. Performans Değerlendirme ... 69
2.3.4. Performans GeliĢtirme ... 70
2.3.4.1. Eğitim, Motivasyon ve Kariyer Yönetimi ... 70
2.3.4.2. Koçluk- Rehberlik- Mentorluk Ve Ödüllendirme ... 71
2.3.4.3. Performansa Dayalı Ücret ... 72
2.3.5. Performans Denetimi ... 73
2.4. Performans Değerlendirme Yöntemleri ... 75
2.4.1. ĠĢaret Listesi Yöntemi ... 76
2.4.2. Kritik Olay Yöntemi ... 76
2.4.3. Grafik Derecelendirme (Değerlendirme) Yöntemi ... 76
2.4.4. Zorunlu Dağılım Yöntemi ... 77
2.4.5. KarĢılaĢtırma Yöntemleri ... 78
2.4.6. Kompozisyon Yöntemi ... 78
2.4.7. 360 Derece Değerlendirme Yöntemi ... 78
2.4.8. Hedeflere Göre Değerlendirme Yöntemi ... 79
2.4.9. Değerlendirme Merkezi Yöntemi ... 80
2.4.10. DavranıĢa Dayalı Puanlandırma Cetvelleri (Behaviorally Anchored Ratings Scales Method BARS) ... 80
2.4.11. Alan Ġncelemesi Yöntemi ... 81
2.5. Performans Değerlendirmede KarĢılaĢılan Güçlük ve Hatalar ... 81
2.5.1. Tam Nesnel Olamama ... 81
Sayfa
2.5.2. Hale Etkisi ... 81
2.5.3. Fazla HoĢgörü (Müsamahalı Değerlendirme) Ve Katılık ... 82
2.5.4. Yakın Zaman Etkisi ... 82
2.5.5. Ortalama Eğilim ... 82
2.5.6. Değerlendirici Yanlılığı ... 83
2.5.7. BaĢarı Standartlarının Yetersizliği ve Belirsizliği ... 83
2.5.8. Kontrast Hataları ... 83
3. BÖLÜM
... 85TÜRK KAMU YÖNETĠMĠNDE PERFORMANS YÖNETĠMĠNĠN TARĠHSEL GELĠġĠMĠ VE PERFORMANS YÖNETĠMĠNĠN TÜRK KAMU YÖNETĠMĠNE TRANSFERĠ
... 853.1. Türk Kamu Yönetiminde Personel Değerlendirme ve Sicil ... 85
3.1.1. Osmanlı Döneminde Sicil Alanındaki GeliĢmeler ... 86
3.1.2. Cumhuriyet Döneminde Sicil Alanındaki GeliĢmeler ... 87
3.1.3. 1960-70 Döneminde Sicil Alanındaki GeliĢmeler ... 90
3.1.4. 1980- 2000 Döneminde Sicil Alanındaki GeliĢmeler ... 94
3.1.5. Türk Kamu Yönetiminde Sicil Sisteminin EleĢtirilen Yönleri ... 101
3.1.5.1. DıĢ Dinamiklerden Kaynaklanan EleĢtiriler ... 102
3.1.5.2. Ġç Dinamiklerden Kaynaklanan EleĢtiriler ... 105
3.2. Türk Kamu Yönetiminde Performans Yönetimi Transfer Süreci ... 108
3.2.1. Performans Yönetimi Transferinin Genel Çerçevesi ... 108
3.2.2. Performans Yönetimi Transferinin Aktörleri ... 110
3.2.2.1. Resmi aktörler ... 110
3.2.2.2. Devlet dıĢı aktörler ... 114
3.2.2.3. Uluslararası aktörler ... 115
3.2.3. Performans Yönetimi Transferinin Kaynağı ... 115
3.2.4. Performans Yönetimi Transferinin Nesneleri ... 121
Sayfa
3.2.4.1. Mevzuatta Performans Yönetimi ... 122
3.2.4.1.1. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu ... 122
3.2.4.1.2. 5302 Sayılı Ġl Özel Ġdaresi Kanunu ... 123
3.2.4.1.3. 5393 Sayılı Belediye Kanunu ... 124
3.2.4.1.4. 5216 sayılı büyükĢehir belediyesi kanunu ... 125
3.2.4.1.5. YasalaĢamayan 5227 Sayılı Kamu Yönetiminin Temel Ġlkeleri Ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun Ġle Kamu Personeli Hakkında Yapılan Kanun Tasarıları ... 125
3.2.4.1.6. 6111 Sayılı Torba Kanun (Sicil Sistemini Kaldıran Kanun) Ve Sicil Yönetmeliğini Kaldıran Yönetmelik ... 131
3.2.4.2. Kalkınma Planlarında Performans Yönetimi ... 135
3.2.5. Performans Yönetimi Transferinin Nedenleri ve Derecesi ... 139
3.2.6. Performans Yönetimi Tranferinin ZorlaĢtıcı ve KolaylaĢtırıcı Etkenleri ... 140
3.2.7. Performans Yönetimi Transferi BaĢarısızlığı ... 143
3.3. Türkiye‟de Performans Yönetimi Transferinin Uygulama Örnekleri ... 145
3.3.1. Belediyelerde Performans Ölçümü Projesi (BEPER) ... 145
3.3.2. Mülki Ġdare Amirlerinin Performans Kriterinin Belirlenmesi AraĢtırması (MĠAPER) ... 147
3.2.3. Sağlık Bakanlığı Sağlıkta Performans Yönetimi Sistemi ... 148
3.2.4. Emniyet Genel Müdürlüğü Performans Yönetimi Uygulaması ... 152
SONUÇ
... 157KAYNAKÇA ... 163
EKLER ... 177
Ek-1. Politika Transferi Çerçevesi ... 178
Ek-2. Performans Yönetimi Transferinin Çerçevesi ... 179
ÖZGEÇMĠġ ... 180
ÇĠZELGELERĠN LĠSTESĠ
Çizelge Sayfa
Çizelge 1.1. Politika transferi ve politika yakınsaması arasındaki iliĢki ... 11
Çizelge 1.2. Politika yakınsaması ve iliĢkili kavramlar ... 12
Çizelge 1.3. Ders çıkarmadan zorlayıcı transfere politika transferi düzlemi ... 32
Çizelge 2.1. Performans değerlendirme yöntemlerinin geliĢim süreci ... 45
Çizelge 2.2. KiĢisel performans, çalıĢan ve yönetici iliĢkisi ... 50
Çizelge 2.3. Performans değerlendirme ve performans yönetimi ... 56
Çizelge 2.4. Performans yönetiminin amaçları ... 57
Çizelge 2.5. Performans yönetim süreçleri ... 60
Çizelge 2.6. Performans göstergelerinin sınıflandırılması ... 64
Çizelge 2.7. Performansa dayalı ücretin olumlu ve olumsuz yönleri ... 73
Çizelge 2.8. Denetim basamakları ... 75
Çizelge 3.1. Devlet memurları sicil yönetmeliği‟nin genel çerçevesi ... 97
Çizelge 3.2. Devlet memurları sicil yönetmeliğine göre performans değerlendirme kriterleri ... 106
SĠMGELER VE KISALTMALAR
Bu çalıĢmada kullanılmıĢ bazı simgeler ve kısaltmalar, açıklamaları ile birlikte aĢağıda sunulmuĢtur.
Simgeler Açıklama
ing. Ġngilizce
Mad. Madde
vb. ve benzeri
Kısaltmalar Açıklamalar
AB Avrupa Birliği
ABD Amerika BirleĢik Devletleri Ar-Ge AraĢtırma GeliĢtirme
BEPER Belediyelerde Performans Ölçümü Projesi BM BirleĢmiĢ Milletler
BÜMKO Bütçe Mali Kontrol Genel Müdürlüğü ÇUġ Çok Uluslu ġirketler
DĠSK Türkiye Devrimci ĠĢçi Sendikaları Konfederasyonu DMK Devlet Memurları Kanunu
DPT Devlet Planlama TeĢkilatı DTÖ Dünya Ticaret Örgütü IMF Uluslararası Para Fonu
KESK Kamu Emekçileri Sendikaları Konfederasyonu KHK Kanun Hükmünde Kararname
OECD Ekonomik ĠĢbirliği Ve Kalkınma TeĢkilatı
DB Dünya Bankası
GPRA Devlet Performansı ve Sonuçlar Yasası HAK-Ġġ Hak ĠĢçi Sendikaları Konfederasyonu
INTOSAI Uluslararası Yüksek Denetleme Kurumları Örgütü IPA Katılım Öncesi Mali Yardım
IULA Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği
KAMAG Kamu AraĢtırmaları Grubu
KMYKK Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu KOB Katılım Ortaklığı Belgeleri
KYTK Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu MEHTAP Merkezi Hükümet TeĢkilatı AraĢtırma Projesi MEMUR-SEN Memur Sendikaları Konfederasyonu
MĠAPER Mülki Ġdare Amirlerinin Performans Kriterinin Belirlenmesi AraĢtırması
NPM Yeni Kamu Yönetimi
NPR Ulusal Perfromans Degerlendirmesi PBS Personel Bilgi Sistemi
PFPSAL Program Amaçlı Mali ve Kamu Yönetimi Yapısal Uyarlanma Kredileri
POLNET Polis Bilgi Sistemi
PPDPL Program Amaçlı Kamu Sektörü Kalkınma Politikası Kredisi PUMA Kamu Yönetimi Komitesi
T.C. Türkiye Cumhuriyeti
TBMM Türkiye Büyük Millet Meclisi
TESEV Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı TOBB Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği
TODAĠE Türkiye ve Orta Doğu Amme Ġdaresi Enstitüsü TTB Türk Tabipler Birliği
TÜRK-Ġġ Türkiye ĠĢçi Sendikaları
TÜBĠTAK Türkiye Bilimsel ve Teknolojik AraĢtırmalar Kurumu TÜSĠAD Türkiye Sanayicileri ve ĠĢadamları Derneği
GĠRĠġ
Ġnsanlık tarihi var olduğu andan itibaren sorunlara karĢı çözüm üretme becerisi, hayatta kalmanın ön koĢulu sayılmıĢtır. DenenmiĢ ve baĢarılı olmuĢ çözüm yolları ise ilk baĢvurulan kaynaklar olmuĢtur. Devletlerin ortaya çıkmasıyla karmaĢıklaĢan sorunlar, iletiĢim teknolojilerinin geliĢmesiyle küreselleĢmiĢtir.
KüreselleĢen sorunlara ortak çözüm bulma arayıĢı devletleri birlikte hareket etmeye ve birbirlerinin deneyimlerinden yararlanma isteğine yöneltmiĢtir. 1990‟lı yıllardan sonra artan bu eğilim, uluslararası ve ulusüstü kurumların devreye girmesiyle farklı ve karmaĢık iliĢkiler ağının ortaya çıkmasına neden olmuĢtur.
Politika transferi bu karmaĢık iliĢkiler ağını açığa çıkarmak ve ülkelerin benzer sorunlarına aradıkları alternatif politikaları analiz etmek için ortaya atılmıĢtır.
Aslında politika transferi, yeni bir sorunla karĢılaĢan insanlığın yüzyıllar önce sorduğu soruları farklı bir biçimde sormaktadır: Ne transfer edilecek? Neden transfer edilecek? Nasıl transfer edilecek? Nereden transfer edilecek?
Dünya genelinde 1980 ve sonraki yıllarda ortaya çıkan ekonomik, sosyal, teknolojik, ideolojik geliĢmeler ve küreselleĢme olgusu, devlet aygıtının yeniden tanımlanmasına yol açmıĢtır. Klasik kamu yönetiminin sorgulandığı bu yıllarda ülkeler, kamu yönetimlerini daha etkin, verimli ve tutumlu (ekonomik) bir biçime dönüĢtürmenin yollarını aramıĢlardır. Bu doğrultuda iĢletme biliminin bazı yöntem ve tekniklerini kamu yönetiminde uygulamak en çok baĢvurulan yöntem olmuĢtur.
Çünkü hantal, verimsiz ve kaliteden uzak olarak nitelenen klasik kamu yönetimi artık “yeni kamu yönetimi”ne dönüĢmüĢtür. Dolayısıyla yeni kamu yönetimi, klasik kamu yönetiminin sahip olduğu araç ve kurallarla yönetilemez biçimdedir. Bu noktada yeni kamu yönetimine uyum sağlayabilmek için 1980‟lerden itibaren Türkiye‟de de idari reform, uyum çalıĢmaları, yeniden yapılanma gibi değiĢik adlarda bir dizi düzenlemeler yapılmıĢtır. 2000‟li yıllara gelindiğinde devlette etkinlik ve performans açığı ciddi sorunlar olarak algılanmıĢtır. Performans yönetimi ise söz konusu sorunlara çözüm getirecek bir teknik olarak görülmüĢtür.
Performans yönetimi etkinlik, verimlilik, tutumluluk (ekonomiklik), kalite, yenilik gibi kriterleri içinde barındıran; birey ve örgüt baĢarısını ölçmeyi,
değerlendirmeyi hedefleyen ve bunu bir kültür olarak örgütün tüm birim ve kanallarına yaymayı amaçlayan modern bir yönetim aracıdır.
Performans yönetimi, Türk kamu yönetimine örgüt ve personel değerlendirme, performans esaslı bütçeleme ve performansa dayalı ücret uygulamaları boyutlarında girerek; hemen hemen tüm kamu yönetimini kuĢatan bir özelliğe bürünmüĢtür. Bu denli kapsayıcı nitelikte olan performans yönetiminin politika oluĢturma süreci ise çok aktörlü, çok boyutlu; farklı ve yoğun iliĢkiler ağı içeren bir nitelik sergilemektedir.
ÇalıĢma, yukarıda ifade edilen bilgiler ıĢığında Türk kamu yönetiminde oluĢturulmaya çalıĢılan performans yönetimini, politika transferi bağlamında anlamaya, açıklamaya ve analiz etmeye dayanmaktadır.
Tezin amacı, Türk kamu yönetiminde oluĢturulmaya çalıĢılan performans yönetimini; aktörleri, kaynakları, nesneleri, zorlayıcı ve kolaylaĢtırıcı etkenleri ve baĢarısızlık sebepleri ile birlikte bir bütün içinde ele alarak; hala klasik kamu yönetimi paradigmasının özelliklerini taĢıyan Türk kamu yönetiminde, yeni kamu yönetimi paradigmasının bir aracı olan performans yönetiminin uygulanabilirliğini analiz etmektir.
Tezin önemi politika transferi bağlamında performans yönetimini inceleyen ilk çalıĢma olması dolayısıyla ortaya çıkmaktadır. Kamu yönetimi yazınında daha önce performans yönetimini, politika transferi bağlamında analiz etme, anlama ve açıklama iddiasında bulunan bir çalıĢma yapılmamıĢtır. ÇalıĢma, politika transferi yöntemini kullanarak performans yönetimi transfer sürecini analiz edici, sorgulayıcı ve süreç odaklı bir biçimde ele alacaktır. Bu yönüyle Türk kamu yönetimi alanında reform baĢlığı altında yapılan diğer çalıĢmalardan farklıdır. Söz konusu yaklaĢımla politikaların biçimsel ve yüzeysel sorunları yerine yapısal ve kökten sorunları gözler önüne serilebilecektir. ÇalıĢma, ayrıca politika transferi ve performans yönetimi konusunda Türkçe yazına teorik olarak katkı sağlayacak olması bakımından da önemlidir.
Performans yönetiminin Türk kamu yönetiminde uygulanma süreci uzun yıllara yayılan, oldukça tartıĢılan; çok aktörlü, çok boyutlu mekanizmalara sahip olan ve hala devam eden bir süreçtir. Söz konusu sürecin içerisinde Avrupa Birliği (AB), Dünya Bankası (DB), Uluslararası Para Fonu (IMF) , Ekonomik ĠĢbirliği Ve Kalkınma TeĢkilatı (OECD) gibi uluslararası aktörler ile resmi ve devlet dıĢı aktörler bulunmaktadır. Bu doğrultuda “Performans yönetimi sistemi Türk kamu yönetimine transfer yolu ile girmiĢtir” ve “Politika transferi kavramı, ülkelerin politikalarını anlamak, açıklamak ve analiz etmek için kullanılabilecek rasyonel bir araçtır” yargıları, çalıĢma boyunca kabul edilen temel varsayımlar olacaktır. Bu temel varsayımlar etrafında, “Türk kamu yönetiminde her alanda (performans yönetiminin temel unsurları olan) verimliliğe, etkinliğe, kaliteye ve yeniliğe ihtiyaç duyulduğu halde, transfer edilen performans yönetimi bu ihtiyaca cevap veremeyecek bir biçimde kurgulanmıĢtır” yargısı ikinci bir varsayımdır. Tezin metodolojik varsayımını ise “Bir ülkede olumlu sonuçlara ulaĢan herhangi bir uygulama her zaman ve her yerde aynı sonuçlara ulaĢamaz: „en iyi tek yol/model yoktur‟” yargısı oluĢturmaktadır.
Tezin kapsamını, çalıĢmanın temelini oluĢturan politika transferi, çalıĢmanın ikinci basamağı olan performans yönetimi ve Türk kamu yönetiminde performans yönetimi transferi oluĢturacaktır. Performans yönetiminin Türk kamu yönetimine yansıması daha çok personel değerlendirme boyutu ile ele alınacaktır. Bu nedenle kamu yönetiminde performans yönetiminin tarihsel geliĢimi sicil sistemi üzerinden anlatılacaktır. Tarihsel geliĢim kapsamı Osmanlı döneminden baĢlatılarak günümüze kadar getirilecektir. Performans yönetiminin denetim ve bütçeleme boyutu ise performans yönetimi transferinin nesneleri baĢlığı altında, mevzuat kapsamı içinde incelenecektir.
Tezin sınırlılığı, üç konuda ortaya çıkacaktır. ÇalıĢmada ilk olarak, performans yönetimi konusu, tezin ihtiyaç duyduğu veri çerçevesinde sınırlandırılacaktır. Ancak bu sınırlama, yazında konuya iliĢkin önemli görülen ve öne çıkan noktalar göz önünde bulundurularak yapılacaktır. Performans yönetimi bir süreç olarak ele alınacaktır. Ġkinci sınırlılık, performans yönetimi kamu personelinin değerlendirmesi çerçevesinde ortaya konulacaktır. Personel değerlendirme ile ilgili inceleme 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda
tanımlanan idari personelle sınırlandırılacaktır. Tezin üçüncü sınırlılığı ise Türkiye‟de performans yönetimi transferinin uygulama örnekleri baĢlığında görülecektir. Tüm uygulama örneklerini incelemek bu tezin kapsamını aĢacaktır.
Burada açıklanacak örneklerin seçiminde, her birinin farklı özellikler içermesi, geniĢ kitlelere hizmet etmeleri, uygulamanın belli bir zamandan beri yapılıyor olması gibi unsurlar etkili olmuĢtur.
Tezin yöntemi genelden özele doğru konuyu ele alan bir biçimde belirlenmiĢtir. Politika transferi temel dayanak, performans yönetimi analiz edilecek konunun çıkıĢ noktası, performans yönetiminin Türk kamu yönetimine transferi ise tezin özünü oluĢturan bölümler olarak oluĢturulmuĢtur. Bu doğrultuda tezin çalıĢma planı üç bölümden meydana gelecektir. Birinci bölümde, politika transferi yabancı ve yerli yazın taranarak kavramsal çerçeve çizmek amacıyla oluĢturulacak; bu noktada tanımı, benzer kavramlarla olan iliĢkisi; karĢılaĢtırmalı kamu yönetimi, idari reform ve kamu politikası gibi ilgili disiplinlerle olan iliĢkisi ortaya konulacaktır. Ġlerleyen baĢlıkta politika transfer süreci; politikanın aktör, kaynak, nesne, neden, derece, zorlaĢtırıcı ve kolaylaĢtırıcı etken ve baĢarısızlık unsurları doğrultusunda incelenecektir.
Ġkinci bölümde, performans kavramı, performans kriterleri ve performansı etkileyen faktörler ele alınacak; takip eden baĢlıkta performans yönetimi, amaç ve yararları açıklanacaktır. Aynı bölüm içinde performans yönetimi süreçleri olan performans planlama, performans ölçme, performans değerlendirme, performans geliĢtirme ve performans denetimi anlatılacak; performans değerlendirme yöntemleri ile değerlendirmede karĢılaĢılan güçlük ve hatalar belirtilecektir.
Üçüncü bölümde ise Türk kamu yönetiminde personel değerlendirme ile ilgili tarihsel geliĢim, osmanlı dönemi, cumhuriyet dönemi, 1960-70 dönemi, 1980-2000 dönemi baĢlıkları altında incelenecek; söz konusu dönemlerde uygulanan sicil sistemine yöneltilen eleĢtiriler ortaya konulacaktır. EleĢtiriler, dıĢ dinamiklerden ve iç dinamiklerden kaynaklanan eleĢtiriler Ģeklinde sınıflandırılarak açıklanacaktır.
Ġlerleyen baĢlık altında Türk kamu yönetiminde performans yönetiminin transfer süreci analiz edilecektir. Bu baĢlıkta performans yönetimi transferinin aktörleri;
resmi, devlet dıĢı ve uluslararası aktörler olarak üçe ayrılacaktır. Performans
yönetimi transferinin kaynakları analiz edilerek, tranferin nesneleri; mevzut ile ilgili düzenlemeler olan yasalar, yönetmelikler ve yasa tasarıları ile kalkınma planları çerçevesinde incelenecektir. Transferin nedenleri ve dereceleri, zorlaĢtırıcı ve kolaylaĢtırıcı etkenleri ile politika baĢarısızlığı ele alınacaktır. Son olarak Türkiye‟de uygulanan performans yönetimi, BEPER (Belediyelerde Performans Ölçümü Projesi), MĠAPER (Mülki Ġdare Amirlerinin Performans Kriterinin Belirlenmesi AraĢtırması) projeleri ile Sağlık Bakanlığı ve Emniyet Genel Müdürlüğü örneklerinde incelenecektir.
Tezde veri toplama tekniği olarak, betimleyici ve tanımlayıcı yöntemler ile kıyas ve analiz tekniğini kullanılacaktır.
1. BÖLÜM
POLĠTĠKA TRANSFERĠ VE POLĠTĠKA TRANSFER SÜRECĠ
1.1. Politika Transferi
Ortaya çıkan yeni bir sorun karĢısında insanlığın takındığı tavrın yüzyıllardır değiĢmediğini söylemek yanlıĢ olmaz. “Daha önce bu sorun birilerinin baĢına gelmiĢ midir? Geldiyse bu sorunla nasıl mücadele edilmiĢtir? Bu sorumluluğu kim üstlenmiĢtir?” Yüzyıllar önce sorulan bu sorular iĢ bölümü ve örgütlenmeyle birlikte farklı boyutlar kazanmıĢtır. Devletlerin ortaya çıkmasıyla karmaĢıklaĢan sorunlar iletiĢim teknolojilerinin geliĢmesiyle küreselleĢmiĢtir. KüreselleĢen sorunlara ortak çözüm bulma arayıĢı devletleri birlikte hareket etmeye ve birbirlerinin deneyimlerinden yararlanma isteğine yönlendirmiĢtir. Sorunların etki alanı ve karmaĢıklığı değiĢse de temel sorular hemen hemen aynı kalmıĢtır. Aslında politika transferi, yeni bir sorunla karĢılaĢan insanlığın yüzyıllar önce sorduğu soruları farklı bir biçimde sormaktadır: Ne transfer edilecek? Neden transfer edilecek? Nasıl transfer edilecek? Nereden transfer edilecek?
“BaĢka ülkelerin deneyimlerinden yararlanma” (Kutlu, 2003: 83) çalıĢmaları, sosyal bilimler yazınına göre 1990‟ların sonlarından itibaren artan bir seyir izlemiĢtir. Bu yıllarda küreselleĢme ve iletiĢim teknolojilerinin ilerlemesiyle küresel ekonomik baskılar, tüm dünyayı ilgilendiren çevre, eğitim ve sağlık sorunları devletlerin kurumsal çevrelerini1 kuĢatan birer unsur haline gelmiĢtir. Bu sorunlarla kendi imkân ve tecrübeleriyle baĢa çıkamayan devletler, denenmiĢ ve baĢarılı olmuĢ uygulamaları araĢtırmaya giriĢmiĢlerdir. Politika transferi bu farklı ve ortak sorunları çözme konusunda devletlere alternatif seçenekler sunarak, “deney yapmadan deneyim sahibi olma” (Kutlu 2003: 85) imkânı sağlamıĢtır.
Transferlerin çoğu zaman uluslararası örgütler yoluyla sömürgecilik dönemini hatırlatan yöntemlerle; “baskı” unsuruna dayalı, “zorlayıcı ve dayatıcı” nitelikte de gerçekleĢtiğini belirtmek gereklidir.
11 Kurumsal çevre, kurumsallaşma teorisinin bir terimi olup eşbiçimlilik başlığı altında açıklanacaktır.
1.1.1. Tanım ve Kavramsal Açılımı
Akademik yazında politika transferiyle ilgili çok çeĢitli tanımlar yapılmıĢtır.
Yazın, Avrupa‟da ve Ortadoğu‟da, Eski Yunan‟dan beri ülkelerin baĢka ülkelerin baĢarılı uygulamalarını kopya ederek, baĢarısız uygulamalarından da negatif dersler çıkararak yararlandıklarını belirtmektedir. Bu yararlanıĢ derecesi farklılık gösterse de baĢka ülkelerin “öğrenmeleri” genellikle kaçınıl(a)maz bir süreç olarak ortaya çıkmaktadır (Kutlu, 2003: 85).
Rose (1991:6)‟a göre politika transferi baĢka zaman ve mekanlardaki bilgi birikimini mevcut programları geliĢtirmek için kullanmanın yollarını aramaktır.
Stone (1999:53)‟a göre politika transferinin temelinde, diğer ülkelerde uygulanan politikalar ve programların incelenmesi ile diğer ülkelerin tecrübelerinden yararlanma vardır. Böylece politika transferi ülkelerin karar verme sürecinde rasyonelliğin ve kalitenin artırılmasını sağlamaktadır.
Evans ve Davies (1999:369)‟a göre politika transferi yapı ve aktör temelli bir süreç olarak nitelendirilmiĢtir. Yapı ve aktör arasındaki iliĢkiye odaklanmak ise, gerçekleĢen politika transferi sürecine iliĢkin detayları gözler önüne serebilmeyi sağlamaktadır (Sobacı, 2011:195).
Mossberger ve Wolman (2003:430)‟a göre politika transferi, transfer edilen programa iliĢkin bilgi ve farkındalığı gerektirmektedir. Karar verme çeĢiti olarak tanımlanan politika transferinin temelinde baĢka bir politikanın kaynak olarak olarak kullanılması fikri yatmaktadır (Mossberger ve Wolman, 2003:428).
Kutlu (2003: 85) çalıĢmasında politika transferini, ülkeleri, “deney yapmadan deneyim sahibi” kılan bir süreç olarak ifade etmektedir.
Hulme (2006:176)‟e göre politika transferi, politika değiĢikliğine iliĢkin süreçleri göstermektedir; böylece geleneksel yöntemlerden farklı biçimde politika oluĢturma sürecini açıklamaktadır.
Sobacı (2009:59) politika transferini “genel olarak diğer ülkelerin bilgi ve tecrübelerinden yararlanarak belirli bir probleme iliĢkin çözüm bulmak” Ģeklinde açıklamıĢtır.
Yazında politika transferi ile ilgili çalıĢmalarda önemli bir yere sahip Dolowitz ve Marsh (1996:344) politika transferini; belirli bir mekân veya zamanda oluĢturulan politikalar, idari düzenlemeler ve kurumlar hakkında varolan bilginin;
baĢka bir yer veya zamandaki politikaların, idari düzenlemelerin ve kurumların geliĢtirilmesinde kullanılan bir süreç olarak ifade etmiĢtir.
“Denemeden deneyim kazanma” fikri daha önce de belirtildiği gibi insanlık tarihi kadar eskiye dayanmaktadır. Sosyal bilimler yazınında bu fikir ıĢığında teoriler, kavramlar geliĢtirilmiĢ; disiplinler, kürsüler kurulmuĢtur. Bundan hareketle karĢılaĢtırmalı kamu yönetimi çalıĢmalarının politika transferinin ilk dönem çalıĢmaları olarak nitelendirmek yanlıĢ olmayacaktır. Daha genel bakıldığında karĢılaĢtırmalı kamu yönetimi, idari reform ve kamu politikaları çalıĢmaları politika transferi yazının oluĢmasında önemli katkı sağlamıĢtır.
Politika transferi, yazındaki bu devasa bilgi birikimini damıtarak, görece daha teknik bir sistem ortaya koymuĢtur. Böylece hem araĢtırmacı hem de politika yapıcı “derdini” anlatırken, açıklarken ve analiz ederken rasyonel bir projeksiyondan faydanmıĢtır. Politika transferi; kim, neyi, neden, nasıl, nereden, ne derecede transfer edecek; transferi hangi koĢullar kolaylaĢtıracak veya zorlaĢtıracak; transfer edilen politika hangi durumlarda baĢarısız olacak sorularının tümüne aynı anda cevap aramaktadır.
Politika transferinin kavram ve süreçlerine yönelik toplu bir bakıĢ EK-1 (Dolowitz, 2000: 10)‟de gösterilmiĢtir.
1.1.2. Benzer Kavramlar
Politika transferi yazınında politika yakınsaması (policy convergence), politika yayılması (policy diffusion) ve ders çıkarma (lesson drawring) kavramları ile
açıklanmıĢ, genellikle “iliĢkili kavram” baĢlığı altında bu kavramların birbirinden ayrıldığı noktalar incelenmiĢtir.
Evans ve Davies (1999:361) her biri belirli bir süreci ifade eden politika yakınsaması, politika yayılması kavramlarının, politika transferinin farklı bir biçimine karĢılık geldiğini belirtmektedir. Dolowitz ve Marsh (1996:344) ders çıkarma kavramının politika transferinin yerine kullanılabilecek bir kavram olmadığını belirtmekle birlikte, ders çıkarma kavramını süreç açısından politika transferinden ayrı görmediklerini ifade etmiĢlerdir.
Kamu yönetimi ve iĢletme yazınında yer alan, politika transferiyle “benzer kavram” olarak değerlendirilebilecek diğer kavramlardan da söz etmek gereklidir.
Bu kavramlar kıyaslama ve eĢbiçimlilik kavramlarıdır.
Kavramların benzer ve farklı yönlerini birbirinden ayırmak kavram kargaĢasını ortadan kaldırmak açısından önemlidir.
1.1.2.1. Politika Yakınsaması
Politika yakınsaması, ülkelerin yapılarında, süreçlerinde ve performanslarında benzerlikler oluĢturma isteği olarak ifade edilmiĢtir (Bennett, 1991:215).
Coleman (1994:274), küresel ekonomik bütünleĢme ile BirleĢik Krallık, Almanya, Fransa, Kanada ve BirleĢik Devletler arasında bankacılık sektöründe yaĢanan politika yakınsamasını analiz ederek; politika yakınsamasını; politika amaçlarında, politika içeriğinde, politika araçlarında, politika çıktılarında ve politika biçimlerinde benzerlikler oluĢması olarak tanımlamıĢtır. Politika yakınsaması kavramı, aralarında doğrudan bir iliĢki olmasa bile, ülkeler arasında benzer geliĢmelerin yaĢanabileceğinin öngörülmesi olarak ifade edilmiĢtir (Stone, 2004:547).
Politika yakınsamasını Dolowitz ve Marsh (1996:348-349) Ģu örnekle açıklamıĢtır: Küresel ekonomi hükümetleri sınırlar, ekonomik baskılar da politika transferine yol açar; hükümetlerin transfer ettiği program, kurum, tutum veya
davranıĢ bir süre sonra birbirine benzer sonuçlar üretmeye baĢlar, iĢte bu durumda politika yakınsaması gerçekleĢir.
Çizelge 1.1. Politika transferi ve politika yakınsaması arasındaki iliĢki (Sobacı, 2009:69)
Politika yakınsaması, sonuçlara odaklanan politika transferinden ayrılmaktadır. Transfer ile yakınsama arasındaki iliĢki politika transferinin neden, politika yakınsamasının ise sonuç olduğu bir neden-sonuç iliĢkisidir (Sobacı, 2009:
69). Söz konusu durum Çizelge 1.1.‟de gösterilmiĢtir.
1.1.2.2. Politika Yayma
Politika yayma bir politikadaki herhangi bir yeniliğin peĢ peĢe, üst üste benimsenmesi anlamına gelmektedir. Politika yayılmasındaki amaç, bir politika yeniliğinin benimsenmesini sağlamak ve onun yayılma hızına iliĢkin model oluĢturmaktır. Politika yeniliğinin kabullenilmesinde coğrafi, demografik ve sosyoekonomik unsurlar belirleyici birer unsurdur (Eyestone, 1977:441; Walker, 1969:881-882).
Politika yayılması bir politikanın tek bir ülke tarafından benimsenmesiyle ilgilenmemektedir; yayılma çalıĢmaları mekân, yapı ve sosyo-ekonomik nedenler doğrultusunda güçlü modeller oluĢturmaya çalıĢmaktadır (Knill, 2005:767).
Politika transferi ve politika yayılması, herhangi bir ülkede alınan kararın diğer ülkelerin alacakları kararları etkileyebileceği varsayımı üzerinde durmaktadır (Simmons ve Elkins, 2004:171-172). Ancak bu iki kavramın aynı anlamlara iĢaret ettiğini söylemek doğru değildir.
Knill politika transferi, politika yayılması, politika yakınsaması ve benzeĢme kavramlarının birbirlerinden farklı kavramlar olduğunu belirterek bir tabloda analiz etmiĢtir (2005:768). Bu analiz Çizelge1.2.‟de gösterilmiĢtir.
Bir Ülkenin Politika Trasnferine BaĢvurması
Politika Transferi (Politika, Program, Kurum, Ġdeoloji, Tutum
ve DavranıĢ
BenzeĢen Politika Sonucu
Politika Yakınsaması
Knill‟in (2005:767) analizinde politika yakınsaması, politika transferi ve politika yayılması kavramları bağımlı değiĢkenleri açısından farklılık göstermektedir. Yakınsama çalıĢmaları, zaman içerisinde politika benzerliklerindeki değiĢimleri açıklamaya çalıĢırken; politika transfer çalıĢmaları bağımlı değiĢken olarak politika transfer sürecini incelemektedir. Yayılma çalıĢmaları ise daha önce belirtildiği gibi belirli bir politikanın “benimseme modelleri”ni açıklamaktadır. BenzeĢme çalıĢmaları bağımlı değiĢken ve analitik odak olarak politika yakınsamasıyla aynı niteliği taĢısa da diğer üç kavramdan
“amripik odak” noktasında ayrılmaktadır
Çizelge 1.2. Politika yakınsaması ve iliĢkili kavramlar (Knill, 2005: 768)
Politika Yakınsaması
BenzeĢme/EĢbiçimlilik (Ġzomorfizim)
Politika Transferi
Politika Yayılması
Kıyaslama2 (Benckmarking)
Analitik Odak
Sonuç Sonuç Süreç Süreç Süreç ya da
Ürünler Ampirik
Odak
Politika Özellikleri
Kurumsal Yapılar Politika Özellikleri
Politika Özellikleri
En Ġyi Performans Bağımlı
DeğiĢken Benzerlik DeğiĢimi
Benzerlik DeğiĢimi Transferin Süreci ve
Ġçeriği
Politika Benimseme
Modeli
Benzerlik DeğiĢimi
1.1.2.3. Ders çıkarma
Yazında zaman zaman politika transferi ile ders çıkarma birbiri yerine kullanılabilmektedir. Ancak politika transferi geniĢ bir kavramdır, gönüllü bir yaklaĢım olan ders almayı da kapsamaktadır (Stone; 1999:52). Bu görüĢte olan Dolowitz ve Marsh‟a göre (1996:344) ders çıkarma, politik aktörlerin rızalarına dayanan, gönüllü bir politika transferidir.
Rose (1991:3) ders çıkarma sürecinin, baĢka coğrafyalardaki politikaları/programların incelenmesiyle baĢladığını ve baĢka bir yerde, uygulanan bir programın transfer edilmesi durumunda ne olacağının varsayımı ile sone erdiğini ifade etmiĢtir.
2 Kıyaslama sütunu, tez yazarı tarafından eklenmiş olup kaynağın orijinalinde bulunmamaktadır.
Ders çıkarma süreci, dört aĢamayı kapsamaktadır: baĢka coğrafyalarda uygulanan programları araĢtırma, bir programın nasıl iĢleyeceği konusunda model geliĢtirme, yeni bir program oluĢturma ve geleceğe yönelik değerlendirme Ģeklindedir. Söz konusu aĢamaların temelini oluĢturan ders kavramı, bir kurumun, devletin veya kentin tecrübelerinden elde edilebilir (Rose 1993: 20-21).
Rose (1993: 19-20), ders çıkarma sürecine IMF ile üçüncü dünya ülkeleri arasındaki iliĢkiyi örnek göstermiĢtir: politika yapıcılar mali sorunları çözmek için IMF tarafından oluĢturulan programları benimserler; bunun temelinde IMF‟nin kurumsal bilgi birikimine duyulan güven vardır. Buna göre transfer edilen programlar için ders çıkarma, bir yerde halen yürütülen bir programın hangi uzaklıkta, hangi Ģartlar altında bir baĢka yerde de etkili olabileceğinin özenli bir analizinin yapılmasının bu programın geçerliliğini etkileyeceğini belirten bir sürecin karĢılığıdır (Rose,1993: 20).
Ders çıkarma, politika transferinde olduğu gibi her zaman politika değiĢikliğiyle sonuçlanmayacak, “gözlemlenen veya incelenen ülkede uygulanan politika veya programa iliĢkin çıkarılan ders negatif ise, politika değiĢikliği gerçekleĢmeyecektir” (Sobacı, 2009:68).
1.1.2.4. BenzeĢme/EĢbiçimlilik (Ġzomorfizim)
EĢbiçimlilik, kurumsal teori tarafından yönetim bilimleri ve örgüt sosyolojisi yazınına kazandırılmıĢ bir kavramdır. Kurumsal teori, meĢruiyet kavramına yapmıĢ olduğu vurgu, kurumsal ve teknik olarak çevreyi ayrıĢtırması ve örgütlerin birbirine benzeme eğilimlerini sorgulaması açısından hem ilgi çeken hem de eleĢtiri alan bir örgüt kuramı olmuĢtur. BenzeĢme/EĢbiçimlilik (Ġzomorfizim) yeni kurumsal teorinin yazına katmıĢ olduğu bir kavramdır.
Teori, yazında “eski” ve “yeni” kurumsal teori olarak iki kısımda incelenmektedir. Teorinin alt yapısı Max Weber, Robert K. Metron ve Selznick (1949) tarafından oluĢturulmuĢtur. 1977 yılında John W. Meyer ve Brian Rowan tarafından yayınlanan “KurumsallaĢmıĢ Örgütler: Efsane ve Seromoni Olarak Biçimsel Yapı” (Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and
Ceremony) adlı makale ve John W. Meyer‟in (1977) “Bir Kurum Olarak Ögretimin Etkileri” (The Effects of Education as an Institution) adlı makalesi yeni kurumsal teorinin baĢlangıcı olarak kabul edilmektedir. Powell ve DiMaggio‟nun 1983 yılında yayınlanan “Demir Kafese DönüĢ: Organizasyonel Alanlarda Kurumsal EĢbiçimlilik ve Kollektif Rasyonellik” (The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields) adlı çalıĢma yeni kurumsal teoriyi önemli ölçüde geliĢtirilmiĢtir.
Powell ve DiMaggio‟nun odaklandıkları temel soru, “örgütleri bu kadar birbirine benzer (eĢbiçimli) yapan nedir?” sorusudur (DiMaggio ve Powell, 1983:147).
EĢbiçimlilik, bir birimi, benzer çevresel koĢullar ile karĢılaĢan diğer birimlere benzemesi için zorlayan, tektipleĢtirme eğilimine sokan bir süreçtir (DiMaggio ve Powell, 1983:149). Bu tanıma göre eĢbiçimliliğin politika transferinin alt nedenlerinden biri olan zorlayıcı transfere benzerlik gösterdiği söylenebilir. Fakat Çizelge1.2.‟de gösterildiği gibi eĢbiçimlilik ampirik odak olarak sadece kurumsal yapıdaki benzerliğe odaklanırken; “politika özelliklerindeki değiĢim”, politika yakınsaması, politika transferi ve politika yayma kavramlarının odak noktasıdır (Knill, 2005:768). Ayrıca eĢbiçimlilik, politika transferinin tersine süreçlere değil sonuçlara vurgu yapmaktadır.
1.1.2.5. Kıyaslama (Benckmarking)
Kıyaslama özel sektörde uygulama alanı bulan bir üretim ve yönetim tekniğidir. Temelinde sürekli en iyinin arayıĢında olma, rekabet gücünü artırma, değiĢime açık olma, öğrenmeyi bir kültür olarak benimseme gibi kavramlar vardır.
Ġlk olarak 1980‟lerin baĢında iĢletmelerin rakiplerini geçmek için yeni yollar aradığı bir dönemde ortaya çıkan kıyaslama, 1959 yılında ilk fotokopi makinası üreten Xerox Ģirketininde uygulanmıĢtır. ġirket ilerleyen yıllarda rekabet gücünü kaybetmiĢ ve pazar payını diğer firmalara kaptırmıĢtır. Bunun sonucunda yönetim, rakip firmaların ürünlerini tüm ayrıntılarıyla incelemeye baĢlamıĢ, kendi ürünlerinden daha üstün bir tasarım gördüklerinde bu yaklaĢımdan yararlanma ve
onu geliĢtirmenin yollarını aramıĢlardır. Bu tekniğin uygulanmasından sonra firmanın istatistiki verilerinde büyük bir iyileĢme görülmüĢtür (P.S.Özer, 1999: 14).
Kıyaslama, bir iĢletmenin, bilinçli bir biçimde, kendi dallarında ve sektörlerinde en iyi olan iĢletmelerin belirli iĢleri nasıl yaptıklarını araĢtırması, analiz etmesi, kendi usulleri ile karĢılaĢtırarak sonuçlar çıkarması ve çıkardığı bu sonuçları bir plan doğrultusunda uygulayarak daha yüksek bir baĢarı düzeyini yakalamaya çalıĢması olarak tanımlanmıĢtır (Bumin ve Erkutlu 2002:90).
Kıyaslama, örgütlerin süreçlerini sürekli iyileĢtirerek kalitelerini yükseltmelerine, böylece daha iyiye ulaĢmalarına ve mükemmelliğe doğru adım atmalarına yardımcı olmaktadır (Akçakaya, 2003: 208). Kıyaslamanın temel amacı, üstün performansa ve uygulamalara sahip iĢletmeleri bulmak ve onları uygulamalarını uyarlamak; kıyaslamanın yöntemi, en iyi performansa sahip iĢletmeleri incelemek, en iyi uygulamaları uyarlamak; kıyaslamanın göstergerleri ise baĢkalarının üstün performansa sahip olmaları, baĢkalarının daha etkili uygulamalara sahip olmaları ve baĢkalarının nasıl daha iyi yaptığını anlama çabasıdır (P.S. Özer, 1999: 108).
Kıyaslama kavramının türleri, hazırlık süreci, veri toplama ve analiz aĢaması, uygulama, gözden geçirme ve geliĢtirme gibi ayrı ayrı değerlendirilecek süreçleri vardır (Özcan, 1997: 19-39).
Kıyaslamanın iĢletme terimi olduğu ve iĢletmecilikte uygulandığı; politika transferinin kamu yönetimi ve kamu poltikalarını anlama ve açıklamada kullanıldığı bilinen bir gerçektir. Fakat iki kavramın kullanıldığı yazın ve uygulama alanı bir kenara bırakıldığında benzer özellikler taĢıdıkları görülmektedir. Bu nedenle hangi yönlerinin benzediği, hangi yönlerinin farklılaĢtığını açıklamak gerekir.
Politika transferi ve kıyaslama “denemeden deneyim sahibi olma” noktasında biribirine benzerlik gösterir. Dahası politika transferinin çıkıĢ noktası da aslında
“kıyas”tır. Ancak kıyaslama ve politika transferini farklılaĢtıran kullandıkları
“yöntem”dir. Kıyaslamanın temelinde “baĢkasından öğrenme” durumu vardır.
Politika transferi “baĢkasından öğrenme”yi içinde barındırsa da, transferde daha önemli olan “transfer süreci”dir; baĢka bir deyiĢle transfer baĢka bir ülkeden yapılabileceği gibi ülkenin kendi geçmiĢinden de yapılabilir. Kıyaslama sürekli
devam eden bir süreçken, politika transferinde nesne transfer edildiğinde süreç tamamlanmıĢtır. Ayrıca Çizelge1.2‟de belirtildiği gibi kıyaslama, analitik odak, ampirik odak ve bağımlı değiĢken parametrelerinde politika transferiye farklılık göstermektedir.
1.1.3. KarĢılaĢtırmalı Kamu Yönetimi Disiplini - Ġdari Reform - Kamu Politikası Analizi- Politika Transferi ĠliĢkisi
KarĢılaĢtırmalı kamu yönetimi, “çeĢitli ülkelerdeki yerel ve ulusal yönetim sistemlerinin birbiriyle karĢılaĢtırmalı olarak incelenmesini ve bunlardan genellemelere gidilmesini amaçlayan yönetim bilimi dalı”dır (Bozkurt ve Ergun, 2008: 143). KarĢılaĢtırmalı kamu yönetimi geleneksel ve modern yaklaĢım olarak iki baĢlık altında incelenmiĢtir. Geleneksel yaklaĢım, Batı Avrupa ülkelerindeki yönetsel iĢlev ve yapıyı tanımlayıp, çözmekle ilgilidir (Bozkurt ve Ergun 2008:144).
Güler, (2009: 15) karĢılaĢtırmalı kamu yönetiminin geleneksel yaklaĢımında, kamu yönetimi disiplinin kuruluĢunda egemen olan “idare” ya da “bürokrasi” olgusuna yönelen normatif yaklaĢımın olduğunu açıklamıĢtır. BaĢka bir deyiĢle geleneksel yaklaĢım kamu yönetimini olması gereken bir biçimde, statik, geçmiĢinden kopuk bir biçimde ele almaktadır. Modern yaklaĢım ise Ģu Ģekilde ortaya çıkmıĢtır: II.
Dünya SavaĢı sonrası uluslararası kuruluĢlar ve geliĢmiĢ ülkelerce, savaĢtan zarar gören ülkeler ile ekonomik olarak geri kalmıĢ ülkelere teknik yardım programları uygulanmaya baĢlanınca, bu ülkelerin yönetim sistemlerinin incelenmesi gereği duyulmuĢtur (Bozkurt ve Ergun 2008:144). Kalkınma hedeflerine ulaĢmak için kaçınılmaz olan gereklilikler üzerinde duran ve “kalkınma yönetimi” olarak bilinenen karĢılaĢtırmalı kamu yönetiminin modern yaklaĢımı, tarihsel bakıĢ açısını
“modernleĢme tarihi”yle sınırlandırdığı gerekçesiyle ideolojik olarak nitelendirilmiĢtir. KarĢılaĢtırmalı kamu yönetiminde Mill Yöntemi, Niteliksel ve Niceliksel AraĢtırma, Bulanık Küme yöntemi gibi yöntemleri kullanılmaktadır (Güler, 2009: 19-24).
KarĢılaĢtırmalı kamu yönetimi ile politika transferi çalıĢmalarının aynı ihtiyacı karĢılamak için ortaya çıktığı söylenebilir: “baĢka bir deneyimden yararlanma gereksinimi”. Gerek karĢılaĢtırmalı kamu yönetimi gerekse politika transferi baĢka bir ülkenin deneyimlerini inceleyerek bu deneyimlerden yararlanmayı hedeflemiĢtir.
Politika transferi çalıĢmalarının karĢılaĢtırmalı siyaset yazınının bir alt baĢlığı olarak aĢama aĢama ortaya çıktığı (Dolowitz ve Marsh; 1996:344) karĢılaĢtırmanın ancak belli yönetimler için öğrenme amacıyla yapılacağından politika transferini kuĢatıcı bir anlam içerdiği (Kutlu, 2006: 19) belirtilmiĢtir. Ancak vurgulamak gerekir ki; teorik çerçeve, kullanılan yöntem ve analiz süreci her iki yaklaĢımda farklılık göstermektedir.
Türkiye‟de yapılan karĢılaĢtırmalı kamu yönetimi çalıĢmalarına bakıldığında genellikle örnek verilen ülkelerin siyasi, idari ve hukuki özellikleri, reform çalıĢmaları incelenmiĢtir. Politika transferi çalıĢmalarında ise esas olan birinci kavram “politika”dır. Politika bir ülkeden transfer edilebileceği gibi uluslararası bir örgütten veya ülkenin kendi geçmiĢ uygulamalarından da transfer edilebilir.
KarĢılaĢtırma çalıĢmalarında ise kaynak, bir ülkedir. Politika transferi çalıĢmalarında esas olan diğer kavram “süreç”tir. Politika transfer süreci;
politikanın kaynağı, aktörleri, nesnesi gibi faktörleri göz önünde tutarak kapsamlı bir analiz imkânı sunmaktadır. Söz konusu nedenlerden dolayı karĢılaĢtırma ile transfer çalıĢmalarının farklı noktalara odaklandığı söylenebilir.
Ġdari reform, kamu yönetimi sözlüğünde “kamu yönetimini daha etkili ve daha verimli kılmak, iyileĢtirmek amacıyla giriĢilen yeniden düzenleme çabaları ve bunun sonucunda gerçekleĢtirilen yenilikler” (Bozkurt ve Ergun, 2008: 104) Ģeklinde açıklanmıĢtır. Ayrıca yönetim reformu, idari ıslahat ve idarenin yeniden düzenlenmesi kavramlarıyla eĢ anlamlı olarak kullanılmıĢtır. Ġdari reform özü itibariyle mevcut sorunu çözmek ya da memnun olunmayan durumu değiĢtirmek amacıyla gerçekleĢtirilmektedir. Bu amaç doğrultusunda idari reform geniĢ ve dar anlamlar kazanmaktadır. GeniĢ anlamda idari reform, devletin niteliği, iĢlevi ve rolünün yeniden belirlenmesine yönelik köklü düzenlemeleri belirtirken; dar anlamda idari reform, siyasal ve yönetsel yapıda, yöntemlerde, hizmet ve kaynak dağılımında ve personel rejiminde acil birtakım yeni düzenlemelere gidilmesidir (Bozkurt ve Ergun, 2008: 105).
Ġdari reform Türk yönetim ve idare tarihi açısından yüzyıllardır tartıĢılan bir kavram ve uygulama olma özelliğindedir. Klasik Osmalı Devlet düzeninin bozulması 16.yüzyılda hissedilmesine karĢın toplumdaki ve dünyadaki değiĢikliği
teĢhis edebilen ve ileriye yönelik reformlar öneren devlet adamlarının olmadığı (Ortaylı, 2008: 346) belirtilmiĢtir. Söz konusu teĢhis ve öneriler iç ve dıĢ sorunların doruk noktasına ulaĢığı 17. ve 18. yüzyıl itibariyle risale halinde yönetime sunulmuĢtur. 1627 yılında Katip Çelebi‟nin yazdığı “Bozuklukların Düzeltilmesinde Tutulacak Yollar” (Düstür‟ül Amel li Islah‟il Halel) adlı eser; 1631 yılında Göriceli Koçi Mustafa Bey‟in hazırladığı “Koçi Bey Risalesi”; 18. yüzyılda Defterdar Sarı Mehmet PaĢa‟nın “Devlet Adamlarına Öğütler” (Nesayih‟ül Vüzera Vel Ümera) adlı eser; devlet yönetimindeki bozuklukları, bunların sebeplerini ve bunlara karĢı alınabilecek tedbirleri anlatmakta; bu yapılırken hükümdarlık makamı bile tenkit edilmektedir (Eryılmaz, 2011: 61-64).
Eserlerin iki temel özelliği vardır: Yazarları devlet yönetiminin içinde yer alan, kötü gidiĢata bizzat Ģahit olan bürokratlar ya da ülke ve devlet geleneği içinde yetiĢmiĢ âlimlerdir. Tavsiye ve tedbirler devletin ve toplumun iç dinamikleri göz önünde tutularak hazırlanarak; adaletin uygulanması, rüĢvetin önlenmesi, maliye düzenin sağlanması gibi devletin sorunlarını kendi içinde kendi kudretiyle çözmesine iĢaret edilmiĢtir. DıĢ kaynaklı bir çözüm önerisi ya da “baĢkasından öğrenme” fikri sunulmamıĢtır. DıĢ kaynaklı öneriler ve uygulamaların III. Selim dönemi (1789-1807) ve sonrası dönemlerde öne çıktığı söylenebilir. Ortaylı (2008:
349) III. Selim‟in mali reformları Kardinal Richelieu devri Fransız mali reformunu izleyerek düzenlemek istediğini; askeri alanda yapılan yeniçeriliğin kaldırılması giriĢimini büyük Petro devri reformların taklidi gibi göründüğünü belirtmiĢtir. Ancak kendinden önceki giriĢimlerden hem usül hem de içerik olarak farklılık gösteren asıl reform hamlesi 1839 yılında ilan edilen “Tanzimat Fermanı”dır. Klasik Osmanlı devlet yönetimini “modernleĢtirme” iddiasıyla hazırlanan fermanın günümüzde de devam etmekte olan reform tartıĢmalarının dayanak noktası olduğunu söylemek gereklidir. Tanzimat Fermanı usül açısından Türk devlet geleneğine farklı bir yöntem sokmuĢtur. Ferman, Osmanlı Devletini yarı sömürgeleĢme sürecine sokan 1838 Ticaret AnlaĢması gölgesinde, baĢta Ġngiltere olmak üzere batılı ülkelerin baskı ve zorlamaları sonucu ilan edilmiĢtir. Tanzimat dönemi reformlarının büyük ölçüde dıĢ baskıların tatminine yönelik olmaları, yönetimin iyileĢtirilmesi konularına yeterince ağırlık vermemeleri, kısa bir zaman dilimi içerisinde yapılmaları istenen sonuçların elde edilmemesinin nedenleri arasında sayılmaktadır (Aykaç, 2003:
263). Tanzimat dönemi reformlarının söz konusu niteliği Osmanlı Devleti‟nin yıkılıĢ
ve dağılma dönemine kadar gerçekleĢtirilen reform çalıĢmalarında da etkili olmuĢtur. Cumhuriyet‟in ilk yıllarında yapılan inkılaplar KurtuluĢ SavaĢının zihni temelini oluĢturan “bağımsızlık” ve “egemenlik” ekseninde gerçekleĢtirilmiĢtir.
Modern ve bağımsız olma iddiasında olan genç cumhuriyet, reform hareketlerini dıĢ baskıların tatmininden uzakta tutmayı hedeflemiĢtir.
Ġdari reform çalıĢmaları II. Dünya SavaĢından sonra hız kazanmıĢtır. Yerli ve yabancı kiĢi ve kuruluĢlarla birlikte hazırlanan raporlar yoluyla devam eden idari reform çalıĢmalarının en önemlileri Neumark (1949), Barker (1951) ve Martin-Cush (1951) raporlarıdır.
Kamu idareleri arasında görev bölüĢümü, kırtasiyecilik, memurların ücret rejimi ve hizmete göre dağılımı, yetki devri gibi baĢlıklar söz konusu çalıĢmalarda incelenmiĢtir (Yayman, 2008:205; Aykaç, Yayman ve Özer, 2003:162-164). Türk Kamu Yönetiminde reform çalıĢmaları daha sonraki yıllarda da devam etmiĢtir.
MEHTAP (1963-Merkezi Hükümet TeĢkilatı AraĢtırma Projesi), Ġdari Reform DanıĢma Kurulu Raporu (1972), KAYA (1991- Kamu Yönetimi AraĢtırması) bu çalıĢmaların öne çıkanlarındandır. Bu raporlarda Türk Kamu Yönetiminin yapısal sorunları üzerinde durulmuĢtur. Personel sorunu, örgütlenmede aksaklıklar, kırtasiyecilik, kaynak savurganlığı, merkezi-taĢra ve yerel yönetimler arasında görevlerin rasyonel dağılımının gerçekleĢtirilememesi bu üç raporun ortak değerlenmeleri arasında sayılmıĢtır (Yayman, 2008:251-253).
Ġdari reform anlayıĢı 1980 sonrası küreselleĢme olgusu ve ekonomide neoliberal politikaların hız kazanmasıyla tüm dünyada olduğu gibi Türkiye‟de de değiĢmiĢtir. Güler (2005a:76-77) 1980 sonrası 24 Ocak kararlarıyla Ģekillenen idari reformları “yapısal uyarlama” olarak adlandırarak; “birinci dalga: ekonomik liberalizasyon” baĢlığında değerlendirmiĢtir. Ortaya çıkan “yeni kamu yönetimi”
anlayıĢı etkinlik ve verimlilik temelinde kamu yönetiminin varlığını ve görevlerini tekrar sorgulamıĢtır. ÖzelleĢtirme ve devletin ekonomideki yerinin küçültülmesi gerekliliği gibi söylemler yeni kamu yönetimi anlayıĢına paralel bir biçimde 1990 ve 2000‟lerde kamu yönetimine “toplam kalite yönetimi”, “yönetiĢim”, “stratejik yönetim” gibi yeni kavramlar eklemiĢtir.
Türk Kamu Yönetiminde en köklü değiĢim çalıĢmalarının 2003 yılında baĢlatıldığı, bu giriĢimin BaĢbakanlıkça yayınlanan “DeğiĢimin Yönetimi için Yönetimde DeğiĢim” adlı rapora dayanılarak baĢlatıldığı (Özel, 2008: 241) belirtilmiĢtir. Yeni kamu yönetimi anlayıĢının hakim olduğu reform çalıĢmaları yerel yönetimlerde (5302 sayılı Ġl Özel idaresi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı BüyükĢehir Belediyesi Kanunu ), mali yönetimde (5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu) ve kalkınma yönetiminde (5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının KuruluĢu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun) etkisini göstermiĢtir.
Ġdari reform ve politika transferi inceledikleri nesne açısından benzerlik göstermektedir. Mevcut durumdan duyulan memnumiyetsizlik ve değiĢim isteği her iki kavramın temelini oluĢturmaktadır. Ancak idari reform çalıĢmalarının bir sistematiği yoktur. Daha doğrusu idari reformu gerçekleĢtiren farkında olmadan politika transferinin araçlarını uygular; idari reformu inceleyen ise tarih bilimi çerçevesinde sadece neden-sonuç iliĢkisine odaklanarak değerlendirmelerini yapabilir. Politika transferi idari reform çalıĢmalarına sistematik bir bakıĢ açısı kazandırarak, çok aktörlü, çok yönlü bir analiz tekniği sunar.
Türk sosyal bilimlerinde yeni bir çalıĢma alanı olan kamu politikası disiplini ile politika transferi arasında organik bir bağın varolduğunu vurgulamak yanlıĢ olmayacaktır. Kamu politikası en genel ve en bilinen tanımıyla “kamu yönetiminin (devletin) yapmayı ya da yapmamayı seçtiği her Ģeydir” (Dye, 1987:3). BaĢka bir deyiĢle kamu politikası “devletin yasalardan kaynaklanan otoritesinin bulunduğu herhangi bir konuda yetkili olan kamu kurumu ya da kamu görevlisi tarafından yapılan her türlü iĢlem ve eylem” (Akdoğan, 2011: 77) olarak açıklanabilir. Kamu poltikası analizi, çoğu analist tarafından kabul edilen kamu poltikası döngüsü ya da kamu politikası aĢamaları adı altında her basamağı analiz etmeye dayanmaktadır.
Bu döngü problemin varlığı, problemin gündeme alınması, problemin tanımı, ölçütlerin belirlenmesi, seçeneklerin belirlenmesi, karar alma, uygulama, izleme ve değerlendirme olarak devam etmektedir.
Kamu politası ve analizinin teorik arka planında birçok teori ve biliminsanı yer almaktadır. Lasswell 1951 yılında yayınlanan kitabıyla (The Policy Sciences:
Recent Develeopments in Scope and Method) kamu politikası yaklaĢımını ilk kez kullanan biliminsanıdır (Deleon, 1999: 19). Laswell, kamu politikası analizinin temelini oluĢturan karar verme teorilerinden “kapsamlı rasyonel analiz” modelini ortaya atmıĢtır. Bu modele göre karar verme aĢamasında irrasyonel davranıĢlardan kaçınmak gereklidir. Dolayısıyla en “ekonomik” alternatifi bulmak için rasyonel yöntemlerden (istatistik, fayda-maliyet analizi, yöneylem araĢtırmaları) yararlanılmalıdır. Kamu politikası çalıĢmalarına önemli bir katkı da
“sınırlı rasyonel analiz” teorisiyle H.A.Simon tarafından yapılmıĢtır. Simon,
“Administrative Behavior” (1976) adlı eserinde bilginin yetersizliği ve sonuçların kestirim güçlülüğü nedeniyle sınırlı bir rasyonellikten söz etmiĢtir. Simon, kararları rasyonel olmaktan çok tatmin edici olan “idari adam” modelini benimsemiĢtir.
Politika transferi ile kamu poltikası disiplinin arasındaki organik bağın varlığı bu iki teorinin temelinde oluĢmaktadır. Politika Transferi Çerçevesi adlı EK-1‟de belirtilen
“istekten zorunluluğa” giden politika transferinin nedenleri skalasında, ders çıkarma baĢlığı tam rasyonellik ve sınırlı rasyonellik Ģeklinde ikiye ayrılmıĢtır. Ders çıkarma, gönüllü olarak tam bir rasyonellik iken isteklilik ve zorunluluğunun karıĢımı olan ders çıkarma sınırlı rasyonellik olarak nitelendirilmiĢtir. Bundan hareketle politika yapıcı rasyonel yöntemleri kullanmak yerine/kullansa da kullanmasa da; uluslararası baskılar, dıĢsallıklar, borçlanma ve yükümlülükler gibi nedenlerle “tatmin olduğu/olmak zorunda kaldığı” noktada politika transferine karar verecektir. Dolayısıyla elinde olduğu veriler ya da ona sunulan veriler kadar rasyonel bir karar vermiĢ olacaktır; yani sınırlı rasyonel bir karar vermiĢ olacaktır.
Kamu politikası analiz çalıĢmalarına katkı yapan diğer biliminsanları ve eserleri Ģunlardır; C.E. Lindblom ve R. Dahl, Politics, Economics and Welfare (1953); A. Wildavsky, Dixon-Yates: A Study in Power Politics (1962); J. Anderson, Public Policy Making (1975/1979), J.W. Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies(1984).
1.2. Politika Transfer Süreci
Politika transferi; transferin aktörleri; transferin kaynakları, transferin nesneleri, transferin nedenlerini ve dereceleri, transferin zorlaĢtırıcı ve
kolaylaĢtırıcı etkenleri, transferin baĢarısızlığı basamaklarının bir bütün halinde analiz edildiği bir süreci ifade etmektedir.
1.2.1. Politika Transferinin Aktörleri
Politika sürecini baĢlatan ve sürecin her aĢamasında etkin olan unsurlar politika transferinin aktörü ya da aktörleri olarak adlandırılmıĢtır. Konuyla ilgili yazında politika transferi aktörleri çeĢitli kategorilerde tanımlamaktadır: SeçilmiĢ kiĢiler, kamu bürokrasisi, siyasal partiler, danıĢmanlar, baskı grupları, uluslararası kurumlar ve düĢünce kuruluĢları (think-tanks) (Dolowitz ve Marsh, 1996:345;
2000:10)
Politika transferi sürecinde önemli rol oynayan diğer aktörlerden de söz edilebilir. Yargı organları ve medyadan oluĢan bu aktörler, politika transferini baĢlatmayan ama süreci değiĢtirebilen, yönlendirebilen hatta kimi zaman sürece son verebilen aktörlerdir.
Politika transferi sürecini incelerken aktörlerin niteliği transferin gönüllü mü, doğrudan ya da dolaylı zorlayıcı mı olduğu konusunda ipucu verebilir. Ayrıca bir politika transferi “çoğu kez tüm bu aktörlerin etkileĢiminin bir sonucu olarak gerçekleĢmektedir” (Page, 2000:3).
1.2.1.1. Resmi Aktörler
SeçilmiĢ kiĢiler, politika transferinde asıl aktörleridir (Dolowitz ve Marsh,1996:355). SeçilmiĢ kiĢilerin kamu politikasına yön vermesi nedeniyle politika veya programın transfer edilebilmesi için, politikacıların zihniyetine paralel olması gerekmektedir ki bu durum, politika transferi sürecinde hangi devletlerin inceleneceğini ve nelerin transfer edilebileceğini doğrudan etkileyen bir unsur olarak ifade edilmiĢtir (Sobacı, 2009:77). Bu noktada, politika transferinin nesnesi, seçilmiĢ kiĢiler tarafından sadece “gerekli görüldüğü” için meĢru sayılabilir. BaĢka bir deyiĢle, hükümet ve parlamento, transfer etmek istediği politikaya, seçimle iĢ baĢına geldiğini öne sürerek meĢruiyet kazandırma çabasına girebilir.
Politika transfer sürecinde önemli rolü olan diğer aktör “bürokrat”tır. Politika transferinde kamu bürokrasisinin sağlayacağı bilgi ve kaynak anlamında lojistik destek, uygulanacak olan politikaların baĢarısı için hayati öneme sahip olacaktır (Kutlu, 2003: 92). Birçok ülkede bürokratların zorlamaları doğrultusunda, Dünya Bankası‟nın sunduğu politika ve programların baĢlatıldığı bilinmektedir (Dolowitz ve Marsh, 1998: 44). Çünkü bürokratlar, seçilmiĢ kiĢilerden daha fazla teknik bilgi ve tecrübeye sahiptir. Politika hakkında alt yapı çalıĢmaları, taslaklar ve alternatifler hazırlayıp; istedikleri düzeyde katkı oluĢturabilirler. Dolayısıyla politika transfer sürecinde parlamento ve hükümetin kamu bürokrasisine bağlı olduğu söylenebilir.
Kamu bürokrasisiyle bağlantılı bir Ģekilde kamu kurumlarının da politika transferi sürecinde etkili olduğunu belirtmek gereklidir. Türkiye‟de 1960‟lı yıllarda BaĢbakanlığa bağlı olarak kurulan Türkiye ve Orta Doğu Amme Ġdaresi Enstitüsü (TODAĠE) “kamu yönetimde reform” baĢlığı altında önemli raporlara imza atmıĢtır.
TODAĠE, kamu çalıĢanlarına yönelik yüksek lisans, doktora programları yürütmekte; kamu yönetiminin disiplin ve uygulama boyutuna iliĢkin küresel geliĢmeleri takip etmekte; süreli yayınlarla, eğitimlerle, sempozyum ve kongre gibi etkinlikler düzenlemektedir. Bu noktada kamu kurumlarını hem “sorunun çerçevesini çizen” (problemi tanımlayan), hem “neyin, nasıl, ne derecede” transfer edileceğini yönlendiren, hem de uygulama aĢamasını takip eden önemli bir aktör olarak değerlendirme gerekir.
Siyasal partiler, “bir program etrafında toplanmıĢ, siyasal iktidari elde etmek ya da paylaĢmak amacını güden, sürekli bir örgüte sahip kuruluĢlardır” (Kapani, 2004:160). Çoğulcu demokrasilerde siyasi partiler toplumdaki siyasi tercih yelpazesinin temsilcileridir. Ġktidara geldikleri zaman siyasal iktidarın kullanıcısı olarak devletin yönetiminden sorumlu olurlar. Seçilemedikleri zaman ise toplumun içinde varlık göstermeye devam ederler. Siyasal partilerin, parti içi demokrasi geleneğine sahip olmaları; transfer edecekleri politikayı önemli ölçüde Ģekillendirmektedir. “ Siyasal partilerde liderler veya üst yönetimdekiler aĢırı güçlü olduklarından parti politikalarına bu üst yöneticiler egemen olmakta; parti politikaları da çoğu zaman kamu yönetimlerine ve kamu politikalarını doğrudan etkileyip belirleyebilmektedir” (Çevik ve Demirci, 2008: 41). Dolayısıyla politika
transferi sürecini analiz ederken siyasal partilerin güç dengelerini ve parti politikalarını ele almak gerekli olacaktır.
Yargı fonksiyonu, maddi bakımdan bir durum ve iĢlemin hukuka uygunluğunu tespit eden ve gerekiyorsa yasama fonksiyonu tarafından konulan hukuk kuralının öngördüğü yaptırımı öngören fonksiyondur (Hazır, 2004: 23).
Devletin hukuki fonksiyonlarının, yasama, yürütme ve yargı olarak üçe ayrıldığı, gerek kamu hukuku doktrininde, gerek pozitif anayasa hukukunda hemen hemen tartıĢmasız olarak kabul edilmektedir (Özbudun, 2005:171).
“Ġdarenin her türlü eylem ve iĢlemlerine karĢı yargı yolu açıktır”(1982 Anayasası 125.mad.). “Hukuk devleti” ilkesinin bir sonucunu olan bu madde, yargı kurumlarını politika transferinin bir aktörü haline getirmektedir. Türkiye‟de DanıĢtay, Anayasa Mahkemesi ve Ġdari Mahkemeler, yargı kurumu olmaları bakımından önemli birer aktör haline gelmektedir.
Politika oluĢturma sürecinde yasama veya yürütme organı tarafından yasalarla veya yönetmeliklerle Ģekillendirilen bir politika yargı tarafından iptal edilmesi durumunda politika yok sayılmaktadır (Çevik ve Demirci, 2008: 36).
Örneğin, Türkiye‟de DanıĢtay politikaya iliĢkin yönetmeliği iptal ettiğinde transfer edilen politika, program veya kurum uygulama aĢamasına geçememektedir. Bu nedenle yargı organları politika transfer sürecini baĢlatan bir aktör olmasa da Ģekillendiren hatta hayata geçmesini engelleyen etkili aktörlerden biridir.
1.2.1.2. Devlet DıĢı Aktörler
Resmi aktörlerin politika transfer sürecinde oynadıkları rol yadsınamaz.
Ancak günümüzde kamuoyu oluĢturma gücüne sahip, bu özelliğiyle resmi kurumları yönlendiren baskı gruplarının da transfer sürecinde etkili olduğunu belirtmek gerekir.
Baskı grupları ile çıkar grupları çoğu zaman birbiriyle karıĢtırılan ve aynı anlamda kullanılan ifadelerdir. Bu nedenle öncelikle kavramları açıklamak gereklidir. Baskı grupları, “ortak menfaatler etrafında birleĢen ve bunları
