KarĢılaĢtırmalı Kamu Yönetimi Disiplini - Ġdari Reform - Kamu

KarĢılaĢtırmalı kamu yönetimi, “çeĢitli ülkelerdeki yerel ve ulusal yönetim sistemlerinin birbiriyle karĢılaĢtırmalı olarak incelenmesini ve bunlardan genellemelere gidilmesini amaçlayan yönetim bilimi dalı”dır (Bozkurt ve Ergun, 2008: 143). KarĢılaĢtırmalı kamu yönetimi geleneksel ve modern yaklaĢım olarak iki baĢlık altında incelenmiĢtir. Geleneksel yaklaĢım, Batı Avrupa ülkelerindeki yönetsel iĢlev ve yapıyı tanımlayıp, çözmekle ilgilidir (Bozkurt ve Ergun 2008:144).

Güler, (2009: 15) karĢılaĢtırmalı kamu yönetiminin geleneksel yaklaĢımında, kamu yönetimi disiplinin kuruluĢunda egemen olan “idare” ya da “bürokrasi” olgusuna yönelen normatif yaklaĢımın olduğunu açıklamıĢtır. BaĢka bir deyiĢle geleneksel yaklaĢım kamu yönetimini olması gereken bir biçimde, statik, geçmiĢinden kopuk bir biçimde ele almaktadır. Modern yaklaĢım ise Ģu Ģekilde ortaya çıkmıĢtır: II.

Dünya SavaĢı sonrası uluslararası kuruluĢlar ve geliĢmiĢ ülkelerce, savaĢtan zarar gören ülkeler ile ekonomik olarak geri kalmıĢ ülkelere teknik yardım programları uygulanmaya baĢlanınca, bu ülkelerin yönetim sistemlerinin incelenmesi gereği duyulmuĢtur (Bozkurt ve Ergun 2008:144). Kalkınma hedeflerine ulaĢmak için kaçınılmaz olan gereklilikler üzerinde duran ve “kalkınma yönetimi” olarak bilinenen karĢılaĢtırmalı kamu yönetiminin modern yaklaĢımı, tarihsel bakıĢ açısını

“modernleĢme tarihi”yle sınırlandırdığı gerekçesiyle ideolojik olarak nitelendirilmiĢtir. KarĢılaĢtırmalı kamu yönetiminde Mill Yöntemi, Niteliksel ve Niceliksel AraĢtırma, Bulanık Küme yöntemi gibi yöntemleri kullanılmaktadır (Güler, 2009: 19-24).

KarĢılaĢtırmalı kamu yönetimi ile politika transferi çalıĢmalarının aynı ihtiyacı karĢılamak için ortaya çıktığı söylenebilir: “baĢka bir deneyimden yararlanma gereksinimi”. Gerek karĢılaĢtırmalı kamu yönetimi gerekse politika transferi baĢka bir ülkenin deneyimlerini inceleyerek bu deneyimlerden yararlanmayı hedeflemiĢtir.

Politika transferi çalıĢmalarının karĢılaĢtırmalı siyaset yazınının bir alt baĢlığı olarak aĢama aĢama ortaya çıktığı (Dolowitz ve Marsh; 1996:344) karĢılaĢtırmanın ancak belli yönetimler için öğrenme amacıyla yapılacağından politika transferini kuĢatıcı bir anlam içerdiği (Kutlu, 2006: 19) belirtilmiĢtir. Ancak vurgulamak gerekir ki; teorik çerçeve, kullanılan yöntem ve analiz süreci her iki yaklaĢımda farklılık göstermektedir.

Türkiye‟de yapılan karĢılaĢtırmalı kamu yönetimi çalıĢmalarına bakıldığında genellikle örnek verilen ülkelerin siyasi, idari ve hukuki özellikleri, reform çalıĢmaları incelenmiĢtir. Politika transferi çalıĢmalarında ise esas olan birinci kavram “politika”dır. Politika bir ülkeden transfer edilebileceği gibi uluslararası bir örgütten veya ülkenin kendi geçmiĢ uygulamalarından da transfer edilebilir.

KarĢılaĢtırma çalıĢmalarında ise kaynak, bir ülkedir. Politika transferi çalıĢmalarında esas olan diğer kavram “süreç”tir. Politika transfer süreci;

politikanın kaynağı, aktörleri, nesnesi gibi faktörleri göz önünde tutarak kapsamlı bir analiz imkânı sunmaktadır. Söz konusu nedenlerden dolayı karĢılaĢtırma ile transfer çalıĢmalarının farklı noktalara odaklandığı söylenebilir.

Ġdari reform, kamu yönetimi sözlüğünde “kamu yönetimini daha etkili ve daha verimli kılmak, iyileĢtirmek amacıyla giriĢilen yeniden düzenleme çabaları ve bunun sonucunda gerçekleĢtirilen yenilikler” (Bozkurt ve Ergun, 2008: 104) Ģeklinde açıklanmıĢtır. Ayrıca yönetim reformu, idari ıslahat ve idarenin yeniden düzenlenmesi kavramlarıyla eĢ anlamlı olarak kullanılmıĢtır. Ġdari reform özü itibariyle mevcut sorunu çözmek ya da memnun olunmayan durumu değiĢtirmek amacıyla gerçekleĢtirilmektedir. Bu amaç doğrultusunda idari reform geniĢ ve dar anlamlar kazanmaktadır. GeniĢ anlamda idari reform, devletin niteliği, iĢlevi ve rolünün yeniden belirlenmesine yönelik köklü düzenlemeleri belirtirken; dar anlamda idari reform, siyasal ve yönetsel yapıda, yöntemlerde, hizmet ve kaynak dağılımında ve personel rejiminde acil birtakım yeni düzenlemelere gidilmesidir (Bozkurt ve Ergun, 2008: 105).

Ġdari reform Türk yönetim ve idare tarihi açısından yüzyıllardır tartıĢılan bir kavram ve uygulama olma özelliğindedir. Klasik Osmalı Devlet düzeninin bozulması 16.yüzyılda hissedilmesine karĢın toplumdaki ve dünyadaki değiĢikliği

teĢhis edebilen ve ileriye yönelik reformlar öneren devlet adamlarının olmadığı (Ortaylı, 2008: 346) belirtilmiĢtir. Söz konusu teĢhis ve öneriler iç ve dıĢ sorunların doruk noktasına ulaĢığı 17. ve 18. yüzyıl itibariyle risale halinde yönetime sunulmuĢtur. 1627 yılında Katip Çelebi‟nin yazdığı “Bozuklukların Düzeltilmesinde Tutulacak Yollar” (Düstür‟ül Amel li Islah‟il Halel) adlı eser; 1631 yılında Göriceli Koçi Mustafa Bey‟in hazırladığı “Koçi Bey Risalesi”; 18. yüzyılda Defterdar Sarı Mehmet PaĢa‟nın “Devlet Adamlarına Öğütler” (Nesayih‟ül Vüzera Vel Ümera) adlı eser; devlet yönetimindeki bozuklukları, bunların sebeplerini ve bunlara karĢı alınabilecek tedbirleri anlatmakta; bu yapılırken hükümdarlık makamı bile tenkit edilmektedir (Eryılmaz, 2011: 61-64).

Eserlerin iki temel özelliği vardır: Yazarları devlet yönetiminin içinde yer alan, kötü gidiĢata bizzat Ģahit olan bürokratlar ya da ülke ve devlet geleneği içinde yetiĢmiĢ âlimlerdir. Tavsiye ve tedbirler devletin ve toplumun iç dinamikleri göz önünde tutularak hazırlanarak; adaletin uygulanması, rüĢvetin önlenmesi, maliye düzenin sağlanması gibi devletin sorunlarını kendi içinde kendi kudretiyle çözmesine iĢaret edilmiĢtir. DıĢ kaynaklı bir çözüm önerisi ya da “baĢkasından öğrenme” fikri sunulmamıĢtır. DıĢ kaynaklı öneriler ve uygulamaların III. Selim dönemi (1789-1807) ve sonrası dönemlerde öne çıktığı söylenebilir. Ortaylı (2008:

349) III. Selim‟in mali reformları Kardinal Richelieu devri Fransız mali reformunu izleyerek düzenlemek istediğini; askeri alanda yapılan yeniçeriliğin kaldırılması giriĢimini büyük Petro devri reformların taklidi gibi göründüğünü belirtmiĢtir. Ancak kendinden önceki giriĢimlerden hem usül hem de içerik olarak farklılık gösteren asıl reform hamlesi 1839 yılında ilan edilen “Tanzimat Fermanı”dır. Klasik Osmanlı devlet yönetimini “modernleĢtirme” iddiasıyla hazırlanan fermanın günümüzde de devam etmekte olan reform tartıĢmalarının dayanak noktası olduğunu söylemek gereklidir. Tanzimat Fermanı usül açısından Türk devlet geleneğine farklı bir yöntem sokmuĢtur. Ferman, Osmanlı Devletini yarı sömürgeleĢme sürecine sokan 1838 Ticaret AnlaĢması gölgesinde, baĢta Ġngiltere olmak üzere batılı ülkelerin baskı ve zorlamaları sonucu ilan edilmiĢtir. Tanzimat dönemi reformlarının büyük ölçüde dıĢ baskıların tatminine yönelik olmaları, yönetimin iyileĢtirilmesi konularına yeterince ağırlık vermemeleri, kısa bir zaman dilimi içerisinde yapılmaları istenen sonuçların elde edilmemesinin nedenleri arasında sayılmaktadır (Aykaç, 2003:

263). Tanzimat dönemi reformlarının söz konusu niteliği Osmanlı Devleti‟nin yıkılıĢ

ve dağılma dönemine kadar gerçekleĢtirilen reform çalıĢmalarında da etkili olmuĢtur. Cumhuriyet‟in ilk yıllarında yapılan inkılaplar KurtuluĢ SavaĢının zihni temelini oluĢturan “bağımsızlık” ve “egemenlik” ekseninde gerçekleĢtirilmiĢtir.

Modern ve bağımsız olma iddiasında olan genç cumhuriyet, reform hareketlerini dıĢ baskıların tatmininden uzakta tutmayı hedeflemiĢtir.

Ġdari reform çalıĢmaları II. Dünya SavaĢından sonra hız kazanmıĢtır. Yerli ve yabancı kiĢi ve kuruluĢlarla birlikte hazırlanan raporlar yoluyla devam eden idari reform çalıĢmalarının en önemlileri Neumark (1949), Barker (1951) ve Martin-Cush (1951) raporlarıdır.

Kamu idareleri arasında görev bölüĢümü, kırtasiyecilik, memurların ücret rejimi ve hizmete göre dağılımı, yetki devri gibi baĢlıklar söz konusu çalıĢmalarda incelenmiĢtir (Yayman, 2008:205; Aykaç, Yayman ve Özer, 2003:162-164). Türk Kamu Yönetiminde reform çalıĢmaları daha sonraki yıllarda da devam etmiĢtir.

MEHTAP (1963-Merkezi Hükümet TeĢkilatı AraĢtırma Projesi), Ġdari Reform DanıĢma Kurulu Raporu (1972), KAYA (1991- Kamu Yönetimi AraĢtırması) bu çalıĢmaların öne çıkanlarındandır. Bu raporlarda Türk Kamu Yönetiminin yapısal sorunları üzerinde durulmuĢtur. Personel sorunu, örgütlenmede aksaklıklar, kırtasiyecilik, kaynak savurganlığı, merkezi-taĢra ve yerel yönetimler arasında görevlerin rasyonel dağılımının gerçekleĢtirilememesi bu üç raporun ortak değerlenmeleri arasında sayılmıĢtır (Yayman, 2008:251-253).

Ġdari reform anlayıĢı 1980 sonrası küreselleĢme olgusu ve ekonomide neoliberal politikaların hız kazanmasıyla tüm dünyada olduğu gibi Türkiye‟de de değiĢmiĢtir. Güler (2005a:76-77) 1980 sonrası 24 Ocak kararlarıyla Ģekillenen idari reformları “yapısal uyarlama” olarak adlandırarak; “birinci dalga: ekonomik liberalizasyon” baĢlığında değerlendirmiĢtir. Ortaya çıkan “yeni kamu yönetimi”

anlayıĢı etkinlik ve verimlilik temelinde kamu yönetiminin varlığını ve görevlerini tekrar sorgulamıĢtır. ÖzelleĢtirme ve devletin ekonomideki yerinin küçültülmesi gerekliliği gibi söylemler yeni kamu yönetimi anlayıĢına paralel bir biçimde 1990 ve 2000‟lerde kamu yönetimine “toplam kalite yönetimi”, “yönetiĢim”, “stratejik yönetim” gibi yeni kavramlar eklemiĢtir.

Türk Kamu Yönetiminde en köklü değiĢim çalıĢmalarının 2003 yılında baĢlatıldığı, bu giriĢimin BaĢbakanlıkça yayınlanan “DeğiĢimin Yönetimi için Yönetimde DeğiĢim” adlı rapora dayanılarak baĢlatıldığı (Özel, 2008: 241) belirtilmiĢtir. Yeni kamu yönetimi anlayıĢının hakim olduğu reform çalıĢmaları yerel yönetimlerde (5302 sayılı Ġl Özel idaresi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı BüyükĢehir Belediyesi Kanunu ), mali yönetimde (5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu) ve kalkınma yönetiminde (5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının KuruluĢu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun) etkisini göstermiĢtir.

Ġdari reform ve politika transferi inceledikleri nesne açısından benzerlik göstermektedir. Mevcut durumdan duyulan memnumiyetsizlik ve değiĢim isteği her iki kavramın temelini oluĢturmaktadır. Ancak idari reform çalıĢmalarının bir sistematiği yoktur. Daha doğrusu idari reformu gerçekleĢtiren farkında olmadan politika transferinin araçlarını uygular; idari reformu inceleyen ise tarih bilimi çerçevesinde sadece neden-sonuç iliĢkisine odaklanarak değerlendirmelerini yapabilir. Politika transferi idari reform çalıĢmalarına sistematik bir bakıĢ açısı kazandırarak, çok aktörlü, çok yönlü bir analiz tekniği sunar.

Türk sosyal bilimlerinde yeni bir çalıĢma alanı olan kamu politikası disiplini ile politika transferi arasında organik bir bağın varolduğunu vurgulamak yanlıĢ olmayacaktır. Kamu politikası en genel ve en bilinen tanımıyla “kamu yönetiminin (devletin) yapmayı ya da yapmamayı seçtiği her Ģeydir” (Dye, 1987:3). BaĢka bir deyiĢle kamu politikası “devletin yasalardan kaynaklanan otoritesinin bulunduğu herhangi bir konuda yetkili olan kamu kurumu ya da kamu görevlisi tarafından yapılan her türlü iĢlem ve eylem” (Akdoğan, 2011: 77) olarak açıklanabilir. Kamu poltikası analizi, çoğu analist tarafından kabul edilen kamu poltikası döngüsü ya da kamu politikası aĢamaları adı altında her basamağı analiz etmeye dayanmaktadır.

Bu döngü problemin varlığı, problemin gündeme alınması, problemin tanımı, ölçütlerin belirlenmesi, seçeneklerin belirlenmesi, karar alma, uygulama, izleme ve değerlendirme olarak devam etmektedir.

Kamu politası ve analizinin teorik arka planında birçok teori ve biliminsanı yer almaktadır. Lasswell 1951 yılında yayınlanan kitabıyla (The Policy Sciences:

Recent Develeopments in Scope and Method) kamu politikası yaklaĢımını ilk kez kullanan biliminsanıdır (Deleon, 1999: 19). Laswell, kamu politikası analizinin temelini oluĢturan karar verme teorilerinden “kapsamlı rasyonel analiz” modelini ortaya atmıĢtır. Bu modele göre karar verme aĢamasında irrasyonel davranıĢlardan kaçınmak gereklidir. Dolayısıyla en “ekonomik” alternatifi bulmak için rasyonel yöntemlerden (istatistik, fayda-maliyet analizi, yöneylem araĢtırmaları) yararlanılmalıdır. Kamu politikası çalıĢmalarına önemli bir katkı da

“sınırlı rasyonel analiz” teorisiyle H.A.Simon tarafından yapılmıĢtır. Simon,

“Administrative Behavior” (1976) adlı eserinde bilginin yetersizliği ve sonuçların kestirim güçlülüğü nedeniyle sınırlı bir rasyonellikten söz etmiĢtir. Simon, kararları rasyonel olmaktan çok tatmin edici olan “idari adam” modelini benimsemiĢtir.

Politika transferi ile kamu poltikası disiplinin arasındaki organik bağın varlığı bu iki teorinin temelinde oluĢmaktadır. Politika Transferi Çerçevesi adlı EK-1‟de belirtilen

“istekten zorunluluğa” giden politika transferinin nedenleri skalasında, ders çıkarma baĢlığı tam rasyonellik ve sınırlı rasyonellik Ģeklinde ikiye ayrılmıĢtır. Ders çıkarma, gönüllü olarak tam bir rasyonellik iken isteklilik ve zorunluluğunun karıĢımı olan ders çıkarma sınırlı rasyonellik olarak nitelendirilmiĢtir. Bundan hareketle politika yapıcı rasyonel yöntemleri kullanmak yerine/kullansa da kullanmasa da; uluslararası baskılar, dıĢsallıklar, borçlanma ve yükümlülükler gibi nedenlerle “tatmin olduğu/olmak zorunda kaldığı” noktada politika transferine karar verecektir. Dolayısıyla elinde olduğu veriler ya da ona sunulan veriler kadar rasyonel bir karar vermiĢ olacaktır; yani sınırlı rasyonel bir karar vermiĢ olacaktır.

Kamu politikası analiz çalıĢmalarına katkı yapan diğer biliminsanları ve eserleri Ģunlardır; C.E. Lindblom ve R. Dahl, Politics, Economics and Welfare (1953); A. Wildavsky, Dixon-Yates: A Study in Power Politics (1962); J. Anderson, Public Policy Making (1975/1979), J.W. Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies(1984).