T. C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
ÖZEL HUKUK ANABİLİM DALI
SOSYAL GÜVENLİK HUKUKUNDA
GENEL SAĞLIK SİGORTASI
DOKTORA TEZİ
DANIŞMAN
PROF. DR. HALÛK HÂDİ SÜMER
HAZIRLAYAN YALÇIN BOSTANCI
İÇİNDEKİLER
İÇİNDEKİLER...I
KISALTMALAR...XIII
GİRİŞ ... 1
Birinci Bölüm SOSYAL GÜVENLİK, SAĞLIK HAKKI, SAĞLIK HİZMETLERİ, SAĞLIK SİSTEMLERİ VE GENEL SAĞLIK SİGORTASI KAVRAMI HAKKINDA GENEL BİLGİLER § 1. SOSYAL GÜVENLİK ... 5
I- GENEL OLARAK... 5
II- SOSYAL GÜVENLİĞİN TANIMI ... 6
III- SOSYAL GÜVENLİĞİN AMACI ... 7
IV- SOSYAL GÜVENLİĞİN ARAÇLARI... 9
1) Sosyal Sigorta... 9
2) Sosyal Yardım... 11
3) Sosyal Hizmetler ... 12
V- SOSYAL GÜVENLİKTE YENİ EĞİLİMLER... 14
1) Genel Olarak ... 14
2) Türkiye’de Gerçekleştirilmeye Çalışılan Sosyal Güvenlik Reformuna Genel Bir Bakış ... 17
§ 2. SAĞLIK HAKKI... 24
I- GENEL OLARAK... 24
II- ULUSLAR ARASI KAYNAKLARDA SAĞLIK HAKKI ... 25
1) İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi ... 25
2) Ekonomik, Toplumsal ve Kültürel Haklar Uluslararası Sözleşmesi... 25
3) Kişisel ve Siyasal Haklar Uluslararası Sözleşmesi ... 26
4) Avrupa Sosyal Şartı... 26
5) Helsinki Sonuç Belgesi ve Paris Şartı... 27
6) Alma – Ata Konferansı ... 27
7) Sosyal Güvenliğin Asgari Normlarına İlişkin 102 Sayılı Sözleşme ... 29
8) Avrupa Birliği Anayasası... 30
III- ULUSAL KAYNAKLARDA SAĞLIK HAKKI ... 32
b) 1961 Anayasası ... 33
c) 1982 Anayasası... 35
2) Kanunlarda Sağlık Hakkı ... 36
a) Umumi Hıfzıssıhha Kanunu... 36
b) Hususi Hastaneler Kanunu... 37
c) T.C. Emekli Sandığı Kanunu ... 37
d) Türk Tabipleri Birliği Kanunu ... 38
e) Sağlık Hizmetlerinin Sosyalleştirilmesi Hakkında Kanun... 39
aa) Finansmanla İlgili İlke... 39
bb) Örgütlenmeyle İlgili İlkeler... 40
f) Sosyal Sigortalar Kanunu ... 42
g) Devlet Memurları Kanunu ... 43
h) Bağ-Kur Kanunu ... 44
ı) Çevre Kanunu ... 45
i) Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu ... 46
§ 3. SAĞLIK HİZMETLERİ ... 48
I-TANIMI ... 48
II- SINIFLANDIRILMASI ... 49
1) Koruyucu Sağlık Hizmetleri ... 49
2) Tedavi Edici Sağlık Hizmetleri... 50
a) Kendi Kendine Bakım ... 51
b) Birinci Basamak ... 51 c) İkinci Basamak ... 52 d) Üçüncü Basamak... 52 3) Rehabilitasyon Hizmetleri... 53 § 4. SAĞLIK SİSTEMLERİ ... 53 I- GENEL OLARAK... 53
II- KAMU YARDIMI SİSTEMİ... 54
III- ULUSAL SAĞLIK HİZMETLERİ (SOSYALİZASYON) SİSTEMİ ... 54
IV- SOSYAL SAĞLIK SİGORTASI SİSTEMİ... 55
V- KARMA VE YEREL ÖRGÜTLER SİSTEMİ... 57
VI- GELECEĞİN SAĞLIK SİSTEMLERİ ... 57
İkinci Bölüm
AVRUPA BİRLİĞİ HUKUKUNDA VE BAZI ÜLKELERDE UYGULANAN SAĞLIK SİSTEMLERİ
§ 1. AVRUPA BİRLİĞİ HUKUKUNDA UYGULANAN SAĞLIK SİSTEMİ .... 62
I- GENEL OLARAK... 62
II- HASTALIK SİGORTASI İLE İLGİLİ GENEL HÜKÜMLER ... 63
1) Kapsam... 63
2) Sigortalılık Sürelerinin Birleştirilmesi ... 64
3) Kişi ve Yer Açısından Hastalık Yardımlarından Yararlanma... 64
a) Bağımlı-Bağımsız Çalışanlar ve Onların Aileleri Bakımından (Sigortalılar ve Aileleri)... 64
b) Sınır Çalışanları Bakımından ... 65
c) İşsizler ve Aile Bireyleri Bakımından ... 66
d) Aylık veya Gelir Talebinde Bulunanlar ve Bunların Aile Bireyleri Bakımından... 66
e) Aylık veya Gelir Sahipleri ve Bunların Aile Bireyleri Bakımından ... 67
f) Birden Fazla Ülkede Çalışanlar Bakımından... 68
g) Mevsimlik İşçiler Bakımından... 68
§ 2. BAZI ÜLKELERDE UYGULANAN SAĞLIK SİSTEMLERİ... 68
I- GENEL OLARAK... 68
II- ULUSAL SAĞLIK HİZMETLERİ SİSTEMİNİ UYGULAYAN ÜLKELER ... 68
1) İngiltere ... 68
a) NHS - Ulusal Sağlık Hizmetleri Sistemi... 69
aa) Genel Olarak... 69
bb) Kapsam... 70
cc) Sağlık Hizmetinin Sunumu... 70
aaa) Birinci Basamak... 71
bbb) İkinci Basamak... 72
ccc) Üçüncü Basamak ... 73
dd) Finansman ... 73
b) Ulusal Sigorta... 74
bb) Sağlanan Yardımlar... 75
aaa) Hastalık Ödeneği... 75
bbb) Sakatlık aylığı... 75 cc) Finansman... 75 2) İsveç ... 76 a) Genel Olarak... 76 b) Kapsam... 77 c) İdari Yapı... 77
aa) Ulusal Seviye... 77
bb) Bölgesel Seviye... 78
cc) Yerel Seviye ... 79
dd) İl Konseyi Federasyonu... 79
ee) İsveç Yerel Yönetim Birliği ... 80
d) Sağlanan Yardımlar... 80
aa) Para Yardımları... 80
bb) Sağlık Yardımları ... 80
e) Sağlık Hizmetlerinin Sunumu ... 81
aa) Birinci Basamak Sağlık Hizmetleri ... 81
bb) İkinci ve Üçüncü Basamak Sağlık Hizmetleri ... 82
f) Finansman... 83 3) İtalya... 84 a) Genel Olarak... 84 b) Kapsam... 84 c) İdari Yapı... 84 d) Sağlanan Yardımlar... 85
aa) Parasal Yardımlar ... 85
bb) Sağlık Yardımları ... 85
e) Sağlık Hizmetlerinin Sunumu ... 86
f) Finansman... 87
4) Danimarka ... 87
a) Kapsam... 87
b) İdari Yapı ... 88
aa) Merkezi Yönetim Düzeyi ... 88
cc) Belediye Düzeyi ... 89
c) Sağlanan Yardımlar... 90
aa) Sağlık Yardımları ... 90
bb) Para Yardımları ... 91
d) Sağlık Hizmetlerinin Sunumu ... 93
e) Finansman ... 94
5) Küba ... 94
a) Genel Olarak... 94
b) Sağlık Sisteminin Finansmanı ve Harcamalar ... 95
c) İdari Yapı... 96
d) Aile Hekimliği Sistemi... 96
III- SOSYAL SAĞLIK SİGORTASI SİSTEMİNİ UYGULAYAN ÜLKELER 97 1) Almanya ... 97
a) Genel Olarak... 97
b) Kapsam... 98
c) İdari Yapı... 99
d) Sağlanan Yardımlar... 99
aa) Sağlık Yardımları ... 99
bb) Parasal Yardımlar... 100
e) Sağlık Hizmetlerinin Sunumu ... 100
f) Finansman... 101 2) Fransa ... 102 a) Genel Olarak... 102 b) Kapsam... 102 c) İdari Yapı... 103 d) Sağlanan Yardımlar... 103
aa) Para Yardımları... 104
bb) Sağlık Yardımları ... 104
e) Sağlık Hizmetlerinin Sunumu ... 105
f) Finansman... 105
3) Çin ... 106
a) Genel Olarak... 106
b) İdari Yapı ... 106
aa) Hükümet Çalışanları Sağlık Sigortası... 107
bb) Kırsal Sağlık Sistemi Kooperatifleri ... 108
cc) İşçi Sağlık Sigortaları ... 108
IV- KARMA VE YEREL ÖRGÜTLER SİSTEMİNİ UYGULAYAN ÜLKELER ... 109
1) Amerika Birleşik Devletleri ... 109
a) Genel Olarak... 109
b) Kamu Sağlık Programları... 111
aa) Medicare ... 111
bb) Medicaid... 113
c) Toplu Sağlık Organizasyonları... 113
d) Sağlık Hizmetlerinin Yapısı ve Sunumu... 115
e) Finansman ... 115
2) Kanada... 116
a) Genel Olarak... 116
b) Kapsam... 117
c) İdari Yapı... 117
d) Sağlanan Sağlık Hizmetleri ve Hizmetlerin Sunumu... 118
e) Finansman ... 119
Üçüncü Bölüm GENEL SAĞLIK SİGORTASI İLE İLGİLİ TÜRKİYE’DE YAPILAN ÇALIŞMALAR § 1. GENEL OLARAK ... 121
§ 2. KALKINMA PLANLARINDA GENEL SAĞLIK SİGORTASI... 122
§ 3. 5510 SAYILI KANUNA KADAR YAPILAN, KANUN, TASARI, TASLAK, ÇALIŞMA RAPORU ŞEKLİNDEKİ ÇALIŞMALAR ... 125
I- TASARI, TASLAK VE ÇALIŞMA RAPORU ŞEKLİNDEKİ ÇALIŞMALAR ... 125
1) 1967 ve 1968 Tarihli Genel Sağlık Sigortası Tasarıları... 125
2) 1974, 1976, 1981 Tarihli Genel Sağlık Sigortası Tasarıları ile 1984 Tarihli Çalışma Raporu ve Genel Sağlık Sigortası Tasarısı ... 127
4) 1992 Tarihli Genel Sağlık Sigortası Kanun Tasarısı Taslağı... 129
5) Birinci Basamak Sağlık Hizmetleri ve Aile Hekimliği Kanun Tasarı Taslağı ... 130
6) Sağlık Finansmanı Kurumu Kuruluş ve İşleyiş Kanunu Tasarısı ... 132
7) Sağlık Finansmanı Politika Seçenekleri Çalışması ... 132
a) Genel Olarak... 132
b) Genel Sağlık Sigortası Önerisi ... 133
c) Türkiye İçin Tercih Edilen Seçenekler... 134
8) Kişisel Sağlık Sigortası Sistemi ve Sağlık Sigortası İdaresi Başkanlığı Kuruluş ve İşleyiş Kanunu Tasarı Taslağı ... 135
9) Sağlık Sandığı Kurumu Genel Müdürlüğü Kanun Tasarısı Taslağı ... 136
II- GENEL SAĞLIK SİGORTASINA GEÇİŞ SÜRECİNDE ÇIKARILAN KANUNLAR ... 137
1) Yeşil Kart Uygulaması... 137
a) Genel Olarak... 137
b) Kapsam... 137
c) Uygulamadan Yararlanma... 139
dd) Finansman ... 139
2) Aile Hekimliği Pilot Uygulaması... 140
a) Genel Olarak... 140
aa) Aile Hekiminin Görevleri... 141
bb) Aile Sağlığı Elemanının Görevleri... 143
cc) Sözleşmeyle Çalıştırılan Aile Hekimi Ve Aile Sağlığı Elemanları İle İlgili Genel Esaslar ... 143
aaa) Sözleşmenin Yapılması ve Hükümleri ... 144
bbb) Sözleşmenin Sona Ermesi ... 144
b) Personelin Statüsü ve Sağlık Hizmetinin Verilmesi ... 146
aa) Personelin Statüsü... 146
aaa) Genel Olarak ... 146
bbb) Çalışma Süreleri ... 148
ccc) İzin ... 148
ddd) Geri Dönüş ve Görev Değişikliği... 150
eee) Aile Hekimlerinin Eğitimi ... 150
aaaa) Aile Hekimine Yapılacak Ödeme ... 151
bbbb) Aile Sağlığı Elemanlarına Yapılacak Ödeme ... 153
cccc) Ödeme Zamanı ve Ödemelerdeki Artışlar ... 154
bb) Sağlık Hizmetinin Verilmesi... 154
aaa) Genel Olarak ... 154
bbb) Aile Hekimliği Hizmetinin Verildiği Sağlık Kuruluşu: Aile Sağlığı Merkezleri ... 156
c) Denetim ve Sorumluluk... 158
3) Bazı Kamu Kurum Ve Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin Sağlık Bakanlığına Devredilmesi... 158
Dördüncü Bölüm TÜRK HUKUKUNDA GENEL SAĞLIK SİGORTASI § 1. GENEL OLARAK ... 161
I- ANAYASA MAHKEMESİNİN İPTAL KARARININ GENEL OLARAK DEĞERLENDİRİLMESİ... 163
II- İPTAL KARARININ GENEL SAĞLIK SİGORTASINA ETKİSİ ... 167
§ 2. KAPSAM... 170
I- GENEL OLARAK... 170
II- SİGORTALI SAYILANLAR ... 172
1) İş Sözleşmesi İle Çalışanlar ... 172
2) Kamu İdarelerinde Çalışanlar ... 174
3) Bağımsız Çalışanlar İle Köy ve Mahalle Muhtarları ... 177
4) İsteğe Bağlı Sigortalı Olanlar... 178
a) Genel Olarak... 178
b) Şartları ... 179
c) Sigortalılığın Başlangıcı ... 180
d) İsteğe Bağlı Sigorta Primleri ve Ödenmesi... 180
e) İsteğe Bağlı Sigortalılığın Sona Ermesi ... 182
5) Düşük Gelir Sahipleri... 182
6) Vatansızlar ve Sığınmacılar ... 183
7) 2022 Sayılı Kanuna Göre Aylık Alanlar... 184
9) Vatani Hizmet Tertibinden Aylık Alanlar... 186
10) Nakdi Tazminat ve Aylık Alanlar ... 186
11) Ücretsiz Olarak Bakılan, Korunan ve Rehabilite Edilenler ... 187
12) Harp Malullüğü ve Terör Mağduru Aylığı Alanlar... 188
13) Geçici Köy Korucuları ... 189
14) İşsizlik Ödeneği Alanlar... 190
15) Kısa Çalışma Ödeneği Alanlar... 192
16) Sosyal Güvenlik Kanunlarına Göre Gelir veya Aylık Alanlar... 193
17) Oturma İzni Almış Yabancılar ... 194
18) İş Kaybı Tazminatı Alanlar... 195
19) Dünya Olimpiyat ve Avrupa Şampiyonluğu Kazanmış Kişiler... 197
20) Başka Bir Ülkede Sağlık Sigortasından Yararlanma Hakkı Bulunmayanlar ... 197
III- SİGORTALI SAYILMAYANLAR... 198
IV- BAKMAKLA YÜKÜMLÜ OLUNAN KİŞİLERİN DURUMU... 199
V- KAPSAMA İLİŞKİN DEĞERLENDİRME... 202
§ 3. SİGORTALILIĞIN BAŞLANGICI VE TESCİL... 203
I- GENEL OLARAK... 203
II- BİLDİRİMSİZ (KENDİLİĞİNDEN) TESCİL ... 203
III- BİLDİRİMLİ TESCİL ... 204
§ 4. İDARİ YAPI ... 205
I- GENEL OLARAK... 205
II- KURUMUN HUKUKİ NİTELİĞİ, TEŞKİLAT YAPISI VE GÖREVLERİ ... 206
1) Genel Kurul... 206
2) Yönetim Kurulu ... 207
3) Başkanlık... 209
a) Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğü ... 211
b) Hizmet Sunumu Genel Müdürlüğü ... 212
4) Sosyal Güvenlik Danışma Kurulu... 212
III- DENETİM... 213
IV- PERSONEL YAPISI ... 214
V- İDARİ YAPININ DEĞERLENDİRİLMESİ ... 215
I- GENEL OLARAK... 216
II- BEKLEME SÜRESİ VE PRİM ÖDEME ... 217
III- KİMLİK BELGESİNİN GÖSTERİLMESİ... 219
IV- KATILIM PAYI ÖDENMESİ... 219
1) Katılım Payı Ödenecek Durumlar’... 221
a) Ayakta Tedavide Hekim Ve Diş Hekimi Muayenesi... 221
b) Ortez, Protez, İyileştirme Araç Ve Gereçleri ... 222
c) Ayakta Tedavide Sağlanan İlaçlar... 222
d) Yardımcı Üreme Yöntemi Uygulaması ... 223
e) Yatan Hastaların Tedavi Bedelleri ... 223
f) Ortak Hükümler ... 223
2) Katılım Payı Alınmayacak Durumlar... 224
§ 6. SAĞLANAN SAĞLIK HİZMETLERİ VE DİĞER HAKLAR ... 226
I- SAĞLIK HİZMETLERİ... 226
1) Genel Sağlık Sigortası Kapsamında Yeralan Hizmetler ... 226
a) Koruyucu Sağlık Hizmetleri... 226
b) Hastalık Halinde Sağlık Yardımı ... 227
c) Analık Halinde Sağlık Yardımı... 227
aa) Genel Olarak... 227
bb) Yardımcı Üreme Teknikleri İle Çocuk Sahibi Olma ... 229
d) İş Kazası Ve Meslek Hastalığı Halinde Sağlık Yardımı... 231
e) Ağız ve Diş Tedavisi ... 232
f) Acil Sağlık Hizmetleri ... 233
g) Diğer Sağlık Hizmetleri ... 233
2) Yurt Dışında Tedavi... 234
a) Geçici Görevle Yurt Dışına Gönderilenler... 235
b) Sürekli Görevle Yurt Dışına Gönderilenler ... 236
c) Yurt İçinde Tedavisi Mümkün Olmayanlar ... 237
3) Kapsam Dışında Kalan Hizmetler... 238
a) Estetik Amaçlı Yapılan Sağlık Hizmetleri ... 238
b) İzin veya Ruhsat Verilmeyen Sağlık Hizmetleri... 239
c) Sağlık Hizmeti Olarak Tanımlanmayan Hizmetler ... 240
d) Yabancıların Sigortalı Olmadan Önceki Kronik Hastalıkları ... 240
II- HASTALIĞIN KONTROLÜ VE PERİYODİK SAĞLIK MUAYENESİ... 242
III- YOL GİDERİ, GÜNDELİK VE REFAKATÇİ GİDERLERİ ... 242
§ 7. SAĞLIK HİZMETLERİNİN SUNUMU ... 243
I- GENEL OLARAK... 243
II- HİZMET BASAMAKLARI... 245
III- SEVK ZİNCİRİ... 246
IV- SAĞLIK HİZMETİ SUNACAK BİRİMLER ... 247
V- KİMLİK KONTROLÜ VE BİLDİRİM YÜKÜMLÜLÜĞÜ ... 249
VI- KAYIT, BİLDİRİM ZORUNLULUĞU VE GİZLİLİK ... 249
§ 8. SAĞLIK HİZMETİNİN VERİLMESİNDE MALİ HÜKÜMLER... 250
I- SAĞLIK HİZMETLERİNE ÖDENECEK TUTARLARIN BELİRLENMESİ ... 250
II- SAĞLIK GİDERLERİNİN ÖDENMESİ... 252
1) Sözleşmeli Hizmet Sunucusundan Sağlık Hizmeti Alınması Hali ... 253
a) Sevk Zincirine Uygun Başvuru ... 253
b) Sevk Zincirine Uygun Olmayan Başvuru ... 255
2) Sözleşmesiz Hizmet Sunucusundan Sağlık Hizmeti Alınması Hali ... 256
a) Sevk Zincirine Uygun Başvuru ... 256
b) Sevk Zincirine Uygun Olmayan Başvuru ... 257
III- DOĞAL AFETLER VE SAVAŞ HALİ ... 258
§ 9. FİNANSMAN ... 259 I- GENEL OLARAK... 259 II- PRİM ORANLARI... 260 III- PRİM MATRAHI ... 261 IV- PRİM MÜKELLEFLERİ... 264 V- PRİMLERİN ÖDENMESİ... 265
VI- GECİKME CEZASI VE GECİKME ZAMMI ... 268
VII- YERSİZ ALINAN PRİMLERİN İADESİ ... 268
VIII- PRİM ALACAKLARINDA ZAMANAŞIMI ... 269
IX- GENEL SAĞLIK SİGORTASI GELİRLERİNİN KULLANILMASI... 270
§ 10. SORUMLULUK... 270
I- İŞVERENİN SORUMLULUĞU... 270
II- ÜÇÜNCÜ KİŞİLERİN SORUMLULUĞU ... 271
§ 11. GENEL SAĞLIK SİGORTASI İLE İLGİLİ İDARİ YAPTIRIMLAR .... 271
I- İDARİ PARA CEZALARI... 271
1) İdari Para Cezasını Gerektiren Haller ... 272
2) İdari Para Cezasına İtiraz ve Zamanaşımı... 272
II- DİĞER İDARİ YAPTIRIMLAR ... 273
§ 12. GENEL SAĞLIK SİGORTASI İLE İLGİLİ UYUŞMAZLIKLARIN ÇÖZÜM YERİ... 274
DEĞERLENDİRME VE SONUÇ ... 277
I- GENEL OLARAK... 277
II- GENEL SAĞLIK SİGORTASI ... 283
1) Kapsam... 283
2) İdari Yapı ... 285
3) Sağlanan Sağlık Hizmetleri... 286
4) Sağlık Hizmetlerinin Sunumu ... 292
5) Finansman ... 294
KISALTMALAR
AB : Avrupa Birliği.
ABD : Amerika Birleşik Devletleri.
AEI : American Enterprise Institute.
AET : Avrupa Ekonomik Topluluğu.
AFDC : Aid to Families with Dependent Children.
ATO : Ankara Tabip Odası.
AÜATAUM : Ankara Üniversitesi Avrupa Topluluğu Araştırma ve
Uygulama Merkezi.
AÜESBAV : Anadolu Üniversitesi Eğitim, Sağlık ve Bilimsel
Araştırmalar Vakfı.
AÜSBF : Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi.
AY : Anayasa.
AYM : Anayasa Mahkemesi.
AYMKD : Anayasa Mahkemesi Kararları Dergisi.
Bağ-Kur K. : Esnaf ve Sanatkarlarla ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu.
Bağ-Kur : Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar
Sosyal Sigortalar Kurumu.
BK : British Kingdom.
bkz : Bakınız.
C : Cilt.
Çev. : Çeviren.
DEÜ : Dokuz Eylül Üniversitesi.
DHA : District Health Authority.
DPT : Devlet Planlama Teşkilatı.
E : Esas.
EPO : Exlusive Provider Organization.
ESK : Emekli Sandığı Kanunu.
FHS : Family Health Service.
GP : General Practice.
GSMH : Gayri Safi Milli Hasıla.
GSS : Genel Sağlık Sigortası.
HMO : Health Maintanence Organization.
ILO : International Labour Organization (Uluslararası
Çalışma Örgütü).
IMF : International Money Fund.
İşK. : 4857 Sayılı İş Kanunu.
İTİA : İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi.
İÜHFM : İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası.
K : Karar.
LA : Local Authority.
m : Madde.
MERNİS : Merkezi Nüfus İdaresi Sistemi.
MESS : Türkiye Metal Sanayicileri Sendikası.
MÜİİBFD : Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler
Fakültesi Dergisi.
Mük. : Mükerrer.
NHS : National Health Service
NHSS : National Health Security System.
No : Numara.
OECD :Organisation for Economic Co-operation and
Development.
Ödemeler Yön. : Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ve Sözleşme Şartları Hakkında Yönetmelik.
p : Page.
PPO : Preffered Provide Organization.
RG : Resmi Gazete.
RHA : Regional Health Authority.
s : Sayfa.
S : Sayı.
SFK : Sağlık Finansman Kurumu.
SGK : Sosyal Güvenlik Kurumu.
SSI : Supplementary Security Income.
SSK : Sosyal Sigortalar Kanunu.
TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi.
TC : Türkiye Cumhuriyeti.
TİSK : Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu.
TOBB : Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği.
TODAİE : Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü.
TTB : Türk Tabipleri Birliği.
Türk Harb-İş : Türkiye Harb Sanayi ve Yardımcı İş Kolları İşçileri
Sendikası Yayın Organı.
TÜSİAD : Türk Sanayici ve İş Adamları Derneği.
Tüzük : Avrupa Topluluğu Üyesi Ülkelerde Yer Değiştiren
Ücretli ve Ücretsiz Çalışanlar İle Bunların Aile Bireyleri ve Hak Sahiplerinin Sosyal Güveliğine İlişkin 14.06.1971 Tarih, 1408/ 71 Sayılı AET Konsey Tüzüğü.
UK : United Kingdom.
UNESCO : The United Nations Educational, Scientific and Cultural
Organization.
USA : United States.
USH : Ulusal Sağlık Hizmeti.
Uygulama Tüzüğü : 21.03.1972 Tarih, 574/ 72 Sayılı AET Konsey Uygulama Tüzüğü.
Uygulama Yön. : Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında
Yönetmelik.
vd. : Ve devamı.
Vol. : Volume.
WHO : World Health Organization.
Y : Yıl.
GİRİŞ
Sosyal güvenlik, bireylerin istek ve iradeleri dışında oluşan fiziksel ve sosyal risklerin, kendilerinin ve geçindirmekle yükümlü oldukları kişilerin üzerlerindeki gelir azaltıcı ve harcama artırıcı etkilerini azaltmak ve kişilere sağlıklı ve asgari bir hayat standardını garanti edebilmek olarak tanımlanabilir. Diğer bir deyişle, sosyal güvenlik, insanların bulundukları toplumlarda insan onuruna yakışır bir şekilde, başka insanlara muhtaç olmadan yaşamalarının ve kişisel özgürlüklerinin teminatıdır.
Sosyal güvenliğin sağlanması, modern devletlerin temel görevlerindendir. Çünkü hayatları boyunca birtakım risklerle karşılaşması muhtemel olan insanların, sağlıklarını ya da çalışma güçlerini kaybettiklerinde veya yaşlılıklarında, hayatlarını insan onuruna yakışır bir şekilde sürdürebilmek için başta asgari bir gelire sahip olmanın yanında, diğer sosyal güvenlik desteklerine ihtiyaç duymaları kaçınılmazdır. Bu durumda olan insanların, piyasanın acımasız kurallarına terk edilmesi ise devlet olma sorumluluğu ile bağdaşmaz. İşte bu nedenle modern devlet, diğer kurum ve kurallarının yanında vatandaşlarının sosyal güvencesini sağlayan devlettir. Hastalık, Sosyal Güvenlik Hukuku muhtevasında yer alan kısa dönemli bir risk olarak, üzerinde en fazla durulan sosyal güvenlik riskleri arasındadır. Çünkü, hastalık geçici iş göremezliğe yol açabileceği gibi teşhis, tedavi ve ilaç gibi ihtiyaçlardan dolayı gider artışına da neden olur. Ülkeler hastalık riskine karşı, sağlık sistemlerini etkili ve verimli hale getirmeye çalışmaktadırlar. Sağlık sisteminin finansman ve hizmet sunumu gibi açılardan şekillenmesi ülkelerin ekonomik, siyasi ve sosyal yapılarının bir sonucudur.
Dünyada uygulanan sağlık sistemleri dört ana grupta toplanabilir. Bunlar, kamu yardımı sistemi, sosyal sağlık sigortası sistemi, ulusal sağlık hizmetleri (sosyalizasyon) sistemi, karma ve yerel örgütler sistemleridir. Söz konusu sağlık sistemleri uygulamada ülkelerin şartlarına göre farklılık gösterebilmektedir. Hatta tek bir ülkede birden fazla sistem aynı anda uygulanabilmektedir. Sağlık sistemleri durağan bir yapıya sahip olmadığı için sürekli ve hızlı bir şekilde değişme, gelişme ve dönüşüm yaşanmaktadır.
Genel sağlık sigortası, kişilerin ekonomik gücüne ve isteğine bakılmaksızın, ortaya çıkacak hastalık riskine karşı, toplumun bütün fertlerinin sağlık hizmetlerinden eşit, ulaşılabilir ve etkin bir şekilde faydalanmasını hedefleyen sağlık sigortası sistemi şeklinde tanımlanmaktadır. Ancak kavram her zaman içerik olarak aynı şeyi ifade etmemektedir. Başka bir deyişle içeriği kesin olmayan bir kavramdır.
Genel sağlık sigortası dünyada olduğu gibi Türkiye’de de yöntem, kişi ve konu bakımından kapsam açısından kendine özgü düzenlemeleri olan bir sistem olarak karşımıza çıkmaktadır. Başka bir ifade ile konu ile ilgili mevzuatın başka bir ülkeden aynen alınması
Modern Türkiye Cumhuriyeti devleti, kurulduğu günden bu yana adım adım geliştirdiği sosyal güvenlik hizmetlerini, bu defa yeni bir düzenleme ile tek çatı ve tek mevzuat içerisinde toplamak istemektedir. Bu kapsamda Kasım 2002’de 58’inci Hükümetin açıkladığı “Acil Eylem Planı” çerçevesinde uygulamaya konan Sosyal Güvenlik Reformu, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’na bağlı Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından yürütülmeye başlanmıştır. Sosyal Güvenlik Reformu kapsamında hazırlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu 20 Mayıs 2006 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ise 16 Haziran 2006 tarihinde yayınlanmış ancak, Anayasa Mahkemesinin 15 Aralık 2006 tarihinde bazı maddelerinin iptali yönünde verdiği karar doğrultusunda Kanunun yürürlük tarihi 1 Ocak 2008’e ertelenmiştir.
5502 sayılı Kanun ile halen ülkemizde birbirinden farklı şekilde sigortalılık hizmeti sunan kurumlar olan, Bağ-Kur, Emekli Sandığı ve SSK kaldırılarak; bu üç kurumun sunduğu hizmetleri tek başına sunacak bir yapı oluşturulmaktadır. 5510 sayılı Kanun ile ise, nüfusun tümüne hakkaniyete uygun, eşit, koruyucu ve tedavi edici kaliteli sağlık hizmeti sunumunu finanse etmeyi amaçlayan Genel Sağlık Sigortası’nın oluşturulması ve sağlık dışındaki kısa ve uzun vadeli sigorta kollarının yer aldığı tek bir emeklilik sigortası rejiminin kurulması amaçlanmaktadır.
Anayasa Mahkemesinin 5510 sayılı Kanunun bazı maddelerini iptalinden itibaren adil, sigorta hak ve yükümlülükleri bakımından norm ve standart birliğinin sağlandığı, kolay erişilebilir, yoksulluğa karşı daha etkin koruma sağlayan, mali açıdan sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sistemine ulaşabilmek amacıyla neler yapılabileceği konusundaki değerlendirme ve arayışlar devam etmektedir. 25.10.2007 tarihinde, Sosyal Güvenlik Kurumu’nun internet erişim sitesinde yayınlanarak 5510 sayılı Kanunda değişiklik öngören taslağın sosyal tarafların görüşlerine açılmasıyla görülmüştür ki Anayasa Mahkemesinin kararını da dikkate alarak tüm sigortalıları (memurları da) içine alan yeni bir düzenleme yapmak iradesi devam etmektedir.
Gerçekleştirilmeye çalışılan sosyal güvenlik reformu çerçevesinde, Türkiye’de uygulamaya konulacak genel sağlık sigortasına ilişkin çalışma yapmanın en büyük zorluğu konu ile ilgili mevzuatın belirsizliğinden kaynaklanmaktadır. Genel sağlık sigortasına ilişkin öngörülen düzenlemelerin tasarı taslağı aşamasında iken başlanan söz konusu çalışma, bugüne gelinceye kadar birçok değişiklik geçirmek zorunda kaldı. 5510 sayılı Kanunun bazı hükümlerinin Anayasa Mahkemesi tarafından iptali sonrasında sosyal güvenlik reformu büyük bir yara aldı. İptale ilişkin hükümler, genel olarak genel sağlık sigortası dışındaki düzenlemelere ilişkin olsa da, Kanunun bütünlüğü ve yürürlüğe girme süreci açısından,
Anayasa Mahkemesi kararı Kanunun tamamını yakından ilgilendirmektedir. Memurların ve diğer kamu görevlilerinin genel sağlık sigortası kapsamının dışına çıkarılması, sosyal güvenlik reformunun en önemli ayağı olan sağlık sisteminin, genel sağlık sigortası adını almasını da tehlikeye sokmuştu. Ancak, Anayasa Mahkemesinin kararından sonra kamuoyunun görüşüne sunulan Kanuna ilişkin değişiklik taslağında memur ve kamu görevlilerinin tekrar genel sağlık sigortası kapsamında yer aldığı görülmektedir. Bu durum da tüm çalışan gruplarının genel sağlık sigortası sistemi içinde yer alması iradesinin bir göstergesidir.
Dört bölümden oluşan çalışmamızın birinci bölümünde sosyal güvenlik, sağlık hakkı, sağlık hizmetleri, sağlık sistemleri ve genel sağlık sigortası hakkında genel olarak bilgi verilmeye çalışılacaktır. Birinci bölümde ayrıca sosyal güvenlikte yeni eğilimler başlığı altında, dünyada ortaya çıkan sosyal güvenlik eğilimleri ve Türkiye’de gerçekleştirilmeye çalışılan sosyal güvenlik reformu hakkında görüşlere yer verilecektir.
İkinci bölümde, Türkiye’de uygulanmaya çalışılan genel sağlık sigortası sistemi ile karşılaştırma ve değerlendirme yapabilmek açısından Avrupa Birliği Hukukunda ve bazı ülkelerde uygulanan sağlık sistemleri hakkında bilgi verilecektir. Bu bölümde sağlık sistemleri incelenecek ülkeler, birinci bölümde incelenen sağlık sistemlerinden hangi sağlık sistemine yakın sağlık sistemini uyguluyorlarsa o sağlık sistemi altında gruplara ayrılacaktır. Böylelikle, sağlık sistemleri arasındaki farklılıklar ve aynı sağlık sistemi içinde bulunan ülkelerin uygulama farklılıkları daha iyi görülebilecektir.
Çalışmamızın üçüncü bölümünde, genel sağlık sigortası ile ilgili Türkiye’de yapılan çalışmalar, kalkınma planları, kanun, tasarı, taslak ve çalışma raporu şeklinde sınıflandırılarak incelenmeye çalışılacaktır.
Dördüncü bölümde ise, sosyal güvenlik reformu çerçevesinde gerçekleştirilmeye çalışılan genel sağlık sigortası sistemi Türk Hukuku açısından incelenmeye çalışılacaktır. Bu bağlamda, idari yapının incelenmesinde 5502 sayılı Kanun, genelde ise 5510 sayılı Kanun esas alınacaktır. Genel sağlık sigortası konusu incelenmeye çalışılırken, kapsam, idari yapı, sağlanan sağlık hizmetleri, sağlık hizmetlerinin sunumu ve finansman ana başlıkları çerçevesinde değerlendirme yapılacaktır.
Kanunun, genel sağlık sigortasına ilişkin hükümleri incelenirken, yeri geldikçe Kanunun kabulünden önceki taslak, Anayasa Mahkemesinin konuyla ilgili kararı, 25.10.2007 tarihinde ilan edilen ve 5510 sayılı Kanunda değişiklik öngören taslaktaki hükümlere de yer verilmeye çalışılacaktır. Yine, Türkiye’de uygulamaya konulacak genel sağlık sigortasına ilişkin hükümler incelenirken bazı durumlarda Sosyal Güvenliğin Asgari Normlarına İlişkin
102 Sayılı Sözleşme hükümleri ile karşılaştırmalı olarak değerlendirmeler yapılmaya çalışılacaktır. Türkiye’de gerçekleştirilmeye çalışılan genel sağlık sigortasının sosyal güvenlik hukuku çerçevesinde incelenmeye çalışıldığı bu çalışmada, konu başlıkları altında karşılaştırmalı hukuktaki bilgilere yer verilmeyecektir. Değerlendirme ve sonuç kısmında, Türkiye ve diğer ülkelerin sağlık sistemleri belli ölçüde karşılaştırılarak değerlendirme yapılmaya çalışılacaktır.
Çalışmamızda sadece genel sağlık sigortası kapsamında yer alan haklar ve hizmetlere yer verilecek olup, hastalık, analık, iş kazası meslek hastalığı durumlarında söz konusu olan parasal yardımlar Kanunun Genel Sağlık Sigortası dışında kalan sosyal sigortalar kısmında yer aldığı için çalışmamızın kapsamı dışında kalmaktadır.
Birinci Bölüm
SOSYAL GÜVENLİK, SAĞLIK HAKKI, SAĞLIK HİZMETLERİ, SAĞLIK SİSTEMLERİ VE GENEL SAĞLIK SİGORTASI KAVRAMI HAKKINDA GENEL
BİLGİLER
§ 1. SOSYAL GÜVENLİK I- GENEL OLARAK
İnsanoğlu, yaradılışından itibaren tarihin her döneminde kendisini fakirliğe, hastalığa, kazaya iten veya geleceğini tehdit eden olaylardan korunma duygusu ve çabası içinde olmuştur1. Eski çağlarda kabile, daha sonra da aile içi dayanışma ve yardımlaşma, sosyal güvenliğin doğal yolları olarak kabul edilmiştir. Tarım ekonomisine geçişten sanayileşme öncesine kadar olan dönemde özellikle aile içi dayanışma önemli rol oynamıştır2.
Bireylerin sosyal açıdan varlığını tehdit eden tehlikelere karşı korunması düşüncesinin toplumda gelişip yerleşmesi; zamanla bunun hukuk normları ve yasalar içinde yerini alması ile kişinin sosyal bakımdan varlığı güvence altına alınmaya başlanmıştır. Böylece, insanlıkla birlikte doğan, sanayi toplumuna geçişle artan sosyal güvenlik ihtiyacı, bireyin kendi çabası dışında, toplumsal nitelikteki tedbir ve uygulamalarla karşılanma aşamasına gelmiştir3.
Modern anlamda, “sosyal güvenlik” kavramı, sanayileşmenin sonucu olarak ortaya çıkmış ve sanayi devrimini yaşayan ülkelerde toplumun ihtiyaçlarını karşılamak üzere gelişmiştir. Kavramın bir Kanun’da yer alması ise ilk kez Amerika Birleşik Devletleri’nde Social Security Act (Sosyal Güvenlik Kanunu) ile 1935’te olmuştur4. 1937 yılında
1
Güzel, Ali/Okur, Ali Rıza, Sosyal Güvenlik Hukuku, İstanbul 2004, s.1; Dilik, Sait, Sosyal Güvenliğin Tarihsel Gelişimi, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, C.43, No.1-2, Ocak- Haziran 1988, s.41; Dilik, Sait, Sosyal Güvenlik Kavramı, Banka ve Ticaret Hukuku Dergisi, C.XIV, S.1, Haziran 1987, s.46; Aydın, Ufuk, Sosyal Güvenlik Sorunlarının Çözümünde Özel Sigortalar, Eskişehir 1999, s.3; Akbulak, Sevinç/Akbulak, Yavuz, Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar ve Alınması Gereken Önlemler, Sosyal Güvenlik Kurumlarının Kaynak Sorunları ve Çözüm Önerileri, Ekonomik ve Mali Araştırma Yarışması, Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Yayınları, Yayın No.17, Ankara 2004, s.1; Dilik, Sait, Sosyal Piyasa Ekonomisinin Vazgeçilmez Bir Parçası Olarak Sosyal Güvenlik, Ankara 1992, s.6; Çelikoğlu, İlyas, Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Temel Sorunları ve Sistemin Yeniden Yapılandırılması, DPT, Ankara 1998, s.1.
2 Greenough, W.C./King, F.P., Pension Plans and Public Policy, New York 1976, s.26; Williamson, John B., Old Age Relief Policiy Prior to 1900: The Trend Toward Restrictiveness, The American Journal of Economics and Sociology, Vol.43, No.3, July 1984, s.374; Talas, Cahit, Toplumsal Politika, Ankara 1990, s.21 vd.; Erkul, İhsan, Sosyal Politika Dersleri, C.1, AÜESBAV, Yayın No:50, Eskişehir 1988, s.44-45; İzveren, Adil, Sosyal Politika ve Sosyal Sigortalar, Ankara 1968, s.10; Şen, Murat, Osmanlı Devletinde Sosyal Güvenlik: Ahi Birlikleri, Loncalar ve Vakıflar, Çimento İşveren, C.16, S.6, Kasım 2002, s.22 vd.; Dilik, Tarihsel Gelişimi, s.41.
3
Dilik, Kavramı, s.46.
4 Taylor, P. Gooby/Dale, J., Social Theory and Social Welfare, Great Britain 1981, s.73; Gordon, Margeret S., Social Security Policies In Industrial Countries, A Comparative Analysis, Cambridge University Pres,
uygulamaya konulan söz konusu Kanun ile toplumun büyük ekonomik sorunları sosyal sigorta ilkeleri ile çözüme kavuşturulmak istenmiştir5. Kavram daha sonra, 1941 tarihli Atlantik Paktı’nda ve 1944 tarihli ILO’nun Philedelphia Konferansı’nda kullanılmıştır. Sosyal güvenlik kavramı, ayrıca İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi’nin 22 ve 25. maddelerinde temel haklardan biri olarak sayılmıştır. ILO’nun 1952 tarihli ve 102 sayılı Sosyal Güvenliğin Asgari Normları Hakkındaki Sözleşme’sinde de geniş şekilde açıklanarak çok sık kullanılan bir kavram haline gelmiştir6.
II- SOSYAL GÜVENLİĞİN TANIMI
Sosyal güvenliği herkes tarafından kabul edilebilecek bir şekilde tanımlamak zor, hatta imkansızdır. Bu nedenle kavramın ortaya çıkışından günümüze kadar çok sayıda ve farklı unsurlar taşıyan tanımlar yapılmıştır. Kesin bir tanımın yapılamamasının en önemli nedeni olarak, sosyal güvenlik kavramının kapsamına hangi risklerin girmesi gerektiğinin somut olarak belirlenememesi gösterilebilir. Bu durum, yapılan tanımların dar anlamda sosyal güvenlik ve geniş anlamda sosyal güvenlik olmak üzere temelde iki gruba ayrılacak şekilde oluşmasını sağlamıştır.
Dar anlamda sosyal güvenlik, bireyin karşılaşacağı risklerin sonuçlarına karşı korunması ve ona bu konuda bir güvenliğin sağlanması düşüncesinden hareketle ortaya çıkmıştır7. Sosyal güvenlik, kural olarak kişinin bir kez elde ettiği yaşam düzeyinin sürdürülmesi için, hastalık, kazalar, analık, sakatlık (malullük), yaşlılık, ölüm ve işsizlikten doğan her türlü gelir kayıpları ile gider artışlarını karşılama amacını taşır. Bu nedenle de sosyal güvenlik politikalarının temelini, ekonomik, sosyal ve fizyolojik risklerin bireyler üzerindeki etkilerini giderme çabaları oluşturur8.
New York 1990, s.2; Ross, Stanford G., Income Security Programs: Past, Present and Future, Working Paper fort the President’s Commission on Pencion Policy, Washington DC 1980, s.5-8; Tunçomağ, Kenan, Sosyal Güvenlik Kavramı ve Sosyal Sigortalar, İstanbul 1988, s.1; Tuncay, A. Can/Ekmekçi, Ömer, Sosyal Güvenlik Hukuku Dersleri, İstanbul 2005, s.5-6; Akyıldız, Hüseyin, Sosyal Güvenlik Hukuku, Isparta 2004, s.1; Akkaya, Yüksel, Sosyal Güvenlik Tarihi Üzerine Notlar, Toplum ve Hekim, C.15, S.2, Mart- Nisan 2000, s.82; DPT, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara 2001, s.9-10; Dilik, Kavramı, s.47; Aydın, s.5.
5
Dorfman, Mark S., Risk Management- Insurance, New Jersey 1994, s.375.
6 Çelikoğlu, İlyas, Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Finansman Yöntemleri ve Türkiye Uygulaması, DPT, Ankara 1994, s.1; Çelikoğlu, İlyas, Sosyal Güvenlikte Yeni Eğilimler ve Gelişme Perspektifleri, DPT, Ankara 1998, s.2; Çelikoğlu, İlyas, Yeni Bir Reform Öncesinde Sosyal Güvenlik, DPT, Ankara 2005, s.3-4; Sosyal Güvenlik Kuruluşları Genel Müdürlüğü, 75 Yılda Sosyal Güvenlikte Gelişmeler, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Dergisi, S.1, Ekim-Aralık 1998, s.101; Aydın, s.5; Akkaya, Notlar, s.82; Akyıldız, s.1; Dilik, Kavramı, s.46 vd.
7
Arıcı, Kadir, Sosyal Güvenlik Dersleri, Ankara 1999, s.3; Oral, A.İlhan, Dünya’da ve Türkiye’de Sosyal Sigortalar Kapsamında Sağlık Sigortası Uygulamaları, Eskişehir 2002, s.6.
8 Ersan, Gürbüz, Türkiye’de Sosyal Güvenlik, Türk Dünyası Araştırmaları Vakfı Yayını, İstanbul 1987, s.7; Dilik, Kavramı, s.50; Güzel/Okur, s.7-8; Akkaya, Notlar, s.82-83.
Geniş anlamda sosyal güvenlik ise dar anlamdaki sosyal güvenliğin kapsamına giren riskler dışında ayrıca aile, konut, şehircilik, eğitim, meslek seçmede yardım, yönetime katılma, istihdam, konjonktür, verimliliğin artırılması, sağlık ve hijyen politikalarına ilişkin tedbirleri de içermektedir9. Burada diğerinden farklı olarak, bireyin karşılaşabileceği risklere karşı alınacak önlemlerin yanı sıra, mevcut refah seviyesinin sadece sürdürülmesine değil; daha da iyileştirilmesine vurgu yapılmaktadır. Dar anlamdaki tanımlarda sosyal politika yanı ağır basarken, geniş anlamdaki tanımlamalarda iktisat politikaları da kapsama alınır10. Ancak temelde ikili bir ayrım yapılmakla birlikte, teori ve uygulamada genel olarak sosyal güvenlikten söz edildiğinde dar anlamdaki sosyal güvenlik anlaşılmaktadır11.
Sosyal güvenlik kavramı çok çeşitli şekilde12 tanımlanmakla birlikte hepsindeki ortak yönün, belirtilen sosyal risklerin yol açabileceği gelir kayıplarına ve gider artışlarına karşı, bir ülkede yaşayan insanların ekonomik güvenliklerinin sağlanması olduğu görülür13.
III- SOSYAL GÜVENLİĞİN AMACI
Sosyal güvenlik, herhangi bir nedenle kısmen ya da tamamen çalışamaz duruma düşen ve bu nedenle gelir kaybına uğrayan, muhtaç duruma düşenlere insan onuruna yaraşır asgari
9
Dilik, Sait, Sosyal Güvenlik, Ankara 1991, s.5; Dilik, Kavramı, s.49; Akkaya, Notlar, s.83; Çubuk’a göre, geniş anlamda sosyal güvenlik, irade dışı uğranılan tehlikelerin zararlarından kurtarıcı bütün müesseselerin meydana getirdiği bir sistemi ihtiva eder. Bkz. Çubuk, Ali, Sosyal Güvenlik ve Sosyal Güvenlik Kurumları, Ankara 1982, s.13.
10
Talas, Cahit, Sosyal Ekonomi, Ankara 1983, s.323.
11 Talas, Cahit, Türkiye’de Sosyal Güvenlik ve Karşılaşılan Sorunlar, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, C.XXXI, No.1-4, Mart- Aralık 1976, s.2; Dilik, Kavramı, s.49-50.
12
Sosyal güvenliğin farklı tanımları için bkz. Beveridge, William, Social Insurance and Allied Services Report, London 1958, s.120; Richardson, J. Henry, İktisadi ve Mali Yönleriyle Sosyal Güvenlik (Çev. Turan Yazgan), İstanbul 1970, s.16; Çenberci, Mustafa, Sosyal Sigortalar Kanunu Şerhi, Ankara 1985, s.4; Tunçomağ, Kenan, Türkiye’nin Sosyal Güvenlik Sistemi ve Sorunları, Prof. Dr. Halid Kemal Elbir’e Armağan, İstanbul 1996, s.536; Tunçomağ, Sosyal Sigortalar, s.5; Dilik, Sait, Türkiye’de Sosyal Sigortalar İktisadi Açıdan Bir Tahlil Denemesi, Ankara 1972, s.83; Dilik, Sait, Sosyal Güvenlik ve Sosyal Hizmetler Arasındaki İlişkiler, TİSK, Ankara 1974, s.4; Dilik, Sait, Sosyal Güvenlik ve Sosyal Hizmetler Arasındaki İlişkiler, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, C.XXXXV, No.1-4, Ankara 1980, s.77; Dilik, Sait, Sosyal Sigortalarımız, Banka ve Ticaret Hukuku Dergisi, C.XIV, S.1, Haziran 1987, s.57; Alper, Yusuf, Türkiye’de Sosyal Güvenlik Sosyal Sigortalar, Bursa 2003, s.5; Andaç, Faruk, İşsizlik Sigortası, Ankara 1999, s.8; Sözer, Ali Nazım, Sosyal Sigorta İlişkisi, İzmir 1991, s.5-6; Yazgan, Turan, Sosyal Sigortalar, İstanbul 1977, s.34 vd.; Yazgan, Turan, Sosyal Güvenlik Kavramı, Sosyal Siyaset Konferansları 24. Kitap, İstanbul 1972, s.204; Akad, Mehmet, Teori ve Uygulamada Sosyal Güvenlik Hakkı, İstanbul 1992, s.9; Şakar, Müjdat, Sosyal Sigortalar Uygulaması, İstanbul 2004, s.4-6; Turan, Ercan, Sosyal Güvenlik Hakkı, Kamu- İş, Yargıç Resul Aslanköylü’ye Armağan, C.7, S.3, Ankara 2004, s.320; Talas, Cahit, Bir Kez Daha Sosyal Güvenlik Üzerine, Sosyal Güvenlik Dünyası Dergisi, S.2, Ekim- Kasım- Aralık 1998, s.5-6; Tokol, Aysel, Sosyal Politika, Bursa 1997, s.94 vd.; ILO, Introduction to Social Security, Geneva 1976, s.2; Koç, Muzaffer, Sosyal Güvenliğin Kökeni, C.6, S.2, http://www.isguc.org/arc_view.php?ex=217, 13.10.2005; Seçer, Şebnem, Planlı Dönemde Soysal Güvenlik Alanındaki Gelişmeler, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, C.1, S.3, İzmir 1999, s.46-68, http://www.sbe.deu.edu.tr/Yayinlar/dergi/dergi03/planli.htm, 25.11.2005; Dilik, Sosyal Güvenlik, s.10; Dilik, Kavramı, s.55; Talas, Türkiye’de Sosyal Güvenlik, s.3-4; Çelikoğlu, Yeni Bir Reform, s.2. 13 Birkan, Selahattin, Dünya’da Sosyal Güvenlik Ekonomisi, İstanbul 1969, s.43; Tuncay/Ekmekçi, s.4;
bir hayat sürmeleri için gerekli olan imkanları sağlamayı amaçlar14. Bunun yanında sosyal güvenlik, birey ve ailesine bir güven duygusu vermek, ekonomik, sosyal ve beşeri olaylardaki belirsizliklerin hayat standartlarında önemli bir düşme yapmayacağı garantisini vermeye çalışır15.
Sosyal güvenlik sistem ve politikalarının hareket noktası “sosyal risk” kavramında ifadesini bulur. Zaten tehlikenin ve riskin bulunmadığı bir ortamda güvenlik ihtiyacı da söz konusu olmayacaktır16. Birey, özel ve meslek hayatı boyunca kazanç veya gelirin azalmasına, tasarruflarından sarf etmeye yol açan çeşitli olaylarla karşılaşabilir. Bu olayların bir kısmının gerçekleşip gerçekleşmeyeceği şüpheli olmakla beraber (hastalık, kaza, maluliyet, işsizlik); bir kısmının (yaşlılık, ölüm) gerçekleşeceği kesindir. Yine bir kısmı (evlenme, çocuk sahibi olma) iradi, bir kısmı (kaza, ölüm) ise irade dışıdır. Buna göre, sosyal risk, ne zaman gerçekleşeceği bilinmemekle beraber ileride gerçekleşmesi muhtemel veya muhakkak olan ve buna maruz kalan kişinin malvarlığında eksilmeye neden olan tehlikedir17.
1952 tarihli ve 102 sayılı Sosyal Güvenliğin Asgari Normları Hakkındaki ILO Sözleşmesi de sosyal riskleri sınıflandırmış ve dokuz tane risk belirlemiştir. Bunlar, hastalık halinde sağlık yardımı, hastalık halinde tazminat, işsizlik, yaşlılık, iş kazası ve meslek hastalığı, analık, malullük, aile yardımları ve ölüm yardımlarıdır18. Söz konusu sözleşme bu risklerin karşılanmasında temel bazı kurallar getirmiş, risklerin karşılanmasında çalışan ve çalıştıranların yanında devletin de katkısının bulunması gerektiğini belirtmiştir19. Sosyal güvenlik çeşitli sınıflandırmalara tabi tutulmuş olan sosyal risklere karşı kişilere ekonomik güvence sağlamayı amaçlamaktadır. Özetle sosyal güvenliğin amacı, insanları gelecek endişesinden kurtarmaktır20.
Sosyal güvenliğin yukarıda belirtilen ve doğrudan amacı olan durumlar yanında, sosyal güvenlik uygulamaları ile başlangıçta hedeflenmemiş olan, ancak zaman içinde gerçekleşen uygulamalarla ortaya çıkan olumlu etkileri de söz konusudur. Bu etkiler, sosyal
14
Ayhan, Abdurrahman, Türkiye’de Sosyal Sigortalar Kurumlarında Geçen Hizmet Sürelerinin Birleştirilmesi Sorunu ve Uygulaması, Eskişehir 1983, s.9; Akkaya, Yüksel, Avrupa Birliği, İşçi Sınıfı ve Sosyal Güvenlik, Toplum ve Hekim, C.20, S.2, Mart- Nisan 2005, s.94; Tuncay/Ekmekçi, s.6; Oral, Sağlık Sigortası, s.6.
15
ILO, Dünya Çalışma Raporu (Çev.Nahit Töre- Ahmet Gökdere), C.3, DPT, Ankara 1991, s.227; ILO, 21. Yüzyıla Doğru Sosyal Güvenlik (Çev. Yusuf Alper- İsmail Tatlıoğlu), Bursa 1994, s.18.
16 Aydın, s.8.
17 Tuncay/Ekmekçi, s.7-8. 18
Richardson, s.33 vd; Tuncay/Ekmekçi, s.7-8. 19
Gillion, Colin, Social Security and Protection In The Developing World, Monthly Labor Review 1994, s.28.
adaletin sağlanmasına, bireysel gelişime ve sosyal refahın sağlanmasına yardımcı olma şeklinde özetlenebilir21.
IV- SOSYAL GÜVENLİĞİN ARAÇLARI
Tarihi süreç içerisinde22, sosyal güvenliğin sağlanmasında çok sayıda araç kullanılmıştır23. Ancak modern anlamda sosyal güvenliğin sağlanmasında esas olarak üç araçtan bahsedilir. Bunlar, sosyal sigorta, sosyal yardım ve sosyal hizmetler şeklinde sayılabilir24.
1) Sosyal Sigorta
Sosyal güvenliğin araçları arasında en gelişmiş ve en yaygın şekilde kullanılanıdır. Bir ülkede, çalışanların karşı karşıya kalabilecekleri belirli sayıda sosyal riskleri, zorunlu olarak işçi ve işverenlerin de katılımı ile devlet tarafından kurulup örgütlenen fakat özerk yönetilen bir kurum tarafından karşılandığı bir sigorta tekniğidir. İlgililerin maddi katkısıyla gerçekleştirildiği için primli sosyal güvenlik rejimleri arasında yer alır. En önemli özelliklerinden biri ilgililerin katılımının zorunlu olmasıdır. Sosyal sigorta bu özelliği yanında devletçe örgütlenmiş olması ve belirli sayıda riski kapsamına alması açılarından özel sigortalardan ayrılır25.
Sosyal sigortalar, sigortalıların sözü edilen risklerle karşılaşmaları halinde tutar ve nitelikleri genel biçimde önceden saptanmış sosyal gelir alma hakkını sağlar. Sosyal gelirin sağlanışında ilgililerin herhangi bir maddi kaynak ya da varlığa sahip olmamaları şartı aranmaz26.
21
Aydın, s.11. 22
Ekonominin büyük ölçüde tarıma ve buna bağlı ticari faaliyetlere dayandığı dönemde sosyal güvenlik ihtiyacı aile içinde karşılanmaya çalışılmıştır. Bkz. Greenough/King, s.28; Williamson, s.374.
23 Akyıldız, s.13 vd.; Sosyal risklere karşı bazen bireysel, bazen de dayanışma halinde toplu olarak çözüm aranmıştır. Ancak denenen araçlar toplumun ve ihtiyaçların değişmesiyle farklılaşmış ve gelişme göstermiştir. Bkz. Oral, Sağlık Sigortası, s.10.
24 Dilik, Sait, Sosyal Güvenliğin Yöntemleri, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, C.XXVI, No.4, Aralık 1971, s.73; Çelikoğlu, Yeni Bir Reform, s.2; Söz konusu araçların yanında tamamlayıcı sosyal güvenlik olarak adlandırılan (supplementary scheme) ve bireylere temel sosyal güvenlik programlarının sağladığı asgari koşullardan daha iyi bir yaşam seviyesi sağlamayı amaçlayan programlar da söz konusudur. Bkz. Ward, Joseph H., Legal Status Organization of Functioning of Occupational Pension Scheme, Occupational Pension Scheme, Geneva 1984, s.26; Young, Howard, Adequacy And Private Pensions: How Adequate Are They?, Occupational Pension Scheme, Geneva 1984, s.52; Dilik, Sosyal Sigortalarımız, s.58; Türk sosyal güvenlik sisteminin temel özelliği sosyal güvenlik sağlama yükümlülüğünün, finansmanı sigortalılar ve işverenler tarafından karşılanan sosyal sigortalara verilmiş olmasıdır. Sistemin tamamlayıcısı olarak görülen sosyal yardım ve sosyal hizmetler ise, sosyal sigortalara göre son derece yetersiz ve zayıf kalmıştır. Bkz. Alper, Yusuf, Devlet Sosyal Güvenliğin Finansmanına Katılmalı, İşveren Dergisi, Nisan 1991, s.22.
25 Tuncay/Ekmekçi, s.14; Sözer, s.11-12; Dilik, Yöntemleri, s.79-80; Çelikoğlu, Yeni Bir Reform, s.2. 26 Dilik, Yöntemleri, s.80.
Sosyal sigorta organize bir kendi kendine yardım yöntemidir27. Bununla birlikte sosyal sigortada örgüt içi yardımlaşma ve devlet desteği hususu önemlidir. Çünkü, kural olarak yüksek prim ödeyenle düşük prim ödeyen; aynı seviyede prim ödeseler bile evli ile bekar ya da az çocuklu ile çok çocuklu arasında verilen hizmetler bakımından ayrım yapılmadığına göre sosyal açıdan kuvvetli olan diğerlerine de katkıda bulunuyor demektir28.
Dünyada29 en etkin sosyal güvenlik garantisi sağlama yöntemi sosyal sigortadır. Söz konusu yöntemin bıraktığı boşluklar ise sosyal yardım ve sosyal hizmetlerle doldurulmaya çalışılmaktadır30. Sosyal sigorta sistemi, ülkelerin durumları göz önünde tutularak, bazen devlet katkısı ön plana alınarak gerçekleştirilmiş31; bazen de prim sistemi esas alınarak uygulanmıştır. Devlet katkısının esas alınmasında, devletin vatandaşa karşı sorumlulukları olduğu ve onun hal ve geleceğinin devlet garantisi altında bulunduğu düşüncesinden hareket edilmiş; prim sisteminde ise, nimet-külfet prensibi esas alınarak, kişinin kendi sosyal güvenliğini kendisinin sağlaması düşüncesi hakim olmuştur. Bazen de her iki sistem birlikte uygulamaya konulmuştur32.
27 Sözer, s.12; Dilik, Yöntemleri, s.79-81.
28 Sözer, s.12; Dilik’e göre de, sosyal sigortalarda her sigortalıdan kişisel rizikosuna göre değil, belirli sınırlamalarla da olsa gelir seviyesine göre prim alınmaktadır. Bunun sonucu olarak sosyal sigortalar bir tür sigortalılar arası yeniden gelir dağılımına yol açmakta ve sosyal dengesizliği azaltmaktadır. Ancak sigortalılara sağlanan gelirler bazı durumlarda, ödenen primlere göre değiştiğinden yeniden gelir dağılımı ve sağlanan sosyal denge sınırlı kalabilmektedir. Bkz. Dilik, Tahlil Denemesi, s.139 vd.; Dilik, Yöntemleri, s.81.
29
Modern anlamda sosyal sigorta sistemi Dünyada ilk kez 1881’de Almanya’da kurulmuştur. Başlangıçta gelişme gösterememiş olmakla birlikte 1929 Ekonomik Bunalımı ve II. Dünya Savaşı’ndan sonra büyük önem kazanmış ve yaygınlaşmıştır. Almanya’yı, Avusturya (1887), Macaristan (1891), Norveç, Fransa (1894), Finlandiya (1895), İtalya (1898), İspanya (1900), Birleşik Krallık (1911), 1930’lardan sonra da sırasıyla Rusya, Japonya, ABD, Kanada ve diğer ülkeler takip emişlerdir. Bkz. Altan, Ömer Zühtü, Sosyal Politika, Eskişehir 1999, s.59; Tuncay/Ekmekçi, s.14.
30 Çelikoğlu, Yeni Bir Reform, s.3. 31
Ertan, Halil, Sosyal Güvenlikte Kurumsallaşabilmek ve Sosyal Sigorta Sistemleri, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Dergisi, S.2, Ocak-Mart 1999, s.127.
32 Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Sosyal Güvenlik Kavramı ve Kapsamı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Dergisi, S.2, Ocak-Mart 1999, s.120; Sosyal sigorta sistemi içinde yer alan sistemlerden biri “kapitalizasyon” diğeri repartisyon olarak adlandırılmaktadır. Kapitalizasyon sisteminde esas olan sigortalıların geleceklerini kendilerinin finanse etmesidir. Buna fon sistemi de denilmektedir. Ancak bu adlandırma kapitalizasyon sisteminin tam karşılığı değildir. Kapitalizasyon sisteminin içinde fon yaratmak, karşılık ayırmak, fonların veya ayrılan karşılıkların iletilmesi gibi pek çok ekonomik ve finansman faaliyetleri bulunur. Repartisyon sistemi ise, aktif sigortalılardan toplanan primlerin pasif sigortalılara paylaştırılmasıdır. Bu sistem dağıtım sistemi olarak da adlandırılmaktadır. Bkz. Ertan, Halil, Sosyal Güvenliğin Sosyal Sigorta Statüsünde Repartisyon Sistemi, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Dergisi, S.3, Nisan-Haziran 1999, s.131-132.
2) Sosyal Yardım
Toplumun kendi elinde olmayan nedenlerle yoksul ve muhtaç duruma düşen bireylerine ve dar gelirlilere insanlık onuruna yaraşır bir hayat düzeyi sağlamak amacıyla devlet bütçesinden yapılan parasal yardımlar sosyal yardım olarak adlandırılır33.
Sosyal yardımlar sosyal güvenliğin sağlanmasında kullanılan yöntemlerin en eskisidir. Çok eski devirlerde din kurumlarınca, yeni çağın başlamasıyla dinsel olmayan birtakım yerel kurumlarca da muhtaç kişilere sosyal yardımlar yapılmıştır. Günümüzde ise kamu kurumlarınca muhtaç kimselere yardım yapılmaktadır34.
Sosyal yardım yönteminde kişilere sosyal gelir sağlanması muhtaç olma koşuluna bağlıdır35. Muhtaç, kendisinin ve bakmak zorunda olduğu kişilerin, yerel ölçülere göre geçimini, kendi kaynaklarıyla hiç ya da yeterli derecede sağlama durumunda olmayan ve geçim kaynaklarını başka bir taraftan elde edemeyen kişidir. Sosyal yardımlarda amaçlanan muhtaç bireyin en kısa zamanda çalışabilme, gelir sağlama ve böylece kendi geçimini sağlama imkanına kavuşturulmasıdır36.
Türk sosyal güvenlik sisteminde sosyal yardımlar, tazminat karakteri taşıyan ve koruma karakteri taşıyan sosyal yardımlar olmak üzere ikiye ayrılır. Muhtaç asker ailelerine yardım, vatan hizmetlerinde bulunmuş istiklal madalyası sahiplerine yardım, görevleri nedeniyle yaralanan yahut ölen bazı kamu görevlilerine yardım, yabancı ülkelerde Türk kültürüne hizmet eden öğretmenlere yardım tazminat karakteri taşıyan sosyal yardımlar içerisinde yer alırlar. Bu yardımların ortak özelliği, kamu hizmetinde iken ya da kamu yararına çalışırken zarara uğrayan bireylere doğrudan doğruya devlet bütçesinden parasal yardım yapılmasıdır. Koruma karakteri taşıyan yardımlar sosyal yardım şeklinde olabileceği gibi sosyal hizmet şeklinde de olabilir. Buna göre, kimsesiz ve muhtaç yaşlılara yardım, fakir ve muhtaç vatandaşlara yardım koruma karakteri taşıyan sosyal yardımlardır37.
Sosyal Güvenlik Reformu kapsamında hazırlanan Sosyal Yardımlar ve Primsiz Ödemeler Kanunu Tasarısı Taslağı’na göre sosyal yardımlar: çocuk yardımı38, yaşlılık
33
Tuncay/Ekmekçi, s.81. 34 Dilik, Yöntemleri, s.74.
35 Beveridge Planında, sosyal yardımlar ihtiyaç testine bağlı bir yardım olarak yer almıştır. Bkz. Beveridge, s.141.
36
Tunçomağ, Sosyal Güvenlik Sistemleri, s.537; Dilik, Yöntemleri, s.75. 37 Tuncay/Ekmekçi, s.81-90.
38 Çocuk yardımından yararlanabilmek için kişilerin; a) 15 yaşını doldurmamış çocuğu olması, b) Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu hükümlerine tabi çalışmaması, gelir ya da aylık almaması, gelir ya da aylık bağlanma hakkına sahip olmaması, yaşam düzeyinin 8 inci madde gereğince belirlenen çocuk yardımı eşik değerinin altında olması, c) Eğitim çağında olan çocuklarının zorunlu eğitimlerine devam etmesi, zorunlu eğitim süresi dışında olan çocuklarının ise Kurumca istenmesi
yardımı39, özürlü yardımı40, iş edindirme yardımı41 ve sağlık yardımıdır42. Kişiler sağlık yardımı hariç olmak üzere, diğer yardımların yalnız birinden yararlanabilir. Kişilerin birden fazla yardıma hak kazanacak durumda olması halinde kişinin tercih ettiği sosyal yardım verilir (Tasarı m.5).
3) Sosyal Hizmetler
Sosyal riskler sonucunda çalışma gücünü kaybetmiş ve muhtaç43 bireylere devlet tarafından parasal yardım yerine doğrudan hizmet sunulması halinde sosyal hizmet söz
halinde çıraklık eğitimi veya meslek geliştirme, edindirme ve yetiştirme eğitimlerine katılması, d) Kurumca önerilen işte çalışması, önerilen çıraklık eğitimi veya meslek geliştirme, edindirme ve yetiştirme eğitimlerine katılması, e) Çocukların ihmal ve istismarını önlemeye yönelik Kurumca belirlenecek kurallara uymaları şarttır (Tasarı m.6). Tasarının 8. maddesinde sosyal yardımların eşik değerinin ve yaşam düzeyinin hesaplanma şekli şu şekilde ifade edilmiştir: Sosyal yardım eşik değeri; ikamet edilen yerin sosyo-ekonomik özellikleri de dikkate alınarak sosyal yardımların türüne göre Kurum tarafından yıllık veya altı aylık olarak belirlenir. Bu belirlemede kişinin evli olması halinde karı ve koca ile çocuk sayısı esas alınır. Yaşam düzeyi; a) Yardım için başvuran kişinin gelir veya aylığı, kendisine yapılan ayni ya da nakdi diğer ödemeleri, nakdi transfer ve hibe gelirleri, her türlü haklardan dolayı elde edilen gelirleri, b) Taşınır ve taşınmaz malları ve hakları, c) Harcamaları, dikkate alınarak Kurumca çıkarılacak yönetmelik hükümlerine göre hesaplanır. (a) bendinde belirtilen ödemelerin fiilen yapılmamış olması, hesaplamada dikkate alınmasına engel teşkil etmez.
39 Yaşlılık yardımlarından yararlanabilmek için kişilerin; a) 65 yaşının doldurmuş olması, b) Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu hükümlerine tabi çalışmaması, gelir ya da aylık almaması, gelir ya da aylık bağlanma hakkına sahip olmaması, yaşam düzeyinin 8 inci madde gereğince belirlenen yaşlılık yardımı eşik değerinin altında olması, c) Nafaka bağlanmamış ya da bağlanması mümkün olmaması, d) Kendisine kanunen bakmakla yükümlü kimsesi bulunmaması şarttır (Tasarı m.6).
40 Özürlü yardımlarından yararlanabilmek için kişilerin; a) Kanunen bakmakla yükümlü olduğu 18 yaşını tamamlamamış özürlü yakını bulunması, bakım ilişkisinin fiilen gerçekleşmesi ve Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanun hükümlerine tabi çalışmaması, yaşam düzeyinin 8 inci madde gereğince belirlenen özürlü yardımı eşik değerinin altında olması, b) 18 yaşını doldurması ve kanunen bakmakla mükellef kimsesi bulunmaması, Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanun hükümlerine tabi çalışmaması, yaşam düzeyinin 8 inci madde gereğince belirlenen özürlü yardımı eşik değerinin altında olması, başkasının yardımı olmaksızın hayatını devam ettiremeyecek şekilde özürlü olduklarını tam teşekküllü hastanelerden alacakları sağlık kurulu raporu ile kanıtlaması, c) 18 yaşını doldurması, kanunen bakmakla mükellef kimsesi bulunmaması ve herhangi bir işe yerleştirilememiş olması, Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanun hükümlerine tabi çalışmaması, yaşam düzeyinin 8 inci madde gereğince belirlenen özürlü yardımı eşik değerinin altında olması, şarttır. Özürlülüğün tespitine ilişkin hususlar Kurumca çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir (Tasarı m.6).
41 İş edindirme yardımından yararlanabilmek için kişilerin; a) Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu hükümlerine tabi çalışmaması, gelir ya da aylık almaması, gelir ya da aylık bağlanma hakkına sahip olmaması, yaşam düzeyinin 8 inci madde gereğince belirlenen iş edindirme yardımı eşik değerinin altında olması, b) Kurumca yıllar itibariyle belirlenecek yaş aralığında olması, c) Kurumca önerilen işte çalışması, önerilen çıraklık eğitimi veya meslek geliştirme, edindirme ve yetiştirme eğitimlerine veya sosyal amaçlı programlara katılması, şarttır (Tasarı m.6).
42
Sağlık yardımlarından yararlanmak için kişilerin, yaşam düzeyinin 8 inci madde gereğince belirlenen sağlık yardımı eşik değerinin altında olması, şarttır (Tasarı m.6).
43 Sosyal hizmetlerden yararlanmak için mutlaka yoksul olma şartı aranmaz. Bu hizmetler toplum hayatından ya da çevre şartlarından doğan ve kendi ellerinde olmayan nedenlerle ulaşılamayan bazı ihtiyaçların karşılanmasına yönelik bilgilendirme, yönlendirme, rehberlik gibi manevi hizmetlerden ve maddi yardımlardan oluşan hizmetlerdir. Bkz. Çengelci Ethem, Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu, Ankara 1999, s.3 vd.
konusu olur. Devletin kişilere, finansman kaynağını vergilerle sağlayarak ücretsiz ya da sembolik ücretlerle sağlık hizmeti sunması bu türden bir hizmettir44.
Birleşmiş Milletler Genel Sekreterliğince oluşturulmuş bir uzmanlar kurulu sosyal hizmetleri şöyle tanımlamıştır: “Sosyal hizmetler, bireylerin birbirleriyle ve çevresi ile uyum sağlamasını kolaylaştırmak amacını taşıyan örgütlenmiş çalışmalardır. Bu amaç, birey, grup ve toplulukların ihtiyaçlarını karşılamada ve toplum yapısındaki değişimlere uyum sorunlarını çözmede yardımcı olmaya yönelik yöntemler yoluyla gerçekleştirilir. İktisadi ve sosyal durumların düzeltilmesi ile ilgili toplu önlemler de aynı amaca yöneliktir. İşte bu anlamdaki sosyal hizmetlerden başlıcaları şunlardır; aile ve çocuk bakımı ve yardımı hizmetleri, çocuk bakımevleri ve yuvaları, ev işleri yardımı, yaşlılara bakım ve yardım, kronik hasta ve sakatlara yardım, yoksullara yardım, okul aşevleri, çocuklara ve aileye danışmanlık hizmetleri ve benzeri diğer hizmetlerdir”45.
Sosyal hizmetler, ülkenin genel koşulları çerçevesinde bireylerin insana yaraşır biçimde varlıklarını sürdürebilecekleri ve ait oldukları grup ve toplumun bir üyesi olarak üzerlerine düşen görevlerini yerine getirebilecekleri sosyal ortamı gerçekleştirme amacını taşımaktadır. Sosyal hizmetlerde objektif birtakım faktörlere göre değil, kişinin özel durumuna göre hareket edilmektedir46.
Türkiye’de sosyal hizmetlere yönelik olarak temel iki kanun vardır. Bunlar, 24.5.1983 tarih ve 2828 sayılı Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanunu47 ile 18.6.1992 tarih ve 3816 sayılı Ödeme Gücü Olmayan Vatandaşların Tedavi Giderlerinin Yeşil Kart Verilerek Devlet Tarafından Karşılanması Hakkında Kanun’dur48.
2828 sayılı Kanuna göre sosyal hizmetler: “Kişi ve ailelerin kendi bünye ve şartlarından doğan veya kontrolleri dışında oluşan maddi, manevi ve sosyal yoksullukların giderilmesine ve ihtiyaçlarının karşılanmasına, sosyal sorunlarının önlenmesi ve çözümlenmesine yardımcı olunmasını ve hayat standartlarının iyileştirilmesi ve yükseltilmesini amaçlayan sistemli ve programlı hizmetler bütünüdür” (m.3/a).
44 Batırel, Ö. Faruk/Nadaroğlu, Halil/Güzel, Ali/Okur, Ali Rıza/Doğrusöz, A. Bumin/Ergani, Adnan/Kıbrızlı, İbrahim, Sosyal Güvenlik Alanında Dünyadaki Son Gelişmeler ve Türkiye İçin Çözüm Önerileri, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu, TOBB, Ankara 1993, s.258; Akyıldız, s.17; Sosyal hizmetler ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. Çengelci, Ethem, Cumhuriyet Türkiye'sinde Sosyal Hizmetlerin Örgütlenmesi. Ankara 1996; Kahramanoğlu, Ertan, Sosyal Hizmetler Ve Çocuk Esirgeme Kurumu, Türkiye’de ve Almanya’da Sosyal Hizmetler, Ankara 1991.
45
Tunçomağ, Sosyal Güvenlik Sistemi, s.538; Dilik, İlişkiler, s.73 vd. 46
Dilik, İlişkiler, s.74-76; Çelikoğlu, Yeni Bir Reform, s.3. 47 RG. 27.5.1983, 18059.
Sosyal Hizmetler Hakkında Kanun Tasarısına göre de sosyal hizmetler: “İnsanların
kendi bünye veya çevre şartlarından doğan veya kontrolleri dışında oluşan maddi ve manevi sosyal yoksunluklarının giderilmesine, ihtiyaçlarının karşılanmasına, insanların kendilerine daha yeterli hale getirilmesine ve başkalarına bağımlı olma hallerinin önlenmesine, aile ilişkilerinin güçlenmesine, birey, aile, grup ve toplumun sosyal işlevlerini başarıyla yerine getirmelerine yardımcı olmak, insanların yaşam standartlarının iyileştirilmesi ve yükseltilmesini sağlamak amacıyla gerçekleştirilen; koruyucu, önleyici, destekleyici, çözümleyici, değiştirici, geliştirici, iyileştirici ve rehabilite edici nitelikteki sistemli ve düzenli faaliyet ve programlar bütününü” ifade eder (Tasarı m.3).
V- SOSYAL GÜVENLİKTE YENİ EĞİLİMLER 1) Genel Olarak
Çağdaş sosyal güvenlik politikalarına yön veren etkenlerin başında yoksulluk sorunu gelmektedir. Toplumlar, bireylere asgari bir yaşam düzeyi sağlayacak geliri, sosyal güvenlik teknikleri aracılığıyla sunmak durumundadır. Amaç, daha geniş sosyal katmanları ekonomik güvenceye kavuşturmaktır. Sosyal risk kavramına bağlı kalmaksızın gerçek ihtiyaçları karşılamak zorunlu hale gelmiştir. Dolayısıyla karşılaşılan risk ne olursa olsun, bireye asgari bir sosyal gelir temin etme düşüncesi ön plana çıkmaktadır49.
Sistem olarak sosyal güvenlik, toplumsal yapıda meydana gelen değişmelere cevap vermek üzere organizasyon yapısını ve işleyiş esaslarını değiştirmek zorundadır. 1990’lı yıllar sosyal güvenlik sistemlerinde yeni eğilimlerin ve yeniden yapılanma ihtiyacının ortaya çıktığı yıllar olmuştur. Bu bakımdan yirminci yüzyılın son dönemleri ile yirmibirinci yüzyılın ilk dönemi sosyal güvenlik sistemlerinin yeniden yapılanma ihtiyacının belirginleştiği ve bu konudaki çalışmaların yoğunlaştığı bir dönem olarak dikkati çekecektir50.
Sosyal güvenlik sistemlerinde yeniden yapılanma ihtiyacını ortaya çıkaran sorunlar, ülkelerin51 gelişmişlik düzeylerine göre farklılıklar göstermekle52 birlikte bu sorunlar genel olarak şu şekilde ifade edilmektedir53:
49
Güzel/Okur, s.50.
50 Alper, Sosyal Güvenlik, s.21; Dünyada yaşanan ekonomik sıkıntılar ve özellikle Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde merkezi planlamaya dayanan ekonomik sistemin artık geçerliliğini kaybetmesi sosyal güvenlik politikalarında yeni eğilimlerin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bzk. TİSK, Dünyada Sosyal Güvenlik Alanındaki Gelişmeler ve Türkiye, TİSK İnceleme Yayınları 11, Yayın No.137, Ankara 1994, s.8; Özuğurlu, Metin, Türkiye’de Sosyal Politikanın Dönüşümü, Toplum ve Hekim, C.20, S.2, Mart- Nisan 2005, s.90-91; Çelikoğlu, Yeni Eğilimler, 1-3.
51
Avrupa ülkelerinde, İkinci Dünya Savaşının sonu ve onu izleyen yıllar, bir yandan, sosyal güvenliğin tüm nüfusu kapsaması yönündeki çabaları, öbür yandan sosyal güvenlik sistemlerinin gösterdiği olağanüstü gelişime tanıklık edecektir. Sosyal güvenlik sistemlerinin yenileşme sürecinde şüphesiz, uluslarlarası siyasal konjonktör, demografik ve ekonomik faktörler belirleyici olmuştur. Sistemlerin olağanüstü bir
