5510 sayılı Kanunun bazı hükümlerinin iptaline ilişkin kararda657 Anayasa Mahkemesi, genel uygulamasından farklı bir yöntem izlemiş ve iptali istenen hükümleri
651
RG., 20.5.2007, 26527.
652 5510 sayılı Kanunun yürürlüğünün ertelenmesi, taraflara tekrar düşünme ve gerekli düzeltmeleri yapma fırsatını vermiştir. Ancak bu fırsat iyi değerlendirilmediği takdirde başlanılan yere dönme ihtimali mevcuttur. Kanuna ilişkin düzenlemeler yapılırken tarafların uzlaştığı hususlara ağırlık vermek önem arz etmektedir. Anayasa Mahkemesi tarafından uygun bulunan maddeler de dahil olmak üzere bütüncül bir bakışla düzenleme gerçekleştirilmelidir. Bkz. Yorgun, Sayim, 5510 Sayılı Kanun’un Tekrar Ertelenmesine İlişkin Gerekçeler Kamuoyu İle Paylaşılmalıdır, Norm ve Standart Birliğinden Taviz Verilmeyeceği İlan Edilmelidir, TİSK İşveren, C.46, S.1, Ekim 2007, s.42.
653
RG., 28.12.2007, 26740.
654 Sosyal güvenlik sisteminin bir bütün olduğu dikkate alınırsa birbiriyle yakından ilgili Kanunların farklı zamanlarda yürürlüğe girmesi kargaşa meydana getirecektir. Doğru olan, Soysal Güvenlik Kurumu Kanunu, Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ve Primsiz Ödemelere İlişkin Kanunun eş zamanlı yürürülüğe girmesidir. Bkz. Okur, Ali Rıza/Laçiner, Hediye, Reform Sonrasında Yaşlılık Aylığı Koşulları, Tes-İş, S.2006/3, Kasım 2006, s.74.
655 MERNİS projesine entegre edilecek veri tabanı sayesinde her vatandaşın bir sosyal güvenlik numarası olacak, vatandaşlık numarası aynı zamanda sosyal güvenlik numarası olarak kullanılabilecektir. Günümüze kadar olan uygulamada vergi ve sosyal güvenliğe ilişkin numaraların farklı olması aynı işverenlere hitap eden Maliye ve Sosyal Güvenlik Kurumları kayıtlarının karşılaştırılmasına engel olmaktadır. Vatandaşa ait değişik işlemlere ilişkin bilgilere tek bir numara ile ulaşılamaması halinde genel sağlık sigortası için de arzu edilen hedeflere ulaşmak mümkün olmayacaktır. Bkz. Özgen, Atıf, Sosyal Güvenlikte Yeni Dönem: Yapısal Değişim Sorunları Çözecek Mi?, MESS Mercek, Özel Sayı, Temmuz 2006 s.209; MERNİS (Merkezi Nüfus İdaresi Sistemi), Türkiye’de yer alan kamu kurumlarının vatandaşı tanımlamakta ve kimliğini teyit etmekte yaşadığı sıkıntıyı “TC Kimlik Numarası”nın üretilmesi ile çözmeyi hedefleyen bir projedir. Ayrıntılı bilgi için bkz. Eroğlu, H.Tuğba, E-Devlet Uygulamaları Çerçevesinde MERNİS Projesi ve Beklentiler, Sayıştay Dergisi, S.62, Temmuz-Eylül 2006, s.85.
656 Özgen, s.209.
madde bazında değil genel bir çerçeve içerisinde Anayasa’ya aykırılık gerekçesini ortaya koyduktan sonra denetime tabi tutmuştur. Anayasa Mahkemesinin iptale ilişkin dayandığı temel gerekçe, 5510 sayılı Kanunun getirdiği sisteme ilişkin olmuştur. Buna göre, Mahkeme, birbirinden ayrı konumda bulunan çalışanların salt aynı sisteme tabi tutulmasını Anayasa’ya aykırı görmüş658 ve farklı konumda bulunan kişilerin, tabi olacakları kanunların da birbirinden farklı ve bağımsız olması gerektiğini öngörmüştür659.
Anayasa Mahkemesi, 5510 sayılı Kanuna ilişkin kararını açıkladıktan sonra haklı olarak eleştirilmiştir. Buna göre, Mahkeme memur ve diğer kamu görevlilerinin statü itibari ile işçilerden, köylülerden, bağımsız çalışanlardan farklı olduğu ve bunlar için ayrı bir sosyal sigorta kanunu çıkarılmasının ve ayrı sosyal güvenlik hakları düzeni kurulmasının Anayasa’nın eşitlik ilkesine aykırılık oluşturmayacağını ileri sürmektedir. Mahkemenin, memurlarla ilgili olarak Anayasa’da farklı konularda ve farklı maksadı olan düzenlemeleri gerekçe göstererek; memurlara özgü bir sosyal güvenlik düzenlemesi yapılmasının eşitlik ilkesine aykırılık meydana getirmeyeceğini öne sürmesi hiçbir şekilde kabul edilemez. Çünkü bu anlayış devletin her sosyal kesim için ayrı bir sosyal güvenlik mevzuatı hazırlamak zorunda bırakılması anlamına gelir. Anayasada memur ve diğer kamu görevlileri için özel düzenlemelerin yapılmış olması bu kitlenin sosyal güvenlik bakımından da özel bir muameleye tabi tutulmaları gerektiği şeklinde anlaşılmamak gerekir660.
Mahkeme, kararında, “Çalışma yaşamında kimilerinin hukuksal konumlarından kaynaklanan değişik kurallara bağlı tutulmaları, diğer çalışanlardan ayrıcalıklı duruma getirilmeleri anlamına gelmez” diyerek görüşünü savunmaktadır. Ancak burada konu çalışma
658
Anayasa Mahkemesine göre, “5510 sayılı Yasa’da, aynı hukuksal konumda bulunan memurlar ve diğer kamu görevlileri ile bunlar dışında kalan sigortalıların yukarıda belirtilen özellikleri gözetilmeksizin aynı sisteme bağlı tutulması, Anayasa’nın 2.,10. ve 128. maddelerine aykırıdır. Dava konusu düzenlemelerin memurlar ve diğer kamu görevlileri yönünden iptali gerekir”. Bkz. AYM., 15.12.2006, E. 2006/111, K. 2006/112, RG., 30.12.2006, 26392 (5.Mük.).
659
Arıcı, Kadir, Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri Yönünden Anayasaya Aykırılığı Sorunu, TİSK Akademi, C.2, S.3, 2007/1, s.8-9; Araslı, Utkan, Anayasa Mahkemesi İptal Kararı ve Sosyal Güvenlikte Gelinen Son Durum, MESS Sicil, S.5, Mart 2007, s.138; Anayasa Mahkemesinin iptal kararına ilişkin değerlendirmeler için ayrıca bkz. Okur, Ali Rıza/Ergin, Hediye, Tek Çatı Tek Yasadan, Tek Çatı Çok Yasaya, TİSK İşveren, Aralık 2006, s.32 vd.; Kaplan, E.Tuncay, Anayasa Mahkemesi’nin 5510 Sayılı Yasanın Bazı Maddelerinin Yürütülmesinin Durdurulmasına İlişkin Kararı Üzerine Düşünceler, Sosyal Güvenlik Dünyası, Kasım-Aralık 2006, s.6 -88; Alper, Yusuf, İptal, Bir Fırsata Dönüştürülmelidir, Çimento İşveren, C.21, S.2, Mart 2007, s.4 vd.; Ergin, Hediye, İptalle Gelen Sorun: Reformdan Geriye Ne Kaldı? Anayasa Mahkemesinin 15.12.2006 Tarihli Kararına İlişkin Bir Değerlendirme, TİSK Akademi, C.2, S.3, 2007/1, s.27 vd.; Ergin, Hediye, Anayasa Mahkemesi’nin 5510 Sayılı Yasaya İlişkin İptal Kararı, Güncel Hukuk Dergisi, Aralık 2007, s.13-16; Serdaroğlu, Adnan, Anayasa Mahkemesi’nin İptal Kararı, Sosyal Güvenlik ve Siyasal Rejim Sorunu, MESS Mercek, Ocak 2007, s.49 vd.; Yorgun, Sayim, 5510 Sayılı Kanun, Anayasa Mahkemesi’nin İptal Kararı ve Çatırdayan Norm ve Standart Birliği, TİSK Akademi, C.2, S.4, 2007/2, s.126 vd.
hayatı değil sosyal güvenliktir. Sosyal güvenlik bakımından Mahkeme’den vatandaşlar arasında, kamu görevlisi olmak ya da olmamaya dayalı ayrımcılığa arka çıkacak bir karar vermek yerine; bütün vatandaşların sosyal güvenlik bakımından norm ve standart birliği içinde bir sosyal güvenlik hakkına kavuşturulmasını savunması beklenirdi661.
Sonuç olarak, Anayasa Mahkemesinin 5510 sayılı Kanunu memurlar ve diğer kamu görevlileri yönünden Anayasaya aykırı bulması kararı yerinde değildir. Mahkemenin karara dayanak teşkil eden Anayasa 2, 10 ve 128. maddeleri Kanunun memurlar ve diğer kamu görevlileri bakımından Anayasaya aykırılığa dayanak olarak görülmesi zorlama bir yorumdur. Bu maddeler bütün vatandaşlara norm ve standart birliği içinde yeknesak bir sosyal güvenlik sağlanmasını engelleyen maddeler olarak takdim edilemez; bu maddeler böyle bir karar için dayanak olarak gösterilemez. Mahkeme bu kararı ile memurlar ve diğer kamu görevlileri için devletin özel ve de imtiyazlı bir sosyal güvenlik sağlaması gerektiği görüşünü desteklemiştir662.
Yukarıda sayılan gerekçelerle Anayasa Mahkemesi kararının eleştirilmiş olması 5510 sayılı Kanun hükümlerinin her açıdan tarafımızca benimsendiği anlamına gelmez. Zira, 5510 sayılı Kanun içinde yer alan hükümlerin düzenleme şekli ve içeriği açısından taşıdığı eksiklikler ve hukuka aykırılıklar, çalışmamız içinde yeri geldikçe ifade edilmeye çalışılacaktır.
Anayasa Mahkemesinin söz konusu kararı üzerine tek çatı felsefesi ağır bir darbe almıştır663. Karar sonrasında664 üç şekilde hareket edilebilirdi665. Birinci seçenek, tek çatı
661 Arıcı, Anayasaya Aykırılığı Sorunu, s.15. 662 Arıcı, Anayasaya Aykırılığı Sorunu, s.24. 663
Araslı’ya göre, Anayasa Mahkemesi, sistemin temel ayaklarından birini oluşturan memur ve kamu görevlileri yönünden sistemi iptal etmiştir. Kısacası tek çatı sistemi iptal kararıyla hukuken ve fiilen çökmüştür. Bu durumda Kanun koyucunun en kısa sürede memur ve kamu görevlileriyle ilgili farklı ve bağımsız yeni bir yasa düzenlemesi zorunluluğu ortaya çıkmıştır. Bununla birlikte memur ve kamu görevlilerinin 5510 sayılı Kanundan çıkarılması durumunda diğer çalışan grupları açısından Kanunun birlikte sürdürülmesi de ayrı sorunlara yol açacaktır. Özetle 5510 sayılı Yasa sistemi temelde yürürlüğünü kaybetmiştir. Bkz. Araslı, s.139.
664 Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararından sonra, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından, 17.5.2007 tarihinde “Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni Yaklaşım adlı bir yazı yayınlanmıştır. Söz konusu yazıda sosyal güvenlik kavramının tanımı ve sosyal güvenlik sistemlerinin amaçları, sosyal güvenlik sistemlerindeki uluslar arası gelişmeler ve temel eğilimler, Türkiye’de sosyal güvenlik alanında reforma neden ihtiyaç duyulduğu açıklandıktan sonra, sosyal güvenlik reformunda gelinen aşama değerlendirilmiştir. Daha sonra 25.5.2007 tarihinde Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği (RG., 25.5.2007, 26532) ve Maliye Bakanlığı tarafından da Tedavi Yardımlarına İlişkin Uygulama Tebliği (RG., 25.5.2007, 26532) yayınlanmıştır. Her iki tebliğ de 15.6.2007 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Söz konusu tebliğlerle iptal edilen ve yürürlüğü ertelenen 5510 sayılı Kanun kısmi olarak hayata geçirilmeye çalışılmıştır. Ayrıntılı bilgi için bkz. Okur, Ali Rıza, Anayasa Mahkemesi’nin İptal Kararı Sonrasındaki Gelişmeler, Güncel Hukuk Dergisi, Aralık 2007, s.17-19; Danar, Cüneyt, “Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni Yaklaşım” Gerçekten Yeni Bir Yaklaşım Mı?, MESS Mercek, Temmuz 2007, s.134 vd.; Tozan, Celal, Sosyal Güvenlik Kurumu “Sağlık Uygulama Tebliği’ni Yürürlüğe Koydu, Türk-İş,
düşüncesinden tamamen vazgeçerek mevcut sosyal güvenlik kanunlarının (506, 1479 ve 5434 sayılı Kanunlar) eksikliklerini gidererek uygulamaya devam etmek666. İkinci seçenek, yeni bir düzenleme yaparak iş sözleşmesiyle ve bağımsız çalışanları içine alan fakat memurları dışarıda bırakan yeni bir Kanun çıkarmak. Memurlar için ise 5434 sayılı Kanunda değişikliğe gitmek. Üçüncü seçenek ise, Anayasa Mahkemesinin kararını da dikkate alarak tüm sigortalıları (memurları da) içine alan yeni bir düzenleme yapmaktır. Üçüncü seçenek tam olarak uygulandığında (memurların mevcut haklarına dokunulmadığında) kanun aynı olacak fakat norm ve standart birliğini sağlayamayacaktır667.
Tuncay tarafından ileri sürülen ve bizim de katıldığımız görüşe göre, hangi seçenek
seçilirse seçilsin genel sağlık sigortasının kurulmasında ve bunun memurları da içine alacak şekilde düzenlenmesinde yarar bulunmaktadır. Çünkü, çalışma şekli ve yapılan hizmetin niteliği ne olursa olsun sağlık hakkı tüm insanlar için aynı önemde geçerlidir. Dolayısıyla bu
Mayıs-Haziran 2007, s.60-61; Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni Yaklaşım, httpwww.sgk.gov.trdocSosyalGuvenlikReformu_UygulamaOncesiYeniYaklasim.pdf, 15.06.2007.
665 Arıcı’ya göre, Anayasa Mahkemesi kararı ve Kanunun yürürlük tarihi (1.1.2008) dikkate alındığında hükümetin önünde iki seçenek vardır. Ya Kanunun yürürlük tarihini yeniden belirli bir süre ertelemek ya da, kalan süre içinde Anayasa Mahkemesinin kararını da dikkate alarak yeni bir düzenlemeyi Meclisten geçirmek. Bkz. Arıcı, Kadir, 5510 Sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun Yürürlüğe Girmesi Sorunsalı, TİSK İşveren, C.46, S.1, Ekim 2007, s.35; Caniklioğlu’na göre ise, Anayasa Mahkemesi kararı sonrasında devlet memurları ve kamu görevlilerinin ya 5510 sayılı Kanun içinde ya da isabetli olarak bir başka kanun içinde fakat statü hukukunun gerekleri de göz önünde tutularak ayrıca düzenlenmesi bir zorunluluk olarak görünmektedir. Bkz. Caniklioğlu, Nurşen, Yaşlılık Sigortasının Yeniden Yapılandırılmasının Esasları, Sosyal Güvenliğin Yeniden Yapılandırılması Semineri 7-8 Aralık 2006, TİSK Yayın No:284, Ankara 2007, s.194; Kudatgobilik’e göre de, Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararına uygun düzenlemeler yapılmalıdır. Bkz. Kudatgobilik, Tuğrul, Bitmeyen Şarkı: Sosyal Güvenlik Reformu, TİSK İşveren, C.46, S.1, Ekim 2007, s.5.
666 Erbaş’a göre de, iptal kararıyla tek çatı sistem itibariyle kısmen çökmüştür. Artık tek çatıdan vazgeçilerek 5510 sayılı Kanun’un tümüyle geri çekilmesine dair önerilerin üzerinde durulması gerekir. Esasen uygulama yeterince benimsenmiş olduğu da göz önüne alındığında, T.C. Emekli Sandığı, SSK ve Bağ- Kur’dan oluşan eski üçlü sistemin temelde muhafaza edilmesi, memur, işçi, esnaf ve benzeri tüm kesimlerin haklarda ve borçlarda birbirlerine yaklaştırılması ve kurumlar arası eşitliğin sağlanması ile birlikte norm ve standart birliği de kendiliğinden gerçekleşecektir. Bkz. Erbaş, Coşkun, Sosyal Güvenlik Kavramının Tarihi Gelişimi ve 5510 Sayılı Yasa’nın Anayasa Mahkemesi’nce İptali Karşısında Yeniden Yapılanma Fırsatı Üzerine Düşünceler, MESS Sicil, S.5, Mart 2007, s.129.
667 Tuncay, A.Can, Sosyal Güvenlikte Tek Çatı Çöktü, Şimdi Ne Olacak?, TİSK İşveren, C.46, S.1, Ekim 2007, s.33-34; Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararından sonra, yapılması gerekenler konusunda, DİSK, TİSK, TÜRK-İŞ’de görüşlerini özetle şu şekilde ifade etmişlerdir. DİSK’e göre, Anayasa Mahkemesi’nin kamu çalışanları için ayrı bir düzenleme yapılması zorunluluğuna dayandırdığı iptal gerekçesi, yeni bir yasanın toplumsal, bilimsel ve yargısal mutabakata dayalı olarak yeniden hazırlanabilmesini olanaklı kılmaktadır. Bu süreçte öncelikli olarak yapılması gereken, yasayla ilgili ortaya çıkan yeni duruma göre bir değerlendirme yapılmasını sağlamaya yeterli bir süre için yasanın yürürlük tarihini bir kez daha ertelemektir. TİSK’e göre, tek çatı altında norm ve standart birliğinin sağlanmasının imkansız hale gelmesi gerçeğinden hareketle, kısa vadede hayata geçirilebilmesi muhtemel görünen en makul seçenek, 5510 sayılı Kanun’un bütünlüğünün bozulması da dikkate alındığında, üç ayrı yasadan oluşan mevcut sistemin, eleştiriler doğrultusunda ıslah edilmesidir. TÜRK-İŞ’e göre ise, Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararından sonra hazırlanan değişiklik taslağı ile çalışanlar arasındaki fark daha da büyümektedir. Ayrıntı için bkz. Güncel Hukuk Dergisi, Aralık 2007, s.20-25.
hak herkes için mümkün olduğunca eşit esaslara göre düzenlenmelidir. Sağlık, zengin-fakir, emekli-çalışan, işçi-memur, bağımsız çalışan herkes için vazgeçilmez bir ihtiyaçtır. Sağlık hakkı ve sağlık hizmetlerinin sağlanmasında kişileri gruplara ayırmak doğru değildir668.
25.10.2007 tarihinde, Sosyal Güvenlik Kurumu’nun internet erişim sitesinde yayınlanarak 5510 sayılı Kanunda değişiklik öngören taslağın sosyal tarafların görüşlerine açılmasıyla görüldü ki yukarıda ifade edilen seçeneklerden üçüncü seçeneğe daha yakın bir yol tercih edilmiştir.