Anayasa Mahkemesinin iptal kararı daha çok genel sağlık sigortası dışında kalan kısımla ilgilidir. Genel Sağlık Sigortası ile ilgili iki konuda (m.63/1-d’de düzenlenen protez tedavisi ve 18-45 yaş ilişkisi ile m.68/II’de düzenlenen katılım payı) iptale gidilmiştir ve bu hükümler sadece kamu görevlileri açısından iptal edilmiştir669. Burada, iptalin gerekçesi
668 Tuncay, Tek Çatı Çöktü, s.34; .
669 Bizim de katıldığımız konuya ilişkin karşıoy yazısına göre, Anayasa’nın 60. maddesinde herkesin, sosyal güvenlik hakkına sahip olduğu ve Devletin, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alıp teşkilatı kuracağı düzenlendikten sonra, 56. maddesinin üçüncü, dördüncü ve beşinci fıkralarında: “Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler. Devlet, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getirir. Sağlık hizmetlerinin yaygın bir şekilde yerine getirilmesi için kanunla genel sağlık sigortası kurulabilir.” denilmiştir. Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında, memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği öngörülmüştür. Bu çerçevede memurların ve diğer kamu görevlilerinin hakları arasında, sağlıklı yaşam hakkının gereği olan sağlık hizmetlerinden yararlanmanın da yer alacağı kuşkusuzdur. Bu duruma göre; memurlar ve diğer kamu görevlileri yönünden sağlık hizmetleri, bu konunun özel olarak yer aldığı 56. madde baz alınarak yasa ile düzenlenebileceği gibi, genel olarak memurların statülerinin, hak ve yükümlülüklerinin yer aldığı 128. madde uyarınca yürürlüğe konulan yasalarda da düzenlenebilir. Ancak, muayene ve tedavi sonrası kullanılması gereken hastalık izni, tekrar göreve başlanılması gibi hususların statü kanunlarının kapsamında olması gerektiği açıktır. Nitekim, 5510 sayılı Yasa’da da bu konulara yer verilmediği ve statü kanunlarındaki ilgili hükümlerin yürürlükten kaldırılmadığı görülmektedir. 5510 sayılı Yasa’nın genel gerekçesinde, genel sağlık sigortasının hayata geçirilmesinin, Sağlık Bakanlığının koordinasyonunda yürütülen “sağlıkta dönüşüm” programı ile paralellik gösterdiği, bu sistemle uluslararası sistemlere uygun, hizmet ve mali normları, standartları bütünleşik, fon ve hizmet yönetimi tek elden yürütülen, tüm nüfusu kapsama alan güçlü, etkili, daha kolay denetlenebilir bir sağlık sigortası ve buna bağlı olarak yürüyen hizmet modelinin yaratılmış olacağı ifade edilmiştir. Yasa’nın gerekçesi ve genel sağlık sigortasına ilişkin hükümlerinin incelenmesinden yasa koyucunun, sağlık hizmetlerinin özelliği ile memurlar ve diğer kamu görevlilerinin durumlarını gözetip değerlendirerek gerekçede belirtilen nedenlerle bunların sağlık hizmetlerinden yararlanmalarına Anayasa’nın 56. maddesi uyarınca oluşturduğu genel sağlık sigortası kapsamında yer verdiği, takdir yetkisini bu yönde kullandığı anlaşılmaktadır. Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin genel sağlık sigortası kapsamına alınamayacakları, Anayasa’nın 128. maddesinin, bunların sağlık hizmetlerinden yararlanmalarının farklı düzenlenmesini gerektirdiği şeklindeki bir kabul yerindelik denetimi anlamına gelecektir. Açıklanan nedenlerle, Yasa’nın 63. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendindeki “...18 yaşını doldurmamış veya 45 yaşından gün almış kişilerin diş protezlerinin 72. maddeye göre belirlenen tutarının % 50’si” bölümünün ve 68. maddesinin ikinci fıkrasının, memurlar ve diğer kamu görevlileri yönünden iptaline katılmıyoruz. Tülay TUĞCU (Başkan), Haşim KILIÇ (Başkanvekili), A. Necmi ÖZLER (Üye), Serruh KALELİ (Üye). Bkz. AYM., 15.12.2006, E. 2006/111, K. 2006/112, RG., 30.12.2006, 26392 (5.Mük.).
düzenlemenin niteliğine değil, kamu görevlileri için ayrı bir düzenleme yapma gerekliliğine dayandırılmıştır670.
Mahkeme, Genel Sağlık Sigortası ile ilgili sadece iki hükmü iptal etmesine rağmen, Anayasa Mahkemesi belli bir konuyu iptal ettiği zaman bunun olmaması halinde uygulanamayacak başka hükümler varsa onları da iptal eder gerekçesiyle (2949 sayılı Kanunun 29. maddesini kullanarak)671 Genel sağlık sigortasının kapsamını düzenleyen 60. maddedeki “ve c”(m.4/1-c) kısmını (söz konusu hüküm kamu idarelerinde çalışanların kapsama dahil olduğunu ifade etmektedir) iptal etmiştir. Bu şekilde memurları genel sağlık sigortası sisteminden olduğu gibi çıkarma yoluna gitmiştir672.
Okur’a göre, Anayasa Mahkemesinin, 5510 sayılı Kanunun genel sağlık sigortası ile
ilgili olarak sadece kamu görevlilerinin katkı payı ödemesine ilişkin hükmü (m.68/II) ve 18- 45 yaş arasındakilerin ağız ve diş tedavi ile ilgili hükmü (m.63/1-d) iptal edip daha sonra 29. maddeyi kullanarak kamu görevlilerinin tümünü kapsam dışına çıkarması konusu tartışılabilir niteliktedir. Çünkü Anayasa Mahkemesi 1991 yılında 506 sayılı Kanunun 34. maddesini (sağlık yardımlarını 18 ayla sınırlayan hüküm) iptal etmiştir. Ancak 37. maddede düzenlenen ve geçici iş göremezlik ödeneğini de 18 ayla sınırlayan hükmü, 29. maddeyi dikkate alarak iptal etmedi. Daha sonra (1998) 37. madde için ayrı bir dava açılmış ve ancak o zaman bu hüküm iptal edilmiştir673.
Anayasa Mahkemesinin 5510 sayılı Kanunun genel sağlık sigortasına ilişkin düzenlemelerini de memurlar ve diğer kamu görevlileri yönünden Anayasaya aykırı bularak iptal etmesini anlamak zordur. Bu yönüyle karar, Arıcı tarafından da haklı olarak eleştirilmiştir. Bizim de katıldığımız bu görüşe göre, genel sağlık sigortası ile aslında haklar yönünden diğer vatandaşlar memurların seviyesine yükseltilmiş olmaktadırlar. Mahkeme
670
Sözer, Ali Nazım, Genel Sağlık Sigortası Amaçlarının 102 Sayılı ILO Sözleşmesi Karşısında Değerlendirilmesi, Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunları ve Gerçekler Sempozyumu 26- 27.1.2007, Sosyal Güvenlik Hukuku Yasalar ve Gerçekler, İstanbul Barosu Yayınları, İstanbul 2007, s.151; Okur, Sorunlar, s.177.
671
2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun, RG., 13.11.1983, 18220; 2949 sayılı Kanunun gerekçe ile bağlı olmama başlıklı 29. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi; kanunların, kanun hükmünde kararnamelerin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün Anayasaya aykırılığı hususunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmaya mecbur değildir. Anayasa Mahkemesi, taleple bağlı kalmak kaydıyla başka gerekçe ile de Anayasaya aykırılık kararı verebilir. Ancak, başvuru, kanunun, kanun hükmünde kararnamenin veya İçtüzüğün sadece belirli madde veya hükümleri aleyhinde yapılmış olup da, bu belirli madde veya hükümlerin iptali kanunun, kanun hükmünde kararnamenin veya İçtüzüğün bazı hükümlerinin veya tamamının uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa, Anayasa Mahkemesi, keyfiyeti gerekçesinde belirtmek şartiyla, kanunun, kanun hükmünde kararnamenin veya İçtüzüğün bahis konusu öteki hükümlerinin veya tümünün iptaline karar verebilir.
672 Sözer, 102 Sayılı, s.151; Okur, Sorunlar, s.177. 673 Okur, Sorunlar, s.177.
A.Y. m. 56’dan yola çıkarak hem “Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde
sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler. Devlet, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlardan yararlanarak, onları denetleyerek yerine getirir. Sağlık hizmetlerinin yaygın bir şekilde yerine getirilmesi için kanunla genel sağlık sigortası kurabilir” hükmüne vurgu yapmakta hem de kurulan ve
bütün vatandaşlara eşit düzeyde genel sağlık sigortası kapsamına alan bir Kanunu
“Çalışmakta olanları ve emeklileri kapsayan genel sağlık sigortasından yararlanma hakkı da, Anayasa’nın 128. maddesinde memurlar ve diğer kamu görevlileri için yasayla düzenlenmesi öngörülen haklar arasında bulunduğundan, üstlendikleri kamu hizmetinin aksamadan yürütülmesi ve hizmet alanlar yönünden de olumsuzluklar yaşanmaması için bu hususların da memurların diğer hakları gibi onlara ilişkin düzenleme içinde ayrıca yer alması Anayasal bir gerekliliktir. Açıklanan nedenlerle genel sağlık sigortası kapsamındaki dava konusunun belirtilen özellikleri taşımaması nedeniyle memurlar ve diğer kamu görevlileri yönünden Anayasa’nın 2., 10., 128. maddelerine aykırıdır iptali gerekir” sonucuna varmaktadır. Kararla
genel sağlık sigortasına dair bütün hükümler memurlar ve diğer kamu görevlileri yönünden iptal edilmektedir674.
Genel sağlık sigortasını düzenleyen 5510 sayılı Kanunun hangi hükmünün Mahkemenin önerdiği memurların ve diğer kamu görevlilerinin “üstlendikleri kamu
hizmetinin aksamadan yürütülmesi ve hizmet alanlar yönünden de olumsuzluklar yaşanma”sına yol açabileceği anlaşılamamaktadır. Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yürüttükleri kamu hizmetine bağlı olarak hukuksal konumları, diğer çalışanlardan birçok bakımdan farklılıklar göstermektedir. Ancak bu farklılık diğer çalışanların genel sağlık sigortası ile memurlarla aynı statüye yükseltilmelerine engel olmamalıdır. Karar, memurların bugünkü durumlarının aynen korunmasını destekleyen bir karardır. Günümüzde memur ve diğer kamu görevlilerinin hastalık riskine karşı sosyal güvenliği devletçe sağlanmaktadır. Burada aynen sosyal yardım sisteminde olduğu gibi primsiz sistem içerisinde sağlanan bir sosyal güvenlik söz konusudur. Anayasa Mahkemesi bu kararı ile bu sistemin devamından yana bir görüş ortaya koymuş olmaktadır675.
Bütün vatandaşlara genel sağlık sigortası kapsamında sağlık hizmeti sunulmasına dair Kanunun memurlar yönünden Anayasaya aykırılığını anlamak güçtür. Eğer Anayasaya
674 Arıcı, Anayasaya Aykırılığı Sorunu, s.21. 675 Arıcı, Anayasaya Aykırılığı Sorunu, s.22.
aykırılık var ise bütün vatandaşlar bakımından vardır. Mahkeme de buna işaret eder ve bu değerlendirilebilir. Ancak bu Kanun ile memurların ilk defa diğer vatandaşlar gibi sağlık sigortası içinde prim katkısında bulunması, diğer vatandaşlarla aynı hak ve yükümlülüklere tabii tutulmasının Anayasaya aykırı olması anlaşılamamaktadır676.
Memurların ve diğer kamu görevlilerinin genel sağlık sigortası kapsamının dışına çıkarılması, sosyal güvenlik reformunun en önemli ayağı olan sağlık sisteminin, genel sağlık sigortası adını almasını da tehlikeye sokmuştu. Ancak, Anayasa Mahkemesinin kararından sonra kamuoyunun görüşüne sunulan Kanuna ilişkin değişiklik taslağında memur ve kamu görevlilerinin isabetli olarak, tekrar genel sağlık sigortası kapsamına alındığı görülmektedir. Bu durum da tüm çalışan gruplarının genel sağlık sigortası sistemi içinde yer alması iradesinin göstergesidir.
§ 2. KAPSAM
I- GENEL OLARAK
5510 sayılı Kanun, sosyal güvenlik hukukunun temel ilkelerinden olan zorunluluk ilkesinin gereği olarak, zorunlu sigortalılık anlayışı ile hazırlanmıştır. Konuyu düzenleyen hükme göre; “Kısa ve uzun vadeli sigortalar ile genel sağlık sigortası kapsamındaki kişilerin sigortalı olması zorunludur. Bu kanunda yer alan sigorta hak ve yükümlülüklerini ortadan kaldırmak, azaltmak veya başkasına devretmek için sözleşmelere konulan hükümler geçersizdir” (m.92)677. Kanun temelde zorunlu sigortalılığı benimsemiş olmakla birlikte, farklı bir yapıyla da olsa isteğe bağlı sigortalılık imkanı da getirmiştir (m.50).
Sigortalı kavramı Kanunun 3. maddesinde tanımlanmıştır. Buna göre, sigortalı, kısa ve/veya uzun vadeli sigorta kolları bakımından adına prim ödenmesi gereken veya kendi adına prim ödemesi gereken kişiyi ifade eder (m.3/6). Tanımda geçen kısa vadeli sigorta kolları, iş kazası ve meslek hastalığı, hastalık ve analık sigorta kollarını; uzun vadeli sigorta kolları ise malullük, yaşlılık ve ölüm sigorta kollarını ifade etmektedir (m.3/4,5). Söz konusu sigorta kollarının tümü sosyal sigortalar olarak tanımlanmıştır (m.3/3). Bu durum karşısında anılan sigortalardan yararlananlar sosyal sigorta sigortalısı olarak ifade edilebilir678.
676 Arıcı, Anayasaya Aykırılığı Sorunu, s.22.
677 Değişiklik taslağı (m.92/I) ile 5510 sayılı Kanunun zorunlu sigortalılığı esas kabul eden hükmü daha düzgün bir ifadeye kavuşturularak hükümdeki eksiklikler giderilmeye çalışılmıştır. Buna göre: Kısa ve uzun vadeli sigortalar kapsamındaki kişilerin sigortalı ve genel sağlık sigortalısı olması, genel sağlık sigortası kapsamındaki kişilerin ise genel sağlık sigortalısı olması zorunludur. Bu Kanunda yer alan sigorta hak ve yükümlülüklerini ortadan kaldırmak, azaltmak, vazgeçmek veya başkasına devretmek için sözleşmelere konulan hükümler geçersizdir.
678
Akın, Levent, Anayasa Mahkemesinin İptal Kararı Sonrasında Sigortalılığın Kapsamı ve Primli Rejimle Bağdaşması, Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunları ve Gerçekler Sempozyumu, 26- 27.01.2007, Sosyal Güvenlik Hukuku Yasalar Gerçekler, İstanbul Barosu Yayınları, İstanbul 2007, s.23-24;
Kanunun yer verdiği bir diğer sigortalı tanımı, genel sağlık sigortasına ilişkindir. Zira Kanun, sigortalıları temelde iki gruba ayırmıştır. Bunlardan ilki yukarıda belirtilen sosyal sigortalılar, diğeri ise, genel sağlık sigortalılarıdır. Genel sağlık sigortalısı, sigortalı veya isteğe bağlı sigortalı tanımından ayrı olarak genel sağlık sigortası bakımından adına prim ödenmesi veya kendi adına prim ödemesi gereken kişileri ifade eder. Kanunun 3/4 hükmünde yer verilen kısa vadeli sigorta kolları tanımında geçen “hastalık sigortası” ifadesi, bu adı taşıyan sigortanın Kanunda bulunmaması karşısında karışıklık meydana getirmiştir. Ancak ifade, hastalığın sebep olduğu gelir kaybının telafisini sağlayan yardımları ifade etmek için kullanılmıştır. Nitekim Kanunun 15. maddesinde hastalığın, iş kazası ve meslek hastalığı dışında kalan ve iş göremezliğe sebep olan halleri kapsadığı belirtilmekte ve 16. maddede de bu hallerde sağlanacak haklara işaret edilmektedir. Söz konusu haklar ise sadece parasal niteliktedir. Buna karşılık sağlık sigortası, sigortalı ile bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sağlıklı kalmalarını, iş kazası, meslek hastalığı, hastalık ve analık sebebiyle hastalanmaları halinde tedavilerini, iş göremezlik hallerinin ortadan kaldırılmasını veya azaltılmasını sağlamak amacıyla sağlık hizmetleri sunmaktadır. Dolayısıyla hastalık sigortası yardımı, hastalık nedeniyle ortaya çıkan gelir kaybını 16. maddedeki araçlarla telafi edilmesini ifade etmektedir679.
Bugüne kadar uygulanan sosyal güvenlik kanunlarında hastalık (sağlık) yardımları, sigortalı olmanın sonucu olarak sağlanmaktadır. Ancak 5510 sayılı Kanun, kısa ve uzun vadeli sigorta kollarından, yani sosyal sigorta sigortalılığından tamamen bağımsız olarak genel sağlık sigortalısı kavramını680 getirmektedir. Kanuna göre, genel sağlık sigortasından sağlanacak sağlık hizmetlerinden ve diğer haklardan yararlanmak, genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişiler için bir hak, kurum için ise bu hizmet, bir yükümlülüktür (m.3/8, m.62/1). Kanunun, tasarı halindeki, metninde sadece hakların sağlanmasından söz
Akın, Levent, Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanun Tasarısının Kişiler Açısından Kapsamında Yeni Gelişmeler, Çalışma ve Toplum, Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform Sempozyumu Özel Sayı, S.8, 2006/1, s.29.
679
Akın, Levent, Sigortalılık Kavramı Açısından Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanun Tasarısının Değerlendirilmesi, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C.54, S.2, Ankara 2005, s.46; Akın, Sigortalılığın Kapsamı, s.23-24.
680 Genel sağlık sigortası 5510 sayılı Kanunda, kişilerin sağlıklarının korunmasını, sağlık riskleri ile karşılaşmaları halinde ise oluşan harcamaların finansmanını sağlayan sigorta olarak tanımlanmıştır. Genel sağlık sigortalısının ise sigortalı ve isteğe bağlı sigortalı tanımından ayrı olarak genel sağlık sigortası bakımından adına prim ödenmesi veya kendi adına prim ödemesi gereken kişileri ifade ettiği belirtilmiştir (m.3/8,9).
edilirken, son halinde hakların finansmanının sağlanmasından söz edilmesi, Sosyal Güvenlik Kurumunun amaçlanan görevini belirlemek açısından daha açıklayıcı olmuştur681.