SELÇUK ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
KAMU HUKUKU ANABİLİM DALI
İDARE HUKUKUNDA BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER
VE KAMUSAL DENETİMİ
Vedat AYDOĞDU
Danışman
Yard. Doç. Dr. M. Okan TAŞAR
Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü BİLİMSEL ETİK SAYFASI
Bu tezin proje safhasından sonuçlanmasına kadarki bütün süreçlerde bilimsel etiğe ve akademik kurallara özenle riayet edildiğini, tez içindeki bütün bilgilerin etik davranış ve akademik kurallar çerçevesinde elde edilerek sunulduğunu, ayrıca tez yayını kurallarına uygun olarak hazırlanan bu çalışmada başkalarının eserlerinden yararlanılması durumunda bilimsel kurallara uygun olarak atıf yapıldığım bildirinin.
Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
YÜKSEK LİSANS TEZİ KABUL FORMU
Vedat AYDOĞDU tarafından hazırlanan “İdare Hukukunda Bağımsız İdari Otoriteler ve Kamusal Denetimi” başlıklı bu çalışma …../…../…….. tarihinde yapıları savunma sınavı sonucunda oybirliği/oyçokluğu ile başarılı bulunarak, jürimiz taralından yüksek lisans tezi olarak kabul edilmiştir.
Unvanı, Adı Soyadı Başkan İmza
Ünvanı, Adı Soyadı Üye İmza
Ünvanı, Adı Soyadı Üye İmza
ÖNSÖZ
Ülkemizde ve dünyanın diğer ülkelerinde, klasik devlet örgütlenmelerinin ortaya çıkardığı bazı sorunlar nedeniyle; devlet örgütü içinde bulunan ancak idari ve mali yönden özerklik sağlanmaya çalışılarak klasik devlet örgütlenmesi içerisinde yer alan kurum ve kuruluşlardan farklı bir statü kazandırılan bağımsız idari otoriteler adı verilen yapılar oluşturulmaya başlanmıştır.Sayıları hızla artmakta olan bağımsız idari otoriteler, özgün yapıları nedeniyle idari yapıda ve idari yapıyla ilgilenen bilim dallarında ezberlerin bozulmasına neden olmuştur.
Biz bu çalışmamızda bağımsız idari otoritelerin ortaya çıkış sürecini, bu yapıların özelliklerini, sahip oldukları yetkileri ve bu yapıların bağımsızlıklarının sınırı olan denetim konusunu incelemeye çalıştık.
Bu çalışmayı hazırlarken bilgisi ve tecrübesi ile beni yönlendiren tez danışmanım Sayın Yard.Doç.Dr. M.Okan TAŞAR’a ve bu çalışmayı yaparken kendisinden çaldığım vakitlerine rağmen, benden desteğini hiç esirgemeyen Eşime -aramıza katılacağını, bu çalışmanın bitirilmesi aşamalarında öğrendiğim ailemizin yeni üyesi isimsiz kızıma da- çok teşekkür ediyorum.
ÖZET
İDARE HUKUKUNDA BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER VE KAMUSAL DENETİMİ
Vedat AYDOĞDU Yüksek Lisans Tezi Kamu Hukuku Anabilim Dalı
Tez Danışmanı: Yard.Doç. Dr. M. Okan TAŞAR
Bu çalışmanın amacı, üst kurullar olarak bilinen Bağımsız İdari Otoriteler hakkında bilgi vermektir.
Çeşitli kaynakların taranması sonucu elde edilen veriler ışığında, kurumların tanımı, ortaya çıkışı, özellikleri, görev ve yetkileri, Amerika Birleşik Devletleri ile İngiltere ve Fransa’daki kurumların özellikleri, Türk idare teşkilatındaki kurumlar ve bunların görevleri, yapıları, anayasal konumları, idari, mali, siyasi, kamuoyu ve yargısal denetimleri konularında bilgi verilmiştir.
Çalışmamıza konu olan BİO’ların ülkemizde ortaya çıkış nedenleri; neoliberal politikaların uygulanması ile Avrupa Birliği üyelik sürecindeki zorunluluklar olmuştur.
ABSTRACT
INDEPENDENT ADMINISTRATIVE AUTHORITIES FOR ADMINISTRATIVE LAW AND PUBLİC CONTROL
Vedat AYDOĞDU M.A. Thesis
Selcuk University, Department of Public Law Supervisor : Asst. Prof. Dr. M.Okan TAŞAR
The aim of this study is to give information about Independent Administrative Authorities also known as higher boards.
Within the framework of the data being scanned from the various sources the information was presented upon the definitions of the boards, their rising, features, duties and authorizations, the features of the boards in USA, England and France, the institutions in the Turkish administrative organizations and their duties, structures, constitutional situations, administrative, financial, political, public, judgmental inspection.
The reasons of appearance of IAAs in Turkey were the implementation of neoliberal policy and the requirements of European Union membership process.
İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ………..i ÖZET………....ii ABSTRACT………..……….……….iii İÇİNDEKİLER………...……….iv KISALTMALAR……….………...vii GİRİŞ ... 1
BİRİNCİ BÖLÜM: BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTE KAVRAMI VE TARİHSEL GELİŞİM SÜRECİ………...4
1.1 Kavram Tartışması ... 4
1.2 Tanımlama ... 11
1.3 Bağımsız İdari Otoritelerin Ortaya Çıkış ve Gelişim Süreci ... 16
1.3.1 ABD Uygulaması ... 19
1.3.2 İngiltere Uygulaması ... 22
1.3.3 Fransa Uygulaması ... 24
1.3.4 Türkiye Uygulaması ... 27
1.4 Genel Olarak Bağımsız İdari Otoriteleri Ortaya Çıkaran Nedenler ... 30
İKİNCİ BÖLÜM: BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERİN TÜRLERİ, ÖZELLİKLERİ VE YETKİLERİ ... 33
2.1 Bağımsız İdari Otoritelerin Türleri ... 35
2.1.1 Karar Organlarının Şekline Göre ... 35
2.1.2 Yapılan Düzenlemenin Özelliğine Göre ... 36
2.1.3 Faaliyet Alanlarına Göre ... 37
2.2 Bağımsız İdari Otoritelerin Özellikleri ... 38
2.2.1 Bağımsız İdari Otoritelerin İdari Niteliği ve İdari Teşkilatlanma İçerisindeki Yeri………. ... 38
2.2.1.2 Türkiye'de Bağımsız İdari Otoritelerin Genel Görünümü………….41
2.2.1.2.1 Anayasal Konum………...41
2.2.1.2.2 İdari Teşkilatlanma İçerisindeki Yeri………..43
2.2.1.2.3 İdarenin Bütünlüğü İlkesi Karşısındaki Durumu…...45
2.2.2 Bağımsız İdare Otoritelerde “Bağımsızlık” ... 51
2.2.2.1 Organik-Yapısal-Bağımsızlık……….…..55
2.2.2.1.1 Personel Konularında Bağımsızlık………...55
2.2.2.1.2 MaliYönden Bağmsızlık………...57
2.2.2.2 İşlevsel Bağmsızlık……….…………..59
2.2.2.2.1Siyasetten ve Siyasi Kurumlardan Bağımsızlık……… 60
2.2.2.2.2 Piyasadan Bağımsızlık………..61
2.2.2.2.3 Diğer Bürokratik Kurumlardan Bağımsızlık………62
2.2.2.2.4 Medyadan Bağmsızlık………..62
2.2.2.2.5 Uluslararası Kuruluşlardan Bağımsızlık………...63
2.2.3 Otorite Kavramı ... 64
2.3 Bağımsız İdari Otoritelerin Yetkileri ... 65
2.3.1 Düzenleme Yetkisi ... 67
2.3.2 Denetim ve Gözetim Yetkisi ... 69
2.3.3 Danışmanlık İşlevi ... 69
2.3.4 Yaptırım Uygulama Yetkisi ... 71
2.3.5 Uyuşmazlık Çözme Yetkisi ... 72
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM: BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERİN KAMUSAL DENETİMİ ... 75
3.1 Kamu Yönetiminde Hesap Verme Sorumluluğu ... 76
3.1.1 Kamu Kurumlarının Hesap Verme Sorumluluğu ... 77
3.1.2 Bağımsız İdari Otoritelerin Hesap Verme Sorumluluğu ... 79
3.2 Genel Olarak Bağımsız İdari Otoritelerin Denetimi ... 80
3.2.2 İngiltere’de Bağımsız İdari Otoritelerin Denetimi ... 82
3.2.3 Fransa’da Bağımsız İdari Otoritelerin Denetimi ... 83
3.2.4 Türkiye’de Bağımsız İdari Otoritelerin Denetimi ... 85
3.3 Bağımsız İdari Otoriteler Üzerindeki Denetim Yolları ... 86
3.3.1 İdari Denetim ... 86 3.3.2 Siyasi Denetim ... 93 3.3.3 Mali Denetim ... 95 3.3.4 Kamuoyu Denetimi ... 99 3.3.5 Yargısal Denetim ... 102 SONUÇ ... 108 KAYNAKÇA………..………..111 ÖZGEÇMİŞ………..………118
KISALTMALAR
AB: Avrupa Birliği
ABD: Amerika Birleşik Devletleri AİHS: Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi APA: Administrative Procedure Act
BDDK: Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu BİO: Bağımsız İdari Otorite
BOTAŞ: Boru Hatları ile Petrol Taşıma Anonim Şirketi BTK: Bilişim Teknolojileri Kurumu
DB: Dünya Bankası
DDK: Devlet Denetleme Kurulu
EPDK: Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu FCC: Federal İletişim Komisyonu
FERC: Federal Enerji Düzenleme Komisyonu FOIA: Bilgi Özgürlüğü Yasası
FSA: Financial Services Authority FTC: Federal Ticaret Komisyonu ICC: Eyaletlerarası Ticaret Komisyonu IMF: Uluslararası Para Fonu
İMKB: İstanbul Menkul Kıymetler Borsası KHK: Kanun Hükmünde Kararname KİK: Kamu İhale Kurumu
NDPBs: Non-Departmental Public Bodies OFT: Office of Fair Trade
OFTEL: Office of Telecommunications OFWAT: Office of Water Services
OMB: Office of Management & Budget RK: Rekabet Kurumu
RTÜK: Radyo ve Televizyon Üst Kurulu
SEC: Menkul Kıymetler ve Borsa Komisyonu SPK: Sermaye Piyasası Kurulu
ŞK: Şeker Kurumu
TAPDK: Tütün, Tütün Mamülleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu
TBMM: Türkiye Büyük Millet Meclisi
TEDAŞ: Türkiye Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi TK: Telekomünikasyon Kurumu
TSPAKB: Türkiye Sermaye Piyasası Aracı Kuruluşları Birliği QUANGOS: Quasi Autonomous Non Governmental Organizations
GİRİŞ
Aristo'dan bu yana hürriyetin ve güvenli devlet yapısının anahtarı olarak kuvvet ayrılığı ilkesi görülmüştür. Yani devlet yapısı yasama, yürütme ve yargı olarak üçe ayrılmıştır. Bu kavramı belki de ilk sistematize eden kişi olarak anılan Montiesque'ye göre parlamento, kral ve mahkemelerden her birine milletten kaynaklanan egemenliğin bir parçası olarak verilmiştir ve bu güçlerin her biri kendi alanında egemendir. Bu yolla her erkin içinde kalması ve bağımsızlığı koruması söz konusu olacaktır. Elbetteki, Montiesque'nun anladığı şekilde bir kuvvetler ayrılığının gerçek dışı ve metafizik bir kavram olarak algılanması gerekir. Kaldı ki, bu haliyle kuvvetler ayrılığı da hiçbir zaman uygulanamamıştır. Bu metafizik ayırımın biran bile gerçekleştiğini düşünürsek, birbiri ile tamamen bağımsız organların, birbirlerine yabancı öz egemenliklerini kullanırken devleti hareketsiz bırakmaları kaçınılmaz olarak ortaya çıkmaktadır.
Artık genel kabul gören kuvvetler ayrılığı anlayışı bu denli metafizik, belki de ideal değil, son derece toplumsal, fonksiyonel, toplumsal ve siyasi dinamiklere uygun olarak mantıksal bir çizgidedir. Zira egemenlik ve devlet gücü tektir. Bu gücün anlamı ise, devletin toplum adına ve organları vasıtasıyla idaresini belirtmesi ve bunu bireyler üzerinde egemen kılma iktidarıdır. Anayasa ve yasal kurumların ne kadar çok ve çeşitli olmaları ve bu gücün kullanılmasında başvurulan araçların birbirinden farklı olmaları, bunları tek bir gücün farklı tezahürleri olduğu sonucunu değiştirmez. Bu türden bir yapısal anlayışa göre önemli olan iktidarın fonksiyonlarıdır. Zira bu fonksiyonlar iktidarın tezahür şekilleri olarak çok çeşitli şekillerde karşımıza çıkabilmektedir (Yasaman, 2002: 126).
Dünyada yaşanan sosyal, ekonomik, teknolojik ve kültürel gelişmeler devletin yüklendiği hizmetleri artırmış, bunları karmaşık hale getirmiştir. Küreselleşme ile ifade edilen ve sınırların kalktığı bu süreç sonucunda toplumların hak ve özgürlük talepleri artmış ve değişmiştir. Yönetimde saydamlık, katılımcılık ve hesap verebilirlik kavramları daha sık kullanılır olmuştur. Yaşanan bu değişim süreci ile birlikte yönetimde sorunların olduğu fark edilmeye başlanmıştır. Klasik devlet kurumlarının yaşanan bu hızlı değişime ayak uyduramaması, her şeyi yapan devlet anlayışının küreselleşme süreci ile birlikte dönüşüme uğraması ve düzenleyici devlet
anlayışının hakim olması sonucu, klasik devlet kurumlarından daha bağımsız olarak kararlar alan ve alınan bu kararlara uyulmasını sağlayan mekanizmalara ihtiyaç duyulmuştur.
Bu amaçla yönetimde değişiklikler yapılması gerekmiştir. Bu ihtiyacı ifade eden idari reform yada yönetimin yeniden yapılandırılması; idarenin yapısında, örgütlenme biçiminde, görevlerinde ve mevzuatında yer alan aksaklıkları ve eksiklikleri düzeltmek amacı güden, eski yapılanmayı değiştirmeye yönelik olan kısa ve uzun vadeli düzenlemelerin tümünü içerir şekilde algılanmış ve idari reform ile yönetim sisteminin daha etkili ve verimli hale getirilmesi hedeflenmiştir.
Yönetimin daha etkin ve verimli hale getirilmesi amacıyla özellik arz eden bazı alanlarda devletin hiyerarşik yapılanmasının dışında, siyasetçinin etkilerinden uzak, daha hızlı karar alabilen, faaliyet gösterdiği alanda uzmanlaşmış, idari ve mali yönden özerklik sağlanmaya çalışılan bağımsız kuruluşlar ortaya çıkmaya başlamıştır.
Bu bağımsız kurumların ortaya çıkışında, neo liberalizmin her şeyi bizzat üstlenen ve yapan değil, her şeyi rasyonel ölçülerle denetleyen ve bazı istisnai şeyleri bizzat üstlenen ve yapan devlet anlayışı etkili olmuştur. Bu tip kurumların gündeme gelmesi klasik idari yapılanmanın başarısızlığıdır. Bunlara ihtiyaç duyulmasının sebebi, hızla gelişen teknolojik alanlar yüzünden bazı alanların klasik idari ve yargısal yöntemlerle etkin bir şekilde organize edilmesi ve denetlenmesinin zorlaşması diğer yandan da politikacılara olan güvensizlik sonucunda iletişim ve finans sektörleri gibi bazı hassas alanlarda siyasi iktidarın söz sahibi olmasının, tarafsızlık ve objektiflik açılardan sorunlar yaratmasıdır. Bu sebeplere yargı işlevinin sosyal regülasyondaki yetersizliğini de ekleyebiliriz. Zira yargı makamları idarenin işleyişine doğrudan doğruya müdahale edemezler ve sadece somut bir olayla sınırlı bir denetim yapabilmeleri ve ayrıca verdikleri kararların idarece uygulanmamasından doğrudan müdahale yetkisinden yoksun oluşları, yargıdan beklenen özellikle etkili denetim işlevini önemli ölçüde aksatmaktadır.
İngiliz İdare Hukuku uzmanı Profesör William Robson’un şu sözleri bağımsız idari otoritelere olan gereksinimi kısaca ortaya koyması açısından önemlidir. “Nerede ki yeni bir sosyal iyileştirme politikası uygulanması zorunluluğu doğar ve böyle bir politika kaçınılmaz bir biçimde özel mülkiyete ve kişisel özgürlüklere
müdahaleyi gerektirir ve o ana kadar araştırılmamış bir alanda hızla yeni normlar yaratılması istenir ve ayrıca, alınacak kararların doğruluğu büyük ölçüde o kararları verecek kişilerin uzmanlıklarına bağlıdır, orada bağımsız idari kuruluşların yaratılmasından baksa çare yoktur.” (Azrak, 2001:19).
Hukukun ekonomik ve sosyal olayların fonksiyonu olması gerçeğinin bir yansıması olarak ABD’de 1887 yılında Eyaletlerarası Ticaret Komisyonu’nun (InterstateCommerce Comission: ICC) kurulması ile idare hukukunda modern çağın başlangıcına yol açan bağımsız idari otoriteler , Türk idare hukuku sistemine 1980’li yıllardan sonra kurulmuş olan Sermaye Piyasası Kurulu (SPK) ile girmeye başlamış olmakla birlikte, doktrinde ve uygulamada yoğun bir şekilde gündeme gelmesi 1990’lı yılların sonunda gerçeklesen ekonomik ve yapısal değişim çalışmaları sonucunda, ancak bir yüzyılı askın bir farkla olabilmiştir. Gerekçesi ne olursa olsun, sanayileşmiş ülkelerin geri kalanında da görüldüğü üzere, kamu otoritesini dağıtan ve hesap verilebilirlik bakımından bağımsız idari otoritelere benzeyen kurumlar tüm idari yapılanmalarda kurulmuştur. Bu durumun, merkezi otoriteyi sınırlama çabaları veya alt-vekalete yönelik bir açılım olduğu değerlendirmeleriyle, teknolojiye dayalı toplumlarda görülmeye devam edileceği anlaşılmaktadır. Ülkemizin ekonomik ve sosyal yönden gelişmişlik düzeyinin artması ile bu kurumların işlevleri daha da yerleşecek ve toplum katmanları tarafından anlaşılacaktır.
BİRİNCİ BÖLÜM
BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTE KAVRAMI VE TARİHSEL GELİŞİM SÜRECİ
Çalışmanın bu bölümünde bağımsız idari otorite kavramı analiz edilerek, bu kavram tartışması sonrasında anılan yapılar tanımlanacaktır. Tanımlamanın ardından bağımsız idari otoritelerin ortaya çıkış ve gelişme süreci, özellikle bu yapıların ilk olarak ortaya çıktığı Amerika Birleşik Devletleri (ABD) örneği, yaygın bir biçimde kullanıldığı İngiltere örneği ve de ülkemiz uygulaması ile ülkemiz idari yapısına ilham kaynağı olan Fransa örneği açısından incelenerek, bu yapıları ortaya çıkaran sebepler irdelenecektir.
1.1 Kavram Tartışması
Toplumsal refahın sağlanması ve kalkınmanın gerçekleştirilmesi, iç ve dış güvenliğin sağlanması, ulaşım, iletişim, sağlık, eğitim, adalet, bayındırlık hizmetleri gibi genel ve ortak toplumsal ihtiyaçları karşılamak zorunda olan devlet, bu hizmetleri idare aracılığıyla yerine getirmektedir. Devletin görevlerindeki değişme ve gelişmeler kamu hizmetini büyük ölçüde etkilemiş ve kamu hizmetinin alanını genişletmiştir. Bu genişleme sosyal devlet politikalarını gerektirmiş ve devlet her alanda önemli görevler üstlenerek toplumsal hayatı düzenleyen bir konuma gelmiştir. Devletin bu yeni süreçte en temel amacı, artan idari faaliyet alanlarına uygun yönetim sistem ve kurumlarını oluşturmak; buna paralel olarak da bireylerin temel hak ve özgürlüklerini en kapsamlı biçimde koruma altına almak olmuştur (Uysal, 2007: 4).
Bir yandan kamusal yaşamın hassas sektörleri denilen alanların düzenlenmesi ve denetlenmesi diğer yandan rekabete açılan hizmet sektörlerinde işletme ve düzenleme işlevlerinin ayrılması sonucu düzenleme işlevini yerine getirecek bağımsız otoriteye duyulan gereksinim klasik idari kuruluşlardan farklı yeni bir idari yapılanma modeli ortaya çıkarmıştır (Tan, 2002: 11).
Bu yapılar, her ülkede değişik biçim ve içerikle tasarlanmış olan fakat temelde devlet yönetimini elinde bulunduran siyasi organlardan bağımsız, temel hak ve özgürlükler ve ekonomik etkinliklerle ilgili duyarlı konularda kendine ait etkili ve önemli yetkiler kullanarak düzenleme, denetim ve gözetim görevi gören organizmalar olarak karşımıza çıkmaktadır (Akıncı, 1999: 100).
Kamu yönetiminde geleneksel adalet anlayışının, eşitlikçiliğin ve yönetsel katılığın yetersizlikleri, klasik yapıların yoksun olduğu uyum sağlayabilirlik ile bir uzmanlık arayışının ve de kişi özgürlüklerini yeterince gözetmeyen bürokratik bir devlete karşı güvensizliğin etkileri gibi nedenlerle ortaya çıkan (Akıncı, 1999: 18) bağımsız idari otoritelerin; gerek teorik ve gerekse pratik açıdan yer aldığı ülkelere göre değişen özellikler ve yapısal formlar göstermeleri sebebiyle, bir model altında toplanmalarında ve adlandırmalarında henüz bir fikir birliği olduğundan bahsedilememektedir. Kavramlaştırmada bu kurumların bağımsızlığı, özerkliği, düzenleyici fonksiyonu ya da kurul şeklinde teşekkül etmesinin ön plana çıktığı dikkati çekmektedir. Bu kurumların oluşturulmasında model alınan ABD ve Avrupa kamu yönetimlerinde de bu farklılığın olduğu ve ortak bir kavramda uzlaşılamadığı görülmektedir.
“Bağımsız İdari Otoriteler” kavramının kullanılmasında terminolojik olarak dünya örneklerinde birlik bulunmamaktadır. Ortaya çıktığı yer olan ABD’de bu kurumlara “agency”, “agencies” genel kavramı kullanılmakla birlikte, “independent agencies”, “independent regulatory agencies” terminolojisi de kullanılmaktadır. Kanada’da “Comission”, “Bureau”, “Conseil”, “Agence” olarak nitelendirmede bulunulmaktadır. Diğer ülkelerde genellikle “comission” veya “conseil” genel tanımlama olarak kullanılmaktadır. İngiltere’de “QUANGOS” (Quasi Autonomous Non Governmental Organizations=Yarı özerk hükümet dısı örgütler) veya “NDPBs” (Non-Departmental Public Bodies=Hükümet dışı kamu örgütleri) olarak adlandırılmaktadır. Fransa’da “administrative; idari” sıfatı kullanılarak “Les Autorites Administrative Independants” tanımlaması kullanılırken, diğer ülkelerde genellikle “autorite independante: bağımsız otorite” kavramı tercih edilmektedir. AB çapında “Centre:Merkez”, “Fondation:Vakıf,Kurum”, “Agence:Ajans”, “Office:Ofis”, “Observatoire: Gözlemci” gibi değişik adlandırmalar da bulunmaktadır (Güzel, 2007: 3).
İngiltere örneğinde bu kurumlar quango “quasi autonomous non governmental organizations” (Yarı özerk hükümet dısı organizasyon) olarak tanımlanmaktadır. Ancak bu sözcük hükümet dışı kuruluşları çağrıştırdığı için, quango terimi yerine hükümete bağlı olmayan, kamu organları anlamına gelen Non Departmental Public Bodies (NDPBs) terimi de kullanılmaktadır. Bu kurumlar hükümetin bir parçası olmakla birlikte, ulusal hükümet sürecinde işlevi olan ve devletin eteklerinde yer alan kamu kurumları olarak karşımıza çıkmaktadır (Bayramoğlu, 2005: 256).
“Bağımsız İdari Otoriteler” terimi, Fransa’da son 20-25 yıldan bu yana gerek kanun koyucu gerekse Anayasa Konseyi ve Danıştay tarafından kullanılmakta ve akademik çevrelerce incelemeye tabi tutulmaktadır. Bağımsız İdari Otoriteler (BİO) Fransız hukuk geleneği içinde daha önce yer almayıp, var olan yönetsel sistem içine dahil edilmiş ve kendilerine yadsınamaz bir özgürlük kazandırılmıştır. Morange, bağımsız idari otoriteleri tanımlamanın zorluğundan bahisle, göstergeler harmanı olarak da adlandırılan bir yöntemle bir takım ölçütler üzerinde durmakta ve biraz belirsiz de olsa bu ölçütlerin çoğunun özellikle en önemlilerinin, kendisine atfedildiği bir organın bağımsız idari otorite olarak tanımlanabileceğini ifade etmektedir. Yazar bu ölçütleri söyle sıralamaktadır: “Bağımsız idari otoriteler denetim, danışma, izin verme veya atama yapmaya ilişkin bireysel işlem yapma yetkilerine ve bir yargı merciine başvurma yetkisi gibi yetkilere sahip olmaları sebebiyle birer otoritedirler. Ancak bağımsız idari otoritelerden bazıları bu yetkilerin hepsine, diğer bazıları bir kısmına, birkaçı da sadece manevi bir otoriteye sahiptirler. Bu sebepten hangisinin gerçekten bağımsız idari otorite olarak niteleneceği konusunda ihtilaf ve tereddütler yaşanmaktadır. Bu otoriteler yargı yerleri değildir. Kamu hukuku tüzel kişiliği de değildir. Başbakana veya bir bakanlığa bağlıdırlar, yönetim içinde yer alırlar; fakat hiyerarşik yapı içinde yer almazlar ve yönetsel nitelikli organ karakteri taşımazlar. Kurul üyeleri, özel grupların ve kamu otoritelerinin baskılarına direnme olanağı sağlayan bağımsız bir statüye sahiptirler; ancak bu hiçbir zaman yargıç statüsünde değildir.” (Morange, t.y: 96-103).
“Bağımsız İdari Otoriteler” kavramı, bu tür idari birimlerin Türk idare hukuku doktrininde tartışılmaya başlanması ile birlikte, Fransız idare hukuku doktrininden esinlenmek suretiyle Fransızca “Les Autorites Administrative Independants” seklinde tanımlanan ve genelleştirilen kavramın Türkçeye çevirimi olan ifadeyle
yerleşik olarak kullanılan bir kavram haline gelmiştir. Ancak, Bağımsız İdari Otoritelerin ilk olarak ortaya çıktığı ABD’de, bu idari birimler , “Independent Agencies” ve/veya “Independent Regulatory Agencies” olarak adlandırılmakta ve bu kavramın Türkçeye çevirisi ise “Bağımsız Kurumlar” ve “Bağımsız Düzenleyici Kurumlar” olarak yapılmaktadır. Ayrıca bu kurumlarda oluşturulan organizasyon yapısı içerisinde karar organı olarak “Kurul” yapılanmasına gidilmesi ve alt teşkilatıyla birlikte oluşturulan “Kurum” yapılanmasının da karıştırılması söz konusu olmuştur. Nitekim, bu çeviri ve anlam kargaşası altında 2000’li yılların başlaması ile birlikte ülkemizde yaşanan ekonomik kriz sonrası politik ortama oluşan güvensizlik nedeniyle uygulamadaki örnekleri bir anda artan bu birimlerin isimlendirilmesinde bir karmaşa oluşmuştur (Güzel, 2007: 5).
Bu kuruluşlar Türk kamu yönetimine sistematik bir yaklaşımın sonucunda dahil edilmediği için yapılarından önce, isimleri konusunda belirsizlikler bulunduğu, kavram kargaşası yaşandığı ve bir kavram üzerinde uzlaşılamadığı görülmektedir. Kamuoyunda “üst kurul” olarak tanınmalarına karşın bu kurumların adlandırılmalarında, gerek akademik çevrelerde ve gerek yazılı ve görsel kitle iletişim araçlarıyla günlük dilde, gerek mevzuat hükümlerinde ve de gerekse yargı kararlarında farklı kavramlar kullanılmaktadır (Aydın, 2007: 14).
Doktrinde bu kurumların tanımlanmasında; “Bağımsız Düzenleyici Kurumlar”, “Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar” , “Bağımsız İdari Kurumlar”, “Bağımsız Üst Kurumlar”, “Düzenleyici Kurumlar”, “Bağımsız Kurullar”, “Üst Kurullar”, “Özerk Kurumlar”, “Regülasyon Kurumları” ve “Bağımsız İdari Otoriteler” kavramlarına karışık olarak başvurulmaktadır.
Türkiye’de bu kurumların isimlendirilmesinde yer alan “kurul”, “bağımsızlık” ve “otorite” gibi kavramlar, yoğun tartışmalara sebep olmaktadır. Bağımsız idari otorite kavramını kullananlar, bu kavramda yer alan her bir kelimenin özel bir anlam ve önemi bulunduğunu, “Bağımsız” sözcüğünün bu kurumların organik ve işlevsel anlamda yürütme organı karsısındaki durumunu, “İdari” sözcüğünün, bu kuruluşların birer idari birim olduklarını ve nihayet “otorite” sözcüğünün ise, bu kurumların düzenleyici veya icrai kararlar alıp bunları uygulayıcı kuruluşlar olduklarını nitelediğini belirtmektedirler (Tan, 2002: 11).
Ancak başka bir görüşe göre de bağımsız idari otoritelerin; otorite teriminin Türk kamu yönetiminde yaygın olarak kullanılan bir deyim olmaması, özerklik teriminin ise daha çok yerinden yönetim kuruluşları için kullanılması, bu nedenle kamu yönetiminin (idarenin) bir parçası olmalarından dolayı statülerini nitelendiren idari ibaresi yerine, işlevselliklerini nitelendiren düzenleyici ibaresi tercih edilerek, ilk örneklerinin oluştuğu ABD’deki gibi “Bağımsız Düzenleyici Kurum” (Independent Regulatory Agency) olarak nitelendirilmelerinin daha yerinde olacağı da savunulmaktadır (Emek, 2002).
Kanlıgöz ise uygulamaya yönelik olarak “Özellikle bağımsızlık ve otorite olmak deyimlerinin -her ne kadar bunlara sahip olan idareler açısından belli bir öz güven vereceği düşünülse bile- bu kurumların atama ve her türlü diğer düzenlemelerini yasal çerçevelerle belirlemiş olan siyasal iktidarlar açısından belli bir ölçüde bir rahatsızlık yarattığı, bu her iki deyimin bağımsızlık ve otorite deyiminin, kendileri dışındaki bir idari kurum ya da kurumlar için dile getirilen bu iki deyimin, siyasal iktidarların çok da hoşlarına gitmediğini düşünüyorum ve sırf bu yanlış çağrışımların belki biraz da basın yoluyla abartılmış olması nedeniyledir ki, hepimizin de bildiği üzere yakın geçmişte bir önceki siyasal iktidar, hükümet döneminde de düzenleyici kurullar yoğun bir tartışma gündemi oluşturmuş ve hatta en yetkili ağızdan bu kurulların artık çok ileri gitmiş oldukları dillendirilmişti.” şeklinde bir tespite yer vermektedir (Kanlıgöz, 2002: 17).
Ulusoy konuya ilişkin bazı çalışmalarında bağımsız idari kurum terimini kullanmış olmasına rağmen bir üst kavram olarak ve bu tür organların başka kamu kurum ve kuruluşlarına göre özel ve özgün niteliğini vurgulamak adına artık bağımsız idari otorite terimini kullanmayı tercih etmektedir (Ulusoy, 2003: 2).
Yıldırım ise bağımsız idari otoritelerin Türkiye’deki görünümleri nedeniyle bu yapıları düzenleyici ve denetleyici kamu kurumu olarak tanımlamaktadır (R. Yıldırım, 2009: 150).
“Özerk kurumlar”, “düzenleyici kurumlar” ya da “bağımsız idari otorite” kavramları, bu kurumların önemli bir yönünü, niteliğini ön plana çıkartarak yapılan adlandırmalardır. “Özerklik”, “bağımsızlık” veya “düzenleyici” nitelik ve fonksiyonlar, kuşkusuz bu kurumların özellikleri arasında yer almaktadır.
“Özerk kurumlar” kavramı bu kurumlar için son derece önemli olan idari ve mali özerkliğin ön plana çıkartılması açısından yerinde bir isimlendirme olmakla birlikte, diğer özerk kurumları da kapsayacak niteliktedir ve kamu kurumu niteliğini ortaya koyamamaktadır. “Özerk kurumlar” kavramı, kamu yönetiminde uzun süreden beri yerinden yönetim kuruluşları için kullanılmaktadır ve daha çok
alışılagelmiş, geleneksel diğer özerk kurumları çağrıştırmaktadır (Aydın, 2007: 16). Farklı adlandırmalar bu kurumların oluşturulması amacıyla yapılan yasal
düzenlemelerde de yapılmaktadır. Yasa koyucu, çıkardığı yasalarla, Radyo Televizyon Üst Kurulu, Telekomünikasyon Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Sermaye Piyasası Kurulu ve Rekabet Kurumu gibi örgütleri oluştururken “kurul”, “üst kurul”, “kurum”, “düzenleme kurumu”, “düzenleme ve denetleme kurumu” gibi farklı kavramlar kullanmıştır. Ayrıca bu kurumların denetimlerini düzenleyen 4743 sayılı Kanun’da “özel kanunlarla kurulmuş kamu tüzel kişiliğini ve idari ve malî özerkliği haiz kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumlar” (md. 7), 2002 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar’da “özel kanunlarla kurulmuş kamu tüzel kişiliğini, idari ve malî özerkliği haiz düzenleyici ve denetleyici kurumlar” (md. 13 ve 27/k), 2002/46 sayılı Başbakanlık Genelgesinde ise,“kanunlarla ve kanunların verdiği yetkiye dayanılarak kurulmuş bulunan kurum ve kurul başkanlıkları” ibareleri kullanılmaktadır. Bu ifadelerden de anlaşılacağı üzere, bu kurumların düzenlendiği mevzuata göre farklı yönleri öne çıkarılarak, denetim ile ilgili mevzuatta "idari ve mali özerklikleri”, yıllık programlarda "düzenleyici ve gözetici işlevleri”, kurumlar arası yazışmalarda koordinasyonu sağlamaya yönelik Başbakanlık Genelgesi’nde de “statüleri” öne çıkarılmaktadır. Ancak, nihayetinde bu kurumlar ortak bir şekilde isimlendirilememektedir (Aydın, 2007: 15).
İdarenin yeniden yapılandırılması amacıyla hazırlanan yasa tasarıları arasında bu yapıları ortak bir tanım, işleyiş ve düzenleme altında toplamak amacıyla oluşturulan fakat yasalaşmayan bir tasarıda ise ; bu yapıların tümü için düzenleyici ve denetleyici kurumlar genel tanımının yapıldığı görülmektedir (T. Yıldırım, 2005: 246).
Yargı makamları tarafından bu yapıların nasıl tabir edildiği incelendiğinde de yeknesak bir belirleme görmemize imkan bulanmamaktadır. Danıştay bir kararında “
bağımsız idari otoriteler olarak da isimlendirilen üst kurullar” ifadesine yer verdikten sonra aynı kararında bu yapılar için “kurul ve üst kurul” tanımlamasında bulunmuş1,
başka bir kararında ise “düzenleyici ve denetleyici kurumlar” terimini kullanmıştır.2
Görüldüğü üzere hem dünyadaki uygulamalarında hem de ülkemizde bu yapıları ifade etmek için kullanılan tek bir terim yoktur. Anılan idari teşkilatın bulunduğu ülkeye, ülkenin idari yapısına, kamuoyunun ve idarenin diğer unsurlarının bu yapıları algılama düzeyine göre değişen terimler kullanılmaktadır.
Ülkemizde idare hukuku literatürünün de etkisiyle kavramlaştırılarak kullanılan bağımsız idari otorite kavramı (Taşar, 2008: 110) ise bu tür yapıların özelliklerini vurgulayıcı nitelikte ve ister “kurum”, ister “kurul”, isterse de “üst kurul” olarak isimlendirilen organizmaların tamamını kapsayıcı ve kuşatıcı bir mahiyette karşımıza çıkmaktadır.
Gerçekten de ülkemizde benzeş nitelikli bu yapıların kuruluş aşamalarında bazılarına Sermaye Piyasası Kurulu’nda olduğu gibi “kurul” tabiri kullanılırken, Rekabet Kurumu ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu gibi bazı yapılar için ise “kurum” tanımlaması yapılmakta ve bunlardan ayrıksı olarak bir kısmına ise Radyo ve Televizyon Üst Kurulu örneğinde olduğu gibi “üst kurul” ismi verilmektedir. Bu isimlendirmelerden de görüleceği üzere yaşanan bu kavram kargaşasını nihayetlendirmek amacıyla bu yapılar için; bünyelerinde barındırdıkları özellikleri de dikkate alınarak bir genel adlandırma yapılması zorunluluğu karşımıza çıkmaktadır.
Ortaya çıkan bu kavram çeşitliliğinin giderilebilmesi açısından hukuki boyutları da dikkate alınarak değişik şekilde isimlendirilen bu yapıları ortak bir çatı altında toplayan “Bağımsız İdari Otorite” kavramı tercih edilmektedir (Taşar, 2008: 111). Tan’ın da belirttiği gibi bu kavramda yer alan “Bağımsız” sözcüğü bu kurumların organik ve işlevsel anlamda yürütme organı karsısındaki durumunu göstermekte, “İdari” sözcüğü, bu kuruluşların idari teşkilat içerisinde yer alan birer idari birim olduklarını ve nihayet “otorite” sözcüğü ise, bu yapıların kurul veya kurum olarak düzenlenmesine bakılmaksızın düzenleyici veya icrai kararlar alıp bunları uygulayıcı kuruluşlar olduklarını belirtmekte olup, sonuç olarak “bu
1 Danıştay Beşinci Dairesi’nin 07.11.2008 tarih ve E:2006/532,K:2008/5466 sayılı kararı 2 Danıştay Birinci Dairesi’nin 08.11.2006 tarih ve E:2006/1014,K:2006/451 sayılı kararı
tanımlamada kullanılan tüm öğelerin önemli ve seçilmiş kelimeler olduğu” belirlemesinin karşımıza çıktığı görülmektedir (Tan, 2002: 11-37).
1.2 Tanımlama
Bağımsız idari otorite kavramının tanımlandırılmasına geçmeden önce bu kavram içerisinde yer alan sözcüklerin anlamlarına kısaca değinmek gerekmektedir. “Bağımsızlık” kelimesi dışsal bir gücün denetim ve sınırlandırmasına bağlı olmama durumu olarak tanımlanmakta olup, bağımsız idari otoriteler açısından ise, yargılama, karar verme, danışma, önerme, bilgi verme, soruşturma gibi faaliyetlerin yerine getirilmesinde başkalarının yönlendirme ve etkilerine açık olmama durumunu ifade etmektedir. (Şanlısoy ve Özcan, 2006: 106) Bağımsız teriminden anlaşılması gereken temel esas, siyasi baskı,etki ve telkinden soyutlanmış bir statünün varlığı olup, yoksa tamamen idari işleyişin dışında bir yapılanma olarak değerlendirilmemelidir (Taşar, 2008: 112). “İdari” kavramı ise Türk Dil Kurumu tarafından yönetimsel olarak tanımlanmakta3, bağımsız idari otoriteler açısından ise bu yapıların devletin yönetsel erki içerisinde yer alan kuruluşlar olduğunu belirtmektedir. “Otorite” sözcüğü ise yaptırma, yasak etme, emretme, itaat ettirme hakkı veya gücü, siyasi veya idari güç anlamlarına gelmekte olup4, bağımsız idari otoriteler bakımından ise kuruldukları ve faaliyet gösterdikleri alanda bir takım hak ve yetkiler ile donatılmış bir güce sahip olduklarını ifade etmektedir.
Atay da kavramda geçen bu kelimeleri “Bağımsız İdari Otorite (BİO) kavramında gecen “Bağımsızlık” kavramıyla BİO’ların her türlü hiyerarşik ve vesayet denetimi dışında kalmaları anlatılmaktadır. “İdari” kelimesi tek taraflı idari işlem tesis edebilme yetkisine sahip olmalarından, “otorite” kelimesi BİO’ların sadece hukuki yetkilerle donatılmadığı aynı zamanda sorumlu oldukları sektörde ahlaki bir otorite olduklarını ifade etmek için kullanılmaktadır.” şeklinde açıklamaktadır (Atay, 2008: 334).
Yukarıda yapılan kelime kelime tahlil bile bağımsız idari otoritelerin nasıl yapılar olduğu hakkında genel bir bilgi vermesine karşın bağımsız idari otoritelerin
3 Türk Dil Kurumu Büyük Türkçe Sözlük
http://tdkterim.gov.tr/bts/?kategori=verilst&kelime=idari&ayn=tam erişim tarihi 02.05.2010
4 Türk Dil Kurumu Büyük Türkçe Sözlük
dünyadaki ve ülkemizdeki tanımlarının daha ayrıntılı ve geniş çaplı olarak irdelenmesi gerekmektedir.
Bağımsız idari otoritelerin ilk ortaya çıktığı Amerika Birleşik Devletleri’nde (ABD) 20. yüzyılın ilk yarısında hızla artan bu özerk kuruluşlar, Amerikan federal sisteminde hizmet yönünden federalizmi temsil eden ve belirli bir alanda düzenleme ve organizasyon yapma, denetleme ve yaptırım uygulama işlerini tek başlarına yapan kuruluşlar olarak kabul görmektedirler. (Ergün, 2004) ABD’deki bağımsız idari otoriteler iki özellikleriyle ön plana çıkmaktadır: birincisi, merkezi yönetim içerisindeki kurumlar arasında yer almazlar ve direktiflerden muaftırlar; ikincisi, çoğul bir yürütme kuruluna sahiptirler. Bu kurumlar, merkezi idareden bağımsızdır; düzenleme yapma yetkileri vardır; belli bir süreliğine görev yapan üyelerinin bu süre içinde görevden alınmaları zor kurallara bağlanmıştır (Bayramoğlu, t.y: 196-197). Bu kurumlar otorite olmak, genel kamu yararını gözetmek ve cezalandırma yetkilerinin kullanımı ile şirketlerin menfaatleri arasında denge sağlamaktadır (Hamilton, 1959: 20).
Bu bağımsız kurumlar, Amerikan federal sisteminde yer yönünden federalizmi temsil eden federe devletler (States) yanında, hizmet yönünden federalizmi temsil eden ve bu anlamda bir hizmet alanıyla sınırlı olarak düzenleme ve organizasyon yapma, denetleme ve yaptırım uygulama işlerini tek başına yapan, yani bu anlamda, o alanla sınırlı olarak yasama, yürütme ve yargı işlevini bünyelerinde toplayan, siyasal ve yargısal bazı denetime maruz olsalar da, “devlet içinde devletçikler” niteliğinde kurumlardır (Ulusoy, 1999: 3).
Bağımsız idari otorite olarak tabir edilen bu organizmanın çoklukla bulunduğu İngiltere’de kamu yönetimi merkezi örgütlenmesi bakanlıklar, bakanlık statüsünde olmayan daireler ve yarı özerk örgütler olarak 3 ana tür örgütten oluşmakta olup, bunların dışında bir de “guangos” olarak adlandırılan yapılar bulunmaktadır. Ulusal yönetim sürecinde bir kurum olarak işlevler üstlenen ancak bakanlık yada bakanlığın bir parçası olmayan, buna rağmen bakanların işlemlerinden sorumlu olduğu bu kurumlar, resmi sınıflandırmada bakanlık dışı kamu kurumları olarak tanımlanmaktadır (Avaner, 2003: 117). Geçmişte yasal korumalardan kaynaklanan doğal tekel konumuna sahip kuruluşların özelleştirildiği piyasalarda görülen bu kurumlar, bazen tamamen idari bazen de hemen hemen yargısal bir niteliktedir. Bu
yapılar tek bir statüsü olmamakla birlikte kurul şeklinde örgütlenmiş kuruluşlardır (Beydili, 2006: 50). Otorite yoluyla yaratılan (bir kraliyet şartı veya bir bakanlık kararı ile) hükümetin doğrudan bir bakanın sorumluluğunda olmaksızın yerine getirilmesini istediği bir işlevi yerine getirme, bakanlıklardan kaynaklanabilecek kararların nesnelliğini güvence altına alma, teknik etkinliği sağlama amacıyla İkinci Dünya Savaşından itibaren oluşturulmaya başlanan kurumlar, kamu hizmetlerinin yönetimi, endüstri ve ticaretin düzenlenmesi, eğitim kuruluşlarına veya kültürel kuruluşlara kamusal fonların dağıtılması veya hükümete teknik tavsiyeler sunma gibi oldukça değişik alanlarda faaliyet göstermektedir. Faaliyet gösterdikleri sektörde yasaların uygulanmasına rehberlik etmekte, yasaların uygulanmasına ilişkin kararlar vermekte, yasakların ihlaline ilişkin şikayetleri değerlendirerek, soruşturma ve araştırma yapıp, idari para cezaları uygulamaktadırlar (Avaner, 2003: 121).
Türkiye’nin idari teşkilat yapısının temelleri atılırken idari sisteminden esinlendiği ülke olan Fransa’da genel olarak bağımsız idari otoritelerin yetkileri basit nitelikli görüş bildirme işlevini geri bırakacak bir durum sergilemektedir. Yetkilerine ilişkin alanların büyük bir çoğunluğunda karar alabilme yetkisi ile donatılmıştır. Genellikle bu kuruluşlar sadece idarî otoriteler tarafından değil; ancak, aynı zamanda bireyler tarafından da harekete geçirilebilmektedir. Bağımsız idari otoriteler tüzel kişilikleri olmasa bile; merkezi idarenin içinde kurulmuşlar ve zorunlu olarak üniter (tekçi) devlet yapısının bir parçasını oluştururlar. Bağımsız idari otoriteler devletin merkezi veya yerel kuruluşlarından olmayan ayrıca hiyerarşik denetimin dışında bulunan ve işlemesi, örgütlenmesi ve oluşumu konularında bağımsızlıkları öngörülmüş devletin kamu kuruluşlarındandır (Atay, 2000: 59-60).
Ülkemizde bağımsız idari otoritelere yönelik genel bir tanımlama yapma konusunda yasal metinlerde ve yargı kararlarında bir belirlilik bulunmamakta olup doktrinde farklı şekilde tanımlamalar yapılmaktadır.
Atay bu kuruluşları; sermaye piyasası, rekabet piyasası, radyo ve televizyon yayıncılığı, bankacılık, enerji, iletişim gibi kamusal yaşamın hassas alanlarında düzenleme ve denetleme görevini yerine getiren, devlet adına etkili karar alma yetkisine sahip bağımsız nitelikte kuruluşlar olarak tanımlarken (Atay, 2000: 65-66), Gözler ise; geleneksel idari yapının dışına yerleştirilmiş, bağımsızlıkları güvence altına alınmış ve belirli bir sektörde düzeni ve hukuka uygunluğu sağlama ve
müdahalede bulunma yetkisine sahip olan kuruluşlar tanımına yer vermiş, (Gözler, 2002: 185) bir başka idare hukukçusu Ulusoy ise bağımsız idari otoriteleri; toplumsal yaşam için özel bir önem ve duyarlılık taşıyan temel hak ve özgürlükler ile ekonomik ve sosyal alanlarda düzenleme, denetleme ve yönlendirme faaliyetinde bulunan, kararları üzerinde hiçbir makam ve mercinin etkisi bulunmayan, karar organları özel güvencelere sahip olan ve mali özerkliği bulunan özerk bütçeli kamu tüzel kişileri olarak tanımlamıştır (Ulusoy, 2003: 2; Ulusoy, 2002. 89).
Bağımsız idari otoriteleri devletin serbest piyasa kurallarına müdahale biçimlerinden biri olarak gören Atiyas’a göre bu yapılar, başkan ve karar alma organı bulunan, üyeleri belirli bir dönem için atanan ve atanan üyelerin görevlerine ancak olağanüstü durumlarda son verilebilen, almış oldukları kararlarda siyasi iktidara bağımlı olmayan, günlük isleyişinde ve personel politikalarında yürütmenin doğrudan komutası altında olmayan kurumlardır (Atiyas, 2002: 16-21).
Kaboğlu, bağımsız idari otoriteleri üç öğesiyle birlikte “İlk olarak oluşumu bakımından bağımsızdırlar. Fransa, Belçika ve Türkiye örneklerinde olduğu gibi kurul halinde oluşum esas olmakla beraber, komiser formülü de (İngiltere, Almanya) geçerlidir. Bağımsızlıkta belirleyici olan bir diğer öğe, kişi yada kurul üyelerinin belirlenmesidir. Bu yetki, kural olarak yasama organına tanınmıştır ancak, belli bir siyasal çoğunluğun etkisini önlemek için, nitelikli çoğunluk da aranmaktadır. Göreve bir kez atandıktan veya seçildikten sonra, görevden alınamaması idari otoritenin asıl bağımsızlık güvencesini oluşturmaktadır. Ayrıca uzman kişilere, belli meslekten çok sayıda kişilere ve hizmetten yararlananların temsiline yer verilmesi kuraldır. Böylelikle nesnellik ve yansızlık sağlanmış olur. İkinci öğe, idarenin hiyerarşik yapısının dışında yer almakla birlikte idari nitelikte olmalardır. Genel bir kural olmamakla birlikte, kamu tüzel kişiliği statüsü, idari-siyasi örgüt yapısı dışında yer almaları yönünden bir çerçeve oluşturmaktadır. Üçüncü öğe ise, organik ve işlevsel yönlerden birer otorite olmalarıdır. Anayasanın ve yasaların verdiği yetkiyi başka makamın iznine gerek kalmadan kendiliklerinden kullanırlar.” şeklinde tanımlama yoluna giderken, (Kaboğlu, 1998: 194-195) Yıldırım ise bağımsız idari otoriteleri belli bir hizmet alanıyla sınırlı olarak düzenleme yapan, denetleme ve yaptırım uygulama yetkileri ile donatılan, karar organlarının üyeleri ilgili sektörlerce seçilen
ve yasama organı tarafından atanan kurumlar olarak ifade etmiştir (R.Yıldırım, 2006:21).
Bir başka tanımlamaya göre ise bağımsız idari otoriteler; siyasi iktidar ve ekonomik güç odaklarından gelebilecek tehlikelere, teknolojilerin ve mali araçların olası tehditlerine karşı birey özgürlüklerini ve ekonomik düzeni korumak amacıyla devletin yerine getirmesi gereken işlevlerin sonucu ortaya çıkan, idari ve mali açıdan özerk olarak faaliyette bulunan, yürütme işlevinin yanında kısmen de yargı görevleri bulunan ve çalışanları kuruluş kanunlarında yer alan hükümler dışında görevden alınmayan kurumlar olarak belirtilmiştir (Duran, 1997: 5).
Günday ise bağımsız idari otoriteleri; devlet tüzel kişiliği ve merkezi idarenin hiyerarşik yapısı dışında ayrı bir kamu tüzelkişilikleri olarak oluşturulan, kendilerine verilen görevleri bağımsızlık esasına göre yürüten, bu görevlerine ilişkin olarak yapacakları düzenleyici yada birel işlemleri merkezi idare makamlarının denetimine tabi tutulmamış ve dolayısıyla işlevsel olarak bağımsızlıkları sağlanmış, personelini kendileri serbestçe seçen, bütçelerini kendileri serbestçe oluşturabilen kuruluşlar olarak tanımlamaktadır (Günday, 2002: 494). Karacan ise özerk kurumlar olarak tanımladığı bu yapıları; belirli sayıdaki kişiden oluşan karar organı olan, kanunla verilen belirli bir alanda esas itibariyle düzenleme ve denetim yapmakla görev verilmiş ve yetkilerle donatılmış, mali ve idari özerkliğe sahip, yetkilerini kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak kullanan, yasalarında belirlenen ilkeler çerçevesinde hesap veren ve tüzel kişiliğe sahip kamu kurumları olarak nitelendirmektedir (Karacan, 2002: 7).
Türk doktrininde bağımsız idari otoritelere ilişkin olarak yapılan tüm bu tanımlardan yola çıkarak geniş perspektifli bir bağımsız idari otorite tanımı yapmak mümkündür. Bu bağlamda bağımsız idari otoriteler; siyasi iktidar ve ekonomik güç odaklarından gelebilecek tehlikelere, teknolojilerin ve mali araçların olası tehditlerine karşı birey özgürlüklerini ve ekonomik düzeni korumak amacıyla ortaya çıkan ve sermaye piyasası, rekabet piyasası, radyo ve televizyon yayıncılığı, bankacılık, enerji, iletişim gibi toplumsal yasam için özel bir önem ve duyarlılık taşıyan temel hak ve özgürlükler ile ekonomik ve sosyal alanlarda düzenleme, denetleme ve yönlendirme faaliyetinde bulunan; yetkilerini kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak kullanan ve bu faaliyetlerine ilişkin olarak yapacakları iş ve
işlemleri merkezi idare makamlarının denetimine tabi tutulmamış ve dolayısıyla işlevsel olarak bağımsızlıkları sağlanmış bir biçimde idari ve mali özerkliğe sahip olan, bunun yanında yasalarında belirlenen ilkeler çerçevesinde hesap veren tüzel kişilikler olarak tanımlanabilmektedir
1.3 Bağımsız İdari Otoritelerin Ortaya Çıkış ve Gelişim Süreci
Bağımsız idari otoritelerin kökenleri anglo-saxon hukuk sisteminde bulunmaktadır. Tüm dünyada değişen kamu yönetimi anlayışının bir gereksinimi olarak ortaya çıkan ve devlet yönetimini elinde bulunduran siyasi organlardan bağımsız olan bu idareler ilk olarak ABD de, daha sonra Avrupa Birliği ülkelerinde oluşturulmaya başlanmıştır. ABD dışında İngiltere, İsveç, Norveç, Danimarka, Fransa, Almanya, Kanada ve bir çok ülke bu idarelere varlık tanımışlardır. Bu ülkelerin dışında, Kıta Avrupası ve diğer ülkelerde, insan hakları ve diğer toplumsal alanlardaki klasik güvencelerin yetersizliğini gösteren deneyimlere sahip olunması, özellikle iktisadi alanlarda hızlı gelişmeler karşısında ortaya çıkan etkin çözüm arayışları, bağımsız idari otoritelerin ortaya çıkışını hızlandırmıştır. 80’li yılların sonunda rejimin çökmesini takiben de eski doğu bloku ülkelerinde, toplumsal alandan iktisadi alana kadar bir çok konuda örnekleri artmaya başlamıştır (Bahran, 2002: 116-117).
Yasaman’a göre; bu bağımsız kurumların ortaya çıkışında, neo liberalizmin her şeyi bizzat üstlenen ve yapan değil, herşeyi rasyonel ölçülerle denetleyen ve bazı istisnai şeyleri bizzat üstlenen ve yapan devlet anlayışı etkili olmuştur. Bu tip kurumların gündeme gelmesi klasik idari yapılanmanın başarısızlığıdır. Bunlara ihtiyaç duyulmasının sebebi, hızla gelişen teknolojik alanlar yüzünden bazı alanların klasik idari ve yargısal yöntemlerle etkin bir şekilde organize edilmesi ve denetlenmesinin zorlaşması diğer yandan da politikacılara olan güvensizlik sonucunda iletişim ve finans sektörleri gibi bazı hassas alanlarda siyasi iktidarın söz sahibi olmasının, tarafsızlık ve objektiflik açılardan sorunlar yaratmasıdır. Bu sebeplere yargı işlevinin sosyal regülasyondaki yetersizliğini de ekleyebiliriz. Zira yargı makamları idarenin işleyişine doğrudan doğruya müdahale edemezler ve sadece somut bir olayla sınırlı bir denetim yapabilmeleri ve ayrıca verdikleri kararların idarece uygulanmamasından doğrudan müdahale yetkisinden yoksun
oluşları, yargıdan beklenen özellikle etkili denetim işlevini önemli ölçüde aksatmaktadır. Yargının teknik açıdan özel bir uzmanlık gerektiren medya, finans ve rekabet gibi bazı alanlarda etkin bir yargılama yapmasının zorlaşması nedeniyle bu bağımsız kurullar kendi alanlarındaki uyuşmazlıkların klasik yargı denetimine adapte edilmesini de sağlamaktadırlar (Yasaman, 2002: 127-128).
Bir diğer sebepte bu tip alanların, politikanın ve politikacıların etkisinden kurtarılması arzusudur. Bir kamu tüzel kişisi olan devlet ile bir siyaset güç olan devlet arasında giderek artan farklılıklaşmadır. Bu anlamda bağımsız idari otoriteler hem politikacıların hem de hükümetin müdahalelerinden arındırılmış adacıklar olarak gündeme girmiş ve idarenin siyasi iktidara tabi olması kuralına son vererek, siyasi otorite ile idarenin birbirinden bağımsızlaşmasına öncülük etmiştir. Bu kurumlar temel hak ve özgürlükler, finans ve iletişim sektörleri gibi hassas alanların hem çıkar gruplarının hem de politikacıların müdahalelerinden ve ihlallerinden korunmasına hizmet misyonu ile ortaya çıkmışlardır (Yasaman, 2002: 127-128).
Piyasa ekonomisine devletin doğrudan müdahalesinin yarattığı sakıncalar, düzenleme ve denetleme faaliyetlerinin bağımsız kurullara devredilmesini zorunlu kılmıştır. Ekonomik yaşam, siyaset dışı bağımsız otoriteler aracılığıyla düzenlenmeye çalışılmaktadır. Piyasa ekonomisinin mali sektörü, sürekli dinamizmi bu sektörün kendi kurallarına göre düzenlenmesini gerektirmektedir. Bunların ekonomik sektöründeki temel işlevi oyunun kurallara göre oynanmasını sağlamaktır. Bu kurumlar piyasanın kendi işleyişine bırakılması durumunda, güçlünün baskın gelmesi tehlikesini bertaraf etmekte, kendi kendine düzenlemenin yetersiz kaldığı noktada taraflar üstü bir hakem olarak devreye girip, en uygun olanı bulmaya çabalamaktadır. Bu kurumlar mali piyasanın vurgun piyasası olmaması için, yatırımcıların gerçek bir bekçisidir. Halk adına veya bu alandan yararlananlar adına bunları sağlayacak olan bağımsız idari otoriteler, yer yer yargı benzeri yetkiler kullanarak yatırımcının güven içinde faaliyette bulunmalarına çalışmaktadır (Yasaman, 2002: 127-128).
Yukarıda da belirtildiği gibi yasayla oluşturulmuş bağımsız düzenleyici kurumların Kıta Avrupası için oldukça yeni bir gelişme olduğu söylenebilirse de, bu tür kurumların tarihi ABD’de oldukça geriye gitmektedir. Bağımsız düzenleyici kurumlar konusunda Kıta Avrupası ile ABD arasında görülen farklı tarihi gelişimin
arkasında, en genel itibariyle, piyasa ekonomisi ve piyasaların işleyişi hakkındaki temel inanç ve anlayış farklarının bulunduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. Amerikan tarzı düzenlemeler, sanayi sektöründe büyük ölçüde özel mülkiyetin hakim olmasından rahatsızlık duymayan, piyasa sisteminin normal şartlarda iyi çalıştığına, aksaklıkların ortaya çıktığı baz› özel durumlar dışında işleyişine müdahale edilmemesi gerektiğine inanan bir anlayışı yansıtır. Buna karşılık Kıta Avrupası’nda piyasa ekonomisinin ve onun gerektirdiği özel mülkiyet yapısının genel kabul görmesi çok daha yeni bir gelişmedir. Kabaca 19’uncu yüzyılın son çeyreğinden İkinci Dünya Savaşının sonuna kadar süren dönem boyunca, Avrupa ülkelerindeki kamuoyu büyük ölçüde piyasa sistemine karşıdır ve bu sistemin giderek artan sıklıkla karşı karşıya kaldığı dönemsel krizleri yenme kapasitesi olmadığı kanaati bu dönem boyunca çok yaygındır (Zenginobuz, 2002: 79).
Bu çerçevede piyasaların işleyişinde aksaklık görüldüğünde Kıta Avrupası’nda alınan tutum, özel mülkiyet yapısına dokunmayan Amerikan tarzı düzenlemeler yerine, ilgili sektörlerde doğrudan devletleştirmeye gitmek olmuştur. Devletleştirmeye gidilmeyen durumlarda ise, hakim gelenekler olan devlet müdahaleciliği ve bürokratik merkeziyetçiliğe uygun yöntemlere başvurulmuş, bir tür ademi merkeziyetçi yapılar olarak nitelendirilebilecek uzmanlaşmış bağımsız yapıların oluşturulması gündeme gelmemiştir. Yarı resmi meslek örgütlerinin meslek içi düzenleme işlevini üstlendikleri korporatist tarzda bazı uygulamalar dışında, düzenlemeyle ilgili görevler çoğu durumda merkezi hükümetteki bakanlıklara veya bakanlıklar arası komitelere bırakılmıştır. 1970’lerin sonundan itibaren gerek iktisadi alanda global ölçekte meydana gelen gelişmeler, gerekse Avrupa Birliği çerçevesinde Avrupa ekonomilerinin hızla ivme kazanan bir bütünleşme sürecine girmeleri, düzenleme ve düzenleyici kurumlar konusunda Avrupa’da çok önemli gelişmeleri beraberinde getirmiştir. ABD’deki örneklerine benzer çok sayıda özel düzenleyici kurum ortaya çıkmış ve kamu politikaları alanında hissedilir ölçüde etkileri olmaya başlamıştır (Zenginobuz, 2002: 79).
Bu genel açıklamalardan sonra bağımsız idari otoritelerin ortaya çıkışı ve gelişim sürecini bu kurumların ilk ortaya çıktığı ABD, bu yapıların çoklukla uygulandığı İngiltere, Türk idari yapısının dayanağı niteliğindeki ülke olan Fransa ve
nihayet Türkiye örnekleri üzerinden irdelemenin çalışmanın bütünlüğü açısından daha faydalı olacağı öngörülmektedir.
1.3.1 ABD Uygulaması
ABD’de bu kurumların kurulma ve yaygınlaşmasının gerisinde yatan temel nedenler; ABD’nin federal yapısı nedeniyle tüm ülkeyi ilgilendiren, özellikle ekonomik konularda federal bir örgüt yaratma çabası, başkan ile kongre arasındaki güç ve yetki çekişmesi nedeniyle parlamentonun başkanın görev ve yetkilerini özellikle ekonomik alanlardakini özerk kurumlar yaratarak budamak ve sınırlamak istemi, 1929 bunalımı neticesinde sistemi bu yolla düzenlemek düşüncesi olarak karşımıza çıkmaktadır (Karacan, 2002: 4). Ayrıca ABD’de yargı yolunun uzun ve eziyetli oluşu da bu yapılara başvurmaya yönelmede etkili olmuştur (Akıncı, 1999: 8).
20. yüzyılın ilk yarısında ABD’de hızla artan bu kuruluşlar, Amerikan federal sisteminde hizmet yönünden federalizmi temsil eden ve belirli bir alanda düzenleme ve organizasyon yapma, denetleme ve yaptırım uygulama islerini tek başlarına yapan kuruluşlar olarak kabul görürler. ABD’de bu kurumlara “agency”, “agencies” genel kavramı kullanılmakla birlikte, “independent agencies”, “independent regulatory agencies” terminolojisi de kullanılmaktadır.
ABD’de 1887 yılında kurulan Interstate Commerce Comission (ICC= Eyaletler arası ticaret komisyonu), ilk bağımsız idari otorite modeli olarak kabul edilmektedir (Ulusoy, 2003: 2).İlk bağımsız düzenleyici kurul olarak kabul edilen ICC, eyaletler arası anti-tekel düzenlemelerinin kurumsal ifadelerinden biri olarak ortaya çıkmıştır. Bu komisyonun kuruluş amacı eyaletler arası her türlü taşımacılığı düzenlemek olarak karşımıza çıkmaktadır (Zenginobuz, 2002: 84).
Bağımsız idari otoriteler izleyen yıllarda da ABD ekonomisinde her zaman önemli bir yere sahip olmuşlardır (Bayramoğlu, 2005: 250). ABD tarihinde çeşitli dönemlerde bu tür kurullar kurulmuştur. “Piyasa aksaklığı”5 anlayışıyla devletin pazara müdahalesinin meşruluk kazanmasıyla devlet düzenlemesi önemli olmuştur.
5 Piyasaların etkin çalışması birçok nedenden dolayı her zaman tam anlamıyla mümkün
olmamakta ve devlet bazı durumlarda piyasa mekanizmasına müdahale etmek durumunda kalmaktadır. Piyasa aksaklıkları devletin müdahalesi için en önemli gerekçeyi oluşturmaktadır. (Acakaya ve Halıcı, 2005: 96-105)
1929 büyük buhranı ve “New Deal”6 ile beraber devletin düzenleyici ve müdahaleci gücü artmıştır. 1934’de kurulan “Sermaye Piyasası Komisyonu” ve “Federal İletişim Komisyonu”, 1935’de kurulan “Ulusal İsçi İlişkileri Kurulu” “New Deal” döneminde oluşturulan üst kurullardır. Dolayısıyla, ABD’deki düzenleyici kuruluşlar, depresyonun bir sonucu olarak şiddetli bir devlet müdahalesi kapsamında ortaya çıkmıştır (Öztürk, 2009). Bu kurumların etkisi İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra kalkınmacı politikalar ve refah devletinin gelişmeye başlamasıyla düşmüştür. Amerikan hükümeti, kapitalist ekonomi ve toplumu yeniden dizayn etmeye karar verdiğinde düzenleyici kurumlar ve sorunlar tekrar gündeme gelmeye başlamıştır. Ancak, son yıllarda gelişen kurullar halkın artık hükümetin kendi çıkarlarını temsil etmediği anlayışına dayandırılmıştır. Bu anlamda, bu yapılar siyasette olan güvensizlik üzerinden şekillenmiştir (Özkayalar, 2007: 61-62).
ABD’deki bağımsız idari otoriteler 1990’larda dünyadaki genel eğilimin bir sonucu olarak yeni kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde reforma tabi tutulmuştur. Yeni kamu yönetimi anlayışı, özel sektördeki yönetim anlayışının kamu yönetimine uygulanmasının zeminini hazırlamıştır. Yeni kamu yönetimi modeli çerçevesinde ABD, devlet kurumlarında özel sektördeki yönetim anlayışını hedefleyen ve bu kurumlarda başarının ölçütünü “müşteri memnuniyeti” olarak ele alan “reinventing gövernment” programını hazırlamıştır. Program, 1993-2001 yılları arasında uygulanmıştır. Program ile bu yapıların özel bir şirket gibi hareket etmelerine olanak tanıyan bir yapılandırılmaya gidilmiştir. Program ile güçler dengesinde Başkana doğru bir kayma amaçlanmıştır. Görünürde bağımsız idari otoriteler Kongre’nin organları olarak görülmelerine rağmen gerçekte Başkana karşı sorumludurlar (Bayramoğlu, 2004: 195-196).
Söz konusu bağımsız idari otoriteler, devletin kamusal nitelikli arazilerinin çiftçilere ve kooperatiflere dağıtılması, Kızılderililerle ilişkilerin normalleştirilmesi gibi bugün anlamını tamamen kaybetmiş işlevlerinin yanı sıra, fikri ve sınai buluşların korunması, göçün ve göçmenlerin kontrol altında tutulması, deniz
6 Yeni düzen anlamına gelen New-Deal, 1933-39 yılları arasında başkan Franklin Delano
Rooswelt yönetiminin uyguladığı ekonomik ve toplumsal reform programıdır. 1929 ekonomik krizinin etkisinden kurtulmak amacıyla uygulamaya konulmuştur. Acil ekonomik önlemlerin yanı sıra, federal hükümetin etkinlik alanını genişleterek tarım, sanayi, maliye, kamu hizmetleri, çalışma ve konut alanlarında bir dizi müdahaleyi öngörmüştür.(Ekonomi Ansiklopedisi, 1991: 224)
ulaşımının yürütülmesi, posta idaresinin kurulması ve isletilmesi gibi şuanda da önemini sürdüren işlevlere sahiptirler. Bu yapıların yarı yargısal nitelikte oldukları iddia edilmekte ve dava sürecindeki gibi yönetilmeleri ve yargılama yetkisiyle donatılmaları gerektiği savunulmaktadır (Öztürk,2009).
Yani kısaca özetlersek bu kurumların önemi 1929 bunalımının ardından yeniden artmış iken ikinci dünya savaşının ardından önemleri azalmış ve son olarak 1960’lı yıllarda yeniden canlanmaya başlayarak 1980’li yıllarda da daha da önemli hale gelmişlerdir (Karacan, 2002: 3).
Düzenleyici kurumlar konusunda ABD’deki yaklaşımın her şeyden önce pragmatik olduğu, etkin bir şekilde faaliyet göstereceklerine inanılan her alanda düzenleyici kurum kurulabildiği görülmektedir. Bu yapılara örnek olarak Federal İletişim Komisyonu (FCC), Federal Enerji Düzenleme Komisyonu (FERC), Menkul Kıymetler ve Borsa Komisyonu (SEC),Federal Ticaret Komisyonu (FTC) verilebilir.
Amerikan düzenleyici kurumlarının kurulması ABD Kongresi’nin çıkardığı bir yasayla olmakta, bütçeleri de yine Kongre tarafından belirlenmekte ve kontrol edilmektedir. Kongre, yasa koyucu otorite olarak her an bu kurumların görev ve yetkilerini değiştirme ve aldıkları kararları ç›karacağı yeni bir yasayla veto etme yetkisine sahiptir. Düzenleyici kurul üyeliklerine yapılacak atamalar için ABD Başkanı aday göstermekte, ardından adayın Kongre’de onaylanması süreci gelmektedir. Bu süreçte aday, Senato’nun ilgili komisyonunda dinlenmekte ve kabul ya da reddedilmektedir. Kurullar genellikle beş üyeden oluşmakta ve üyeler genellikle beş yıllık süreler için atanmaktadırlar. Kurul yapısında daha dengeli bir siyasi temsil sağlamak için, kurul üyelerinin en fazla yarısının aynı siyasi partiye mensup olabileceği yönünde düzenleme getirilmiştir. Kurulların her türlü kararına karşı yargıya başvurma hakkı bulunmaktadır. Kurulların başkan ve üyelerinin görevlerine gerekçe gösterilmeden son verilememekte; göreve son verme ancak yetki kullanımında ihmal veya suiistimal olduğu kuşkuya yer olmaksızın açıkça tespit edildiği durumlarda gündeme gelebilmektedir. Kural ve düzenlemelere uyulmadığı durumlarda soruşturma yapıp ceza verebilmeleri bakımından, ABD’deki düzenleyici kurumların yargı gücü kullanan birer uzman mahkeme gibi çalıştıklarını söylemek mümkündür. Yargı denetiminin yan› sıra, 1985 yılında Başkan’a bağlı olarak kurulan İdare ve Bütçe Dairesi (OMB), yürütme adına bağımsız kurumların gözetim ve
denetimini tam yetki ve sorumluluk altında yürütmekle görevlendirilmiştir (Zenginobuz, 2002: 91-92). ABD’deki bağımsız düzenleyici kurumlarla ilgili olarak dikkat çekilmesi gereken bir nokta da, her ne kadar Kongre tarafından kuruluyor ve işleyişleri üzerinde yürütme, yasama ve yargı denetimi bulunuyorsa da, bu kurumların ABD Anayasası çerçevesinde aç›k olarak tanımlanmış bir yerleri bulunmamalarıdır (Zenginobuz, 2002: 94).
Görev ve yetkileri genel itibariyle değerlendirildiğinde, ABD’de faaliyet gösteren düzenleyici kurumlar ilgili oldukları sektörün yapısı ve işleyişi ile ilgili kural ve düzenlemeler getirebilmekte, bunlara uyulmaması durumunda ilgili taraflara bir dizi yaptırım uygulayabilmektedir. Görevlerini yerine getirirken açık ve şeffaf olunması gereği, ilgili tüm tarafların karar alma sürecine katılmasını kolaylaştırıcı yöntemler geliştirilmiş olması gibi hususlar, gelinen nokta itibariyle bu kurumların bazı önemli özellikleridir. ABD’deki düzenleyici kurumlar ve birbirleri ile ilişkileri, ülkenin kendine özgü federal yapısını yansıtan özellikler taşımaktadır (Zenginobuz, 2002: 85-86).
1.3.2 İngiltere Uygulaması
Diğer Avrupa ülkelerinde olduğu gibi İngiltere’de de tarihsel bağlamda kamulaştırma-millileştirme anlayışı düzenlemenin tek olmamakla birlikte temel biçimi olmuştur. Avrupa’da iktisadi kalkınmanın desteklenmesi, tüketicilerin korunması ve ulusal güvenlik gibi gerekçelerle yüceltilen millileştirmeye duyulan güven azalmaya başlamış, millileştirme yerini başka bir araca “özelleştirme”ye bırakmış ve hemen hemen tüm Avrupa ülkelerinde benzer zaman dilimlerinde yaşanan bu gelişmelerle birlikte İngiltere’de de hızlı bir özelleştirme sürecine girilmiştir (Eşki, t.y: 71-72).
Söz konusu özelleştirmeleri takiben İngiltere'de düzenleyici kurumların oluşturulmaya başlandığı gözlenmiştir. Düzenleyici kurumları ortaya çıkaran bu özel koşula (özelleştirme süreci) ilaveten, "hayli teknik ve karmaşık konularda uzmanlaşmaya duyulan ihtiyaç, siyasetçilere ve siyasete duyulan güvensizlik, devletin bir alanda hem kural koyucu hem de oyuncu olmasının arzulanan bir durum olmaması, bağımsız kurumların politik devamlılığının hükümetlerden daha fazla olması, bu kurumların siyasa geliştirmede ve uygulamada daha esnek
davranabilmeleri ve bağımsız kurumların tartışmalı konuları çözebilme yetenekleri" gibi bağımsız düzenleyici kuruluşların ortaya çıkışını açıklayan fonksiyonel açıklamalar da şüphesiz İngiltere örneği için de geçerli olan açıklamalar olarak kabul edilebilecektir (Eşki, t.y: 72-73).
İngiltere, 1980’li yıllara damgasını vuran ve özellikle altyapı sektörleri üzerinde geriye dönülmez izler bırakan özelleştirme uygulamalarında başı çeken ülke olması nedeniyle, BİO’lar konusunda öncü girişimlerde bulunmuş bir ülke olmuştur. BİO uygulamalarının ortaya çıktığı ABD ile benzer hukuki ve idari yapı geleneklerine sahip olması, İngiltere’ye ABD deneyimlerinden faydalanma bakımından önemli bir avantaj sağlamıştır. Bugün birçok sektörde faaliyet gösteren düzenleyici kurumları çok yetkin kuruluşlardır ve bu konuda diğer ülkelere örnek teşkil etmeye devam etmektedirler. İngiltere’nin bu konuda bugün için uğraştığı konular artık, oturmuş bir BİO düzeninde kurulların daha verimli çalışmaları ve saydam olmaları nasıl sağlanır, hesap verebilirliklerinde karşılaşılan sorunlar nasıl aşılır gibi yeni ve teknik sorunlardır (Zenginobuz, 2002: 94-95).
İngiltere’de geçen yüzyılın ikinci yarısında ortaya çıkan ve Yarı Özerk Hükümet Dışı Örgütler (Quasi Autonomous Non Governmental Organizations=QANGOS) adı verilen kuruluşlar ABD’deki benzerlerinden belirgin bir biçimde ayrılmaktadır. Gerçekten bunlar ABD’dekilerden farklı olarak hem yapısal, hem de çalışma usulleri açısından tek ya da birkaç tipe indirgenememektedir (Azrak, 2001: 20).
İngiltere’deki düzenleyici otoritelerin yetki ve sorumlulukları bir çerçeve yasa ile belirlenmiştir. Bunlar arasında, ilgili sektörde faaliyet lisansı verme, koşullarını belirleme ve lisans verme, bazı fiyatları belirleme, sektörde faaliyet gösteren taraflar arasında çıkabilecek bazı anlaşmazlıklarda karar verme, sektör faaliyetleri ile ilgili her türlü bilgiyi isteme, edinme, üretme hakkı ve yükümlülüğü, ilgili bakanlıkları ve rekabet otoritelerine belirli konularda bilgi verme ve danışmanlık yapma, hizmet kalite standartlarını belirleme ve gözetme, tüketici şikâyetlerini inceleme ve hatalı uygulamalarda tüketicilerin nasıl tazmin edileceğini belirleme ve rekabet yasası çerçevesinde bazı işlevleri yerine getirmek gibi konular sayılabilmektedir (Zenginobuz, 2002: 95).
Bu kurumlar, idari yapılarını belirleme, gelir kaynaklarını düzenleme ve bütçelerini hazırlama konularında özerk kılınmışlardır. Hayati sektörlerde güç sahibi kılınan bu bağımsız düzenleyiciler aslında tümüyle serbest hareket etmemekte olup, her şeyden önce ilgili bakan, düzenleyicinin eylemlerinden dolayı parlamentoya karşı sorumlu kılınmıştır. Bu sorumluluk dolayısıyla ilgili bakana belli konularda düzenleyici kurumları yönlendirme gücü tanınmıştır. İngiltere’de hemen hemen tüm düzenleyici kurulların üyeleri ve başkanları ilgili bakan tarafından atanmaktadır. Bakanlara bu atama yetkisine ilaveten belirli koşulların varlığı halinde üyeleri ve başkanları görevden alma yetkisi de tanınmıştır. Her bir düzenleyici kurum bünyesinde ekonomistler, muhasebeciler, mühendisler gibi uzmanlarla diğer alanlarda pek çok uzmanı istihdam etmektedir.
Uygulamada düzenleyici kurumlar politik müdahalelerden bir hayli bağımsız bir konumdadırlar ve düzenleyici kurumların sahip oldukları uzmanlık gücü de bu durumu güçlendirmektedir. İngiltere'deki bütün düzenleyici kurumlar parlamentonun, rekabet kurumunun ve mahkemelerin genel denetimine tabi tutulmuşlardır (Eşki, t.y: 79-81).
Bu ülkede bağımsız idari otoriteler görevlerinde özerk olmanın yanı sıra kendi personelini ve akçalı kaynaklarını kendilerinin yönetmeleri dolayısıyla idarelerinde de özerktirler (Bahran, 2002: 116-119). İngiltere’de bu kurumların sayısı bir hayli fazla olmakla birlikte örnek olarak şu kurumlar sayılabilir; Finans alanında Financial Services Authority (FSA), telekomünikasyon sektöründe Office of Telecommunications (OFTEL), su sektöründe Office of Water Services (OFWAT)
1.3.3 Fransa Uygulaması
Merkeziyetçi bir yapıya sahip olan Fransa’da, 1941 yılında Vich Rejimi7
döneminde oluşturulan Bankaları Denetleme Komisyonu, ilk BİO benzeri yapı olarak kabul edilmektedir. Fransa’da hukuk literatüründe BİO kavramı ilk kez 6 Ocak 1978 tarihli Hürriyetler ve Bilgi İşlem Kanunu’nda kullanılmıştır. Bu yeni kavram, Fransız idari yapısında hiyerarşik bağa dayalı örgütlenmeye; idari yargının
7 Vich Rejimi: Temmuz 1940 ile Eylül 1944 yıları arası Fransa’nın Almanya tarafından işgal
edilmesinin ardından Almanya ile işbirliği yapan Maresal Philipe Petain yönetimi altında geçirdiği dönem olarak tanımlanmaktadır.(Ana Britannica Genel Kültür Ansiklopedisi, 1993: 210)
