Türkiye Uygulaması 27

Türkiye’de de dünyadaki gelişmelere paralel olarak son yirmi yılda “düzenleme, denetleme ve koruma” görevini üstlenen bağımsız idari otorite tipi kurumsal yapılanma, özerk ve bağımsız statüsüyle Türk kamu yönetimine özgün bir atmosfer getirmiştir. Bu yapılar küreselleşme sürecinin başladığı 1980’li yıllardan itibaren ülkemizde de kendilerine yer bulmuş olan ve son dönemde sayılarında bir hayli artış görülen yapılardır. Sahip oldukları özellikler itibariyle bu kuruluşlar, klasik idari kuruluşlardan farklı, yeni bir yapılanma modeli ortaya çıkarmışlardır (E.Dönmez, 2003: 50).

Gerek toplumsal ve gerekse iktisadi alanlarda görülen hayli karmaşık ve teknik sorunların çözümünün, genel idari yapıda bakanlık olarak örgütlenen hizmet birimlerince yerine getirilememeye başlanması, sınırlı bürokratik çerçevenin dışında hızlı karar alma ve işleyiş sürecine duyulan gereksinim, hiyerarşik yapının dışında bir organizasyonun kurulmasını gerektirmiştir (Çekinmez, 1999: 22).

1980 süreci ile beraber Türkiye’de ekonomide devletin piyasaya olan müdahalesini en aza indirmeyi amaçlayan hızlı bir reform hareketi başlatılmış, 24 Ocak 1980 kararları ile bu sürece uygun politikaların önü açılmıştır (Bahran, 2002: 116-119). Söz konusu kurullar da bu sürece denk gelen ve aslında bu süreçten beslenen yeniden yapılanmanın sonucunda gelişen kurumlardır. Bu kurumların ortaya çıkıp gelişimi ile özelleştirme uygulamalarıyla “devlet düzenlemelerinin

azalması” hareketinin boş bıraktığı alanların düzenleyici ve denetleyici kurumlar tarafından doldurulabileceği kabul edilmektedir (Özkayalar, 2007: 103).

Azrak, bağımsız idari otoritelerin Türkiye’deki görünümleri için şu ifadeleri kullanmaktadır. “Bu kuruluşlar, merkez yönetimi, ya da merkez yönetiminin sıkı idari denetimi altında görev yapan idari birimlerce yürütülmesinin uygun görülemeyeceği görevleri üstlenmişlerdir. Özellikle serbest piyasa ekonomisi süreçlerinin geliştiği ve yaygınlaştığı bir dönemde, bunun halkın ekonomik açıdan korumasız ve savunmasız kalmasının yaratacağı sakıncaları önlemek ve gidermek bakımından ortaya çıkan yeni görevlerin verileceği idari kuruluşun yapısı ve yetkileri ve çalışma yöntemleri çok büyük önem taşımaktadır. Bu görevlerin siyasal etki ve hatta baskılardan uzak, güvenceli bir çalışma ortamında yapılması, sözü edilen amaca ulaşılabilmesi bakımından kaçınılmaz bir zorunluluktur. Bu görevlerin, ekonomik transaksiyonların düzenleme yetkisi kullanılarak konan kurallara uygun bir biçimde cereyan etmesinin kontrol altında tutulması ve bunu zorlayıcı mekanizmaların elde tutulması, yani gerekli görülen durumlarda yaptırım uygulanması biçiminde yerine getirilmesi, piyasa ekonomisinin mantığına tümüyle uygundur. Şu halde burada söz konusu görevler idare hukuku açısından değerlendirilecek olursa, denebilir ki devlet yönetiminde bu kuruluşlar eliyle ekonomik yasamda düzenleyici, yasaklayıcı ya da izin verici, denetleyici ve gerektiğinde uygulanacak yaptırımlarla düzene uymaya zorlayıcı nitelik taşıdıklarından, bir çeşit ekonomi kolluğu görevleri olarak ortaya çıkmaktadır.” (Azrak, 2001: 26).

Duran ise; idare yapımızın katı merkeziyetçilik anlayışıyla şekillendiği; yerel yönetimlerin bile gerçek ve tam bir özerkliğe kavuşturulamadığı; özerk olarak nitelenen üniversiteler ve benzeri kurumların dahi merkezi idarenin otoritesi ve denetimi altına konulduğu Türkiye yönetiminde, bağımsız idari otoritelerden söz etmeyi, “fantezist bir girişim” olarak değerlendirilmiştir (Duran, 1998: 24).

Bu bağlamda, Türkiye’de bağımsız idari otoritelerin oluşumuna bakıldığında, bu kurumların Türkiye’de belirli ilkeler ve doktrinler çerçevesinde değil, konjonktürel gelişmeler sürecinde ortaya çıktığı görülmektedir. Örneğin, Rekabet Kurumu’nun (RK) oluşumu Gümrük Birliği süreci ile, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK), Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK),

Telekomünikasyon Kurumu (TK) ve Kamu İhale Kurumu’nun (KİK) ortaya çıkışı ise, Uluslararası Para Fonu (IMF) baskıları ve Avrupa Birliği’ne (AB) adaylık süreci ile açıklanmakta (Sobacı, 2006: 157-180), bağımsız idari otoritelerin ülkemizde özellikle de ekonomik alanda ortaya çıkışındaki temel etken, küreselleşme politikalarının etkisiyle başlayan liberalleşme süreci ve bu sürece yön veren IMF ve Dünya Bankası (DB) gibi uluslar arası kuruluşların yönlendirdiği özelleştirme çalışmaları olarak görülmektedir (Güler, 2002: 53).

Türkiye için, IMF destekli istikrar programlarının ön koşulları arasında bağımsız idari otorite kurma şartı yer almıştır. Ülkemiz özellikle 1990’ların ikinci yarısından itibaren uygulamaya geçirilmek istenen yapısal reformları, enflasyon ile mücadele programı çerçevesinde IMF’ye verilen 9.12.1999 tarihli Niyet Mektubu9 ve sonrasında verilen ek niyet mektupları çerçevesinde belirli bir takvim dahilinde yapmayı taahhüt etmiş ve Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK), Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK), Tütün, Tütün Mamülleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu (TAPDK) ve Kamu İhale Kurumu (KİK) gibi yapıların kuruluşlarının belirli tarihlere kadar gerçekleştirilmesi niyet mektuplarında yapısal kriter olarak taahhüt edilmiştir (Uygur, 2007: 76).

Ülkemizde bağımsız idari otoritelerin yaygınlaşmasında AB’nin etkisi de büyüktür. Aday ülke konumunda bulunduğumuz ve mevzuat uyumu çalışmaları süren AB, mal ve hizmet sunan işletici ve oyunun kurallarını koyan ve uygulanmasını denetleyen düzenleyici ayrımın yapılmasını; ülkelerden istemektedir. Yine; genelde işleyen bir piyasa ekonomisinin varlığı, özelde bağımsız idari otoritelerin kuruluşu ve işleyişi Birliğin yakın izleme alanındadır. Türkiye, bugün mevcut yapıyı dönüştürmek, ekonomik ve sosyal kalkınmayı hızlandırmak, AB’ye tam üye olmak istemektedir. Bu doğrultuda; Ulusal Programdaki taahhütler de AB direktiflerine uygun olarak şekil almakta ve Birliğin bağımsız idari otoriteler konusundaki tavrı bu programlara yansımaktadır. AB’ye uyum için Ulusal Programdaki başlıca öncelikler ve taahhütler arasında ‘kamu ihalelerindeki şikâyetleri dikkate alacak ve ihtilafları çözecek bağımsız bir yasal veya idari

9 _{Niyet Mektubu: IMF kaynaklarına başvuran bir ülkenin uygulayacağı programın genel}

çerçevesini çizen IMF Başkanına hitaben yazılmış, üye ülkelerin imzalarını taşıyan mektup olarak tanımlanmaktadır. (Sanal, 2009)

kurumun kurulması taahhüdü’, ‘TAPDK, TK, BDDK ve EPDK gibi bir dizi denetim otoritelerinin veya bağımsız idari otoritelerin kurulması ve güçlendirilmesi taahhüdü’ yer almıştır (Uygur, 2007: 76).

Bağımsız idari otoritelerin ülkemizdeki ilk görünümü 1981 yılında gerçekleşmiş ve Sermaye Piyasası Kurulu (SPK) kurulmuştur. 1990’lı yılların ilk yarısında bağımsız idari otoritelere Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK) ve Rekabet Kurumu (RK) eklenmiştir. Bağımsız idari otoritelerin ülkemizde yaygınlaştığı dönem ise 1999 ve sonrası dönem olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu dönemde Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK), Telekomünikasyon Kurumu (TK)10, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK), Şeker Kurumu (ŞK), Tütün Tütün Mamülleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu (TAPDK) ve Kamu İhale Kurumu (KİK) kurularak Türk Yönetim Sistemi içindeki yerlerini almışlardır.

Bağımsız idari otoriteler belirli bir ihtiyacın ürünü olarak ortaya çıkmış yapılardır. Bu yapıların ortaya çıkışının temel dinamiklerinde ülkeden ülkeye farklılıklar bulunsa dahi genel olarak, belirlenebilir sebeplerden dolayı bu yapılara başvurulmuştur. Bağımsız idari otoriteleri ortaya çıkaran nedenlerin sistematik biçimde ve ayrı bir başlık altında irdelenmesi ayrı bir anlam ifade etmektedir.