Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Yapılan Düzenlemelerin Değerlendirmesi

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Yapılan Düzenlemelerin Değerlendirmesi Osman SARAÇ

1. GİRİŞ

Ülkeler arasındaki gelir düzeyi farklılığı bütçeleri ciddi olarak etkiler.

Gelir düzeyi düşük ülkelerde yetersiz gelir yeteri kadar kaynak mobilize edilememesine yol açar. Belirsizlik ise harcama ve gelir akımlarının kontrol edilememesi demektir. Gelir rahatlığı ve tahmin edilebilirlik belli bir bütçe bazında küçük küçük tedrici değişiklikler olmasına yol açar. Tedrici değişme orantılı değişme veya önceliklere göre artış olarak kendini gösterebilir. Bu da bütçenin tahmin edilebilirliğine ve bütçe belgesinin istikrarlı bir çerçeveye sahip olmasına yol açar.

5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunuyla, mevcut sistemin değiştirilerek daha etkin olması, Ulusal Program ve Politika Belgesi'nde de yer aldığı üzere uluslararası standartlara ve Avrupa Birliği normlarına uygun bir kamu malî yönetim ve kontrol sisteminin oluşturulması hedefiyle yola çıkılmıştır.

Kanunun felsefesi, kurduğu çatı ortaya konulacak; eksiklikleri, ve önerilerimiz de bölümler halinde yer alacaktır.

2. 5018 SAYILI KANUNUN HEDEFİ VE KANUNUN GEREKÇESİ 2.1. 5018 Sayılı Kanunun Hedefi

Bütçeleme ve bütçenin kontrol mekanizmalarına bakıldığında, dünyada tipik bir takım sistemlerin bulunduğunu görürüz:

1) İngiliz Sistemi: Birleşik Krallık'da ve kolonilerinde, bazı Asya, Afrika ve Karaip ülkelerinde bulunmaktadır. Bazı özellikleri, özellikle harcama kontrol yöntemleri Orta Doğu ülkelerinde de görülür. En yakın örneği Yeni Zelanda'da görülmektedir. Bütçe süreci ampirisizmi ve pragmatizmi yansıtır.

Osman SARAÇ: 1973 Konya doğumlu olup Ankara Üniversitesi Siyasay Bilgiler Fakültesi, Uluslararası İlişkiler Bölümü mezunudur. Halen Maliye Bakanlığında Maliye Müfettişi olarak görev yapmaktadır.

Bütün gelir ve giderlerin konsolide bir fonda toplanması; bütçenin esas olarak harcama bakımından yapılması ve gelir yanından ayrılmış olması; harcamacı kurumların bütçe uygulaması sırasında farklı derecede denetime tabi olmasıdır.

2) Fransız Sistemi: Fransa'da ve eski Fransız sömürgelerinde benimsemiş sistemdir. Esas olarak, güçlü bir mali denetim sisteminin ve merkezi bir hazinenin varlığı gibi iki ilke üzerine oturur. Denetim sistemi üç düzeyde işler. Harcamacı kurumlara bağlanmış ve mali işlemlerden, paranın toplanmasından ve dağıtımından sorumlu saymanlar ve daha yüksek yetki ve sorumluluğa sahip denetçiler. Fransız hazinesi sadece nakit yöneticisi değil aynı zamanda kredi veren bir bankerdir. Kamu kuruluşlarının mevduatını da kabul eder.

3) Avrupa Sistemleri: Ana sistemler Hollanda, İtalya ve Portekiz sistemleridir. Bu sistemler bu üç ülkeninkine paralel olarak Endonezya, Somali ve eski Portekiz kolonilerinde çeşitli derecelerde kabul edilmiştir. Hollanda sistemi bütçelemede amortisman ayrılması, tahakkuku temel alan muhasebe sistemi gibi ticari ilkelere daha çok dayanır. İtalyan bütçe sisteminde mali yılın ötesine uzanan fonların varlığı, Genel denetim organı tarafından ayrıntılı denetim önemli özelliklerdir. Portekiz sistemi diğerlerinden daha büyük ölçüde bütçeye yasal yaklaşım ve bütçe tahsislerinin yıllık olarak yasaya bağlanması özelliklerine sahiptir. Almanya'nın sistemi diğer Avrupa ülkelerindekinden pek farklı değildir, başka bir ülke sistemini de etkilememiştir.

4) ABD Sistemi: Temel özelliği harcamaların ve gelirlerin genel bütçe ve yasal onaya tabi olmayan çok sayıda fondan oluşmasıdır. 1980'lerde analitik amaçla, genel bütçe, nakit bütçesi ve milli hesaplar çerçevesinde yapılmış bütçeden oluşan bütünleştirilmiş bütçe yapılmaya başlanmıştır.

5) Uzak Doğu Sistemi: Japon sisteminden etkilenmiştir. Bütçe sistemi genel bütçe, yarı ticari ve ihtisaslaşmış faaliyetlerin özel bütçeleri ve en önemlisi yatırım borçlanması programı olan bütçe dışı fonları kapsar. Bütçe özel hesaplara transferleri konsolide etmeden gösterir. Bu uygulamalar Güney Kore, Filipinler ve Tayland'da da görülür. Filipinler 1950'lerde bütçe sistemini Amerikan sistemine uyarladı, fakat fon uygulamasını korudu.

6) Latin Amerika Sistemi: Aslında bir ölçüde amorf, orijinal İspanyol etkisinden sonra kendi deneyimleriyle şekillenmiş bir sistemdir. Temel özellikleri gelirlerin tahsisi (earmarking), kamu faaliyetlerinin özerk kuruluşlarca yürütülmesi biçimindeki ademimerkeziyetçilik, nakite dayanmayan temel, muhasebe ve denetim mekanizmalarının birleştirildiği mekanizmanın varlığıdır.¹

Türkiye, bütçeleme sistemini, yıllardır olumsuz etkileyen teknik ve politik etkenlerin etkisiyle, yeni bir mali yönetim ve denetim anlayışı ihtiyacını hissetmiş; nihayet 11.10.1995 tarihinde Maliye Bakanlığı ve Dünya Bankası

1 İhsan GÖREN, 23/Kasım/1999 Tarihinde İstanbul/Divan Otel’de Düzenlenen, “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi Bağlamında Sayıştay” Konulu Seminer, www.tesev.org.tr

arasında "Kamu Mali Yönetim Projesi"nin "Harcama Yönetimi" sistemini çözümlemeye yönelik bir proje anlaşması imzalanmıştır.

Ardından, IMF İcra Direktörleri Kurulu’nun 6’ncı gözden geçirmeyi onaylayabilmesi için Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Yasa Tasarısının yasalaştırılması ön şart olarak ileri sürülmüştür.

Daha sonra, Avrupa Birliği’ne uyum sürecinde, yasa tasarısı Maliye Bakanlığı tarafından “Avrupa Birliği ve uluslararası standartlarla uyumlu bir kamu iç kontrol sistemi oluşturulması” amacıyla, 3 Ağustos 2002 tarihinde T.B.M.M.’ne sunmuştur. Seçim döneminde kadük olan tasarı, 58. Hükümet Acil Eylem Planında da ilk altı aylık tedbirler arasında yer almış ve 59. Hükümetçe tekrar Meclis’e sunulmuştur. “Yönetişim” uygulamaları çerçevesinde, yasanın hazırlanmasında ve yönetişim toplantılarında TESEV, TOBB, TÜSİAD ve Uluslararası Yerel Yönetim Birliği (IULA) de hazır bulunmuştur.²

2.2. 5018 Sayılı Kanunun Gerekçesi

Kalkınma planları ile bütçeler arasında sıkı bir bağ kurulamaması, bazı malî işlemlerin bütçelerde yer almaması, bütçe uygulamalarının malî yılla sınırlı olması ve çok yıllı bütçeleme sisteminin olmaması sistemin başlıca eksiklikleri olarak ön plana çıkmaktadır. Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunuyla, mevcut sistemin değiştirilerek daha etkin olması, Ulusal Program ve Politika Belgesi'nde de yer aldığı üzere uluslararası standartlara ve Avrupa Birliği normlarına uygun bir kamu malî yönetim ve kontrol sisteminin oluşturulması amaçlanmış; diğer taraftan Kanunla, bütçe kapsamının genişletilmesi suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması, malî yönetimde şeffaflığın sağlanması, sağlıklı bir hesap verme mekanizması ile harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden kurulması, etkin bir iç kontrol sisteminin oluşturulması ve bu suretle çağdaş gelişmelere uygun yeni bir kamu malî yönetim sisteminin oluşturulması öngörülmüştür.

Bu çerçevede özetle,

- Bütçe türleri uluslararası standartlara kapsamında yeniden tanımlanmakta ve sınıflandırılmaktadır. Katma bütçe kaldırılmakta ve bu kapsamda yer alan kamu idareleri idari ve malî statüsüne göre genel bütçeli ya da özel bütçeli idare haline getirilmektedir. Ayrıca, döner sermaye işletmeleri ve fonların gelir ve giderlerinin ilgili oldukları idare bütçesine dahil edilmesi sağlanmakta; bunların belirli bir süre sonunda tasfiye edilmesi öngörülmektedir.

- Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderlerinin bütçelerinde yer alması sağlanmakta, bütçe dışında gelir elde edilmesi ve gider yapılması önlenmektedir.

2 A.Alpay DİKMEN, “Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu Tasarısı Üzerine Değerlendirmeler”, Cumhuriyet, 7.11.2003

- Genel idareye dahil kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminlerinin Merkezi İdare Bütçe Kanununun ekinde yer alması esası öngörülmektedir.

- Mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe büyüklükleri Türkiye Büyük Millet Meclisinin bilgisine sunulmaktadır.

- Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, Kanunda sayılan sınırlı sayıdaki maddeye tâbi olmakla birlikte genel olarak Kanun kapsamı dışında tutulmakta;

malî özerkliklerini zedeleyecek herhangi bir hükme yer verilmemektedir.

- Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli Merkezi İdare Bütçe Kanununa eklenmektedir.

- Bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması amacıyla, bütçe hazırlama çalışmalarına daha erken başlanılmakta, kamu idarelerinin bütçeleri üzerinde daha ayrıntılı hazırlık ve sağlıklı tahmin yapması sağlanmakta ve malî yönetimde çok yıllı bütçeleme sistemine geçilmektedir. Bu çerçevede, plan-bütçe ilişkisi güçlendirilerek kamu idarelerinin stratejik plan hazırlamaları ve bütçelerini bu plana dayandırmaları öngörülmekte, amaçların ve hedeflerin bütçe büyüklükleri ve sürdürülebilir finansman planı düzeyinde hangi ekonomik koşullarda gerçekleştirileceğine ilişkin olarak kamu idarelerine orta vadeli program ve malî plan ile yol gösterilmektedir.

- Diğer taraftan bir iç kontrol sistemi oluşturulmakta ve kamu idarelerinin bütçe uygulama sürecindeki inisiyatiflerinin artırılması hedeflenmektedir. Kamu idarelerine bütçe hazırlama ve uygulamaya ilişkin görevlerine ek olarak, harcama öncesi kontrol yetkisi verilmekte ve iç denetçilik müessesesi oluşturulmaktadır.

- Kamu idarelerinin malî işlemleri, kurulacak malî hizmetler birimleri tarafından yapılacak, bütçe sınıflandırmasında ödenek tahsis edilen yöneticiler harcama yetkilisi olarak karar vermeye yetkili olacak, iş ve işlemler harcama yetkilisi tarafından verilen harcama talimatı üzerine gerçekleştirme görevlileri tarafından yerine getirilecektir. Saymanların ödeme aşamasındaki uygunluk denetimi yapma görevleri sona erdirilerek, bunun yerine kamu idaresi başkanına bağlı olarak çalışacak malî kontrol yetkilisine, harcama sürecinin belirli aşamalarında kontrol görevi verilmektedir.

- Kanun ile malî yönetimde şeffaflığın sağlanması ve sağlıklı bir hesap verme mekanizmasının kurulması, kamu kaynaklarının elde edilmesi ve kullanılması sırasında gerekli bilginin gerekli zamanda verilmesi suretiyle kamuoyu denetiminin sağlanması, kamu hesaplarının uluslararası standartlara uygun bir muhasebe düzenine göre tutulması sağlanmaktadır. Diğer taraftan, kamu idarelerince idare faaliyet raporu, mahalli idareler için İçişleri Bakanlığınca değerlendirme raporu ve Maliye Bakanlığınca genel faaliyet raporu düzenlenmesi öngörülmekte, ayrıca diğer yöntemlerle malî yönetim verilerinin ve malî istatistiklerin düzenli olarak kamuoyuna açıklanması hedeflenmektedir.

- Sayıştayın harcama öncesi vize ve tescil işlemleri kaldırılmakta, Maliye Bakanlığınca yapılan taahhüt ve sözleşme tasarılarının vizesi işlemi ise

yönetsel sorumluluk ve malî kontrol yetkisinin paylaştırılması ilkesi çerçevesinde kamu idarelerine bırakılmaktadır. Böylece bir yandan bütçe işlemlerine hız kazandırılırken, diğer yandan Sayıştay'ın dış denetim organı olarak sadece harcama sonrası denetime odaklanmasına imkân tanınmaktadır. Ayrıca genel idareye dahil kamu idarelerinin tamamı, dış denetim kapsamına alınmaktadır.³

3. 1982 ANAYASASININ BÜTÇE İLE İLGİLİ HÜKÜMLERİ

2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası⁴nın dördüncü kısmının birinci bölümü (md. 161-164) bütçeleme sürecine ayrılmıştır.

Anayasa, Devletin ve kamu tüzelkişilerinin harcamalarının yıllık bütçelerle yapılacağını bildirmiştir. Bütçe kanunlarının, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabileceği; ancak bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağı belirtilmiştir. Ayrıca, bütçenin TBMM’de Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde bulunulamayacağı hükme bağlanmıştır.

Bakanlar Kurulunun, genel ve katma bütçe tasarıları ile milli bütçe tahminlerini gösteren raporu, mali yıl başından en az yetmiş beş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunacak; bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda incelenecektir. Bütçe Komisyonunun elli beş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve mali yıl başına kadar karara bağlanacaktır.

Anayasada “genel” ve “katma” bütçe kavramlarından bahsedilmiş;

bunlara verilen ödeneğin, harcanabilecek miktarın sınırını göstereceği;

harcanabilecek miktarın sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dair bütçelere hüküm konulamayacağı; Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemeyeceği; cari yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklik tasarılarında ve cari ve ileriki yıl bütçelerine mali yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen giderleri karşılayabilecek mali kaynak gösterilmesi zorunlu olduğu bildirilmiştir.

Kesin hesap kanunu tasarılarının, ilgili oldukları mali yılın sonundan başlayarak, en geç yedi ay sonra Bakanlar Kurulunca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacağı; Sayıştay’ın, genel uygunluk bildirimini, ilişkin olduğu kesin hesap kanunu tasarısının verilmesinden başlayarak en geç yetmiş beş gün içinde Türkiye Büyük Millet Meclisine sunacağı belirtilmiştir. Kesin hesap kanunu tasarısı, yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla birlikte Bütçe Komisyonu gündemine alınır. Bütçe Komisyonu, bütçe kanunu tasarısıyla kesin hesap kanunu tasarısını Genel Kurula birlikte sunar, Genel Kurul, kesin hesap kanunu tasarısını, yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla beraber görüşerek karara bağlar.

3 Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (1/692), Dönem : 22, Yasama Yılı : 2, TBMM (S. Sayısı : 302)

4 09.11.1982 tarihinde yürürlüğe girmiştir.

Kesin hesap kanunu tasarısı ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştay tarafından sonuçlandırılamamış denetim ve hesap yargılamasını önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez.

4. KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNUNUN BÜTÇE İLE İLGİLİ HÜKÜMLERİ

4.1. Tanım

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu⁵ (Kanun olarak nitelendirilecektir), kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere,

1. Kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, 2. Kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını,

3. Tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü

düzenlemek üzere hazırlanmıştır. Görülüyor ki, Kanunun düzenlenme amacı, mali işlem ve eylemler hakkında doğru ve kapsamlı bir çerçeve çizmektedir. Ancak, bir mali usul kanunu niteliğindeki Kanunun 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu⁶ndan farklı olarak mali yönetim yapısı da düzenlediği anlaşılmaktadır. 1050 sayılı Kanun esas olarak mali usul düzenlemekte, mali yetki ve sorumluluklar idari yapıya bağlı görevler olarak tanımlanmakta idi.⁷

Öte yandan, 1050 sayılı Kanunda sebebiyle yer almamış ve yerleştirilmemiş olan mali saydamlık, hesap verebilirlik ve raporlama işlevlerinin 5018 sayılı Kanunda yer aldığı gözükmektedir. Mali işlemlerin uzantısı olarak görünebilecek bu faaliyetlerin, görevin/hizmetin ölçümlenebilmesi bakımından pekala idari-siyasi nitelikli faaliyetler olduğu, konunun mali hukuk konusu olmaktan çok, yönetim hukuku sorunu olduğu da ileri sürülen bir düşüncedir.

Konu, sadece 5018 sayılı Kanunun amaç ve tanım maddesinde değil, Kanunun hemen hemen tüm maddelerine sirayet etmiş, deyim yerindeyse ruhunu oluşturmuş bir konu durumundadır.

Kanun,

1. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü

5 24.12.2003 tarih ve 25326 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.

6 09.06.1927 tarih ve 906 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.

7 Doğan BAYAR, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Ne Getir(m)iyor?, Maliye Dergisi, sayı:144, s.47

2. Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolünü (uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla)

3. Düzenleyici ve denetleyici kurumları (sadece 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, 43, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76’ncı maddeleri) kapsamaktadır.

1050 sayılı Kanunda bütçe rejiminin üçe ayrıldığı gözükmektedir: genel bütçe, katma bütçe ve mahalli idare bütçeleri. Kamunun büyümesi ile birlikte uygulamalarına yenileri katılmış, ancak bunlar 1050 sayılı Kanun kapsamına alınmamışlardır. Buna rağmen, 1050 sayılı Kanunun 2709 sayılı Anayasaya birebir uyum sağladığı görülmektedir: Zira, Anayasa, 126 ve 127’inci maddelerde de belirtildiği gibi, merkezi yönetim ve yerinden yönetim ilkesine bağı kalmış, merkezi yönetimi genel bütçede, hizmet yönünden yönetimlerini katma bütçede ve mahalli idare bütçelerinde toplamıştı.

5018 sayılı Kanun, 1050 sayılı Kanunda yer almayan hemen tüm kamu birimleri saymak suretiyle önemli bir adım atmış, ancak sistematik ve kapsamda yeni hatalar oluşturulmuştur:⁸

İlk olarak, Devlet tüzel kişiliğine dahil dairelerin genel bütçe içinde toplandığı ifade edildiği halde, (I) sayılı cetvelde (bkz. EK-1) TCK, DSİ, SHÇEK gibi ayrı tüzel kişiliğe sahip idareler de dahil edilmiştir. Kanun ifadesi değiştirilmeyecek ise, tüzel kişiliğe sahip bu idarelerin tüzel kişilikleri ile ilgili yasal düzenlemenin tanzimi gerekmektedir.

İkinci olarak, özel bütçeli idareler için iki ayrı cetvel yapılmasıdır.

Yukarıda belirtildiği gibi, Anayasal anlamda özel bütçeli idarelerin tümü, merkezi yönetime idari vesayet bağı ile bağlı, hizmet yönünden yerinden yönetimlerdir.

İdari vesayetin konusu, kapsamı, araçları, uygulaması ve derecesi bu kurumların kuruluş kanunları ile belirlenmelidir ve belirlenmiştir. Bu sebeple derecesi ne olursa olsun, idari vesayete tabi olmayan hiçbir kamu kuruluşu olamaz. Aksi takdirde, bunlar yürütme yetkisini doğrudan kullanan bağımsız otoriteler haline gelirler. Bu durum, Anayasanın 8’inci maddesindeki yürütme yetkisi ve görevi ile 123’üncü maddesindeki idarenin kuruluş esaslarına açıkça aykırılık teşkil etmektedir.

5018 sayılı Kanunla mali usul düzenlemesi yapılırken, Anayasaya da aykırılık teşkil edecek biçimde yeni bir yürütme ve idare tanımı getirilmektedir.

1050 sayılı kanunda merkezi idarenin vesayet yetkisi, büyük ölçüde bu konuda yetkili ve görevli olan Maliye Bakanlığı’na bırakılmıştı, 5018 sayılı Kanunla bu yapılanma kaldırılmaya çalışılmış ancak 1050 sayılı Kanunun ruhunu mündemiç olan Anayasanın ilgili maddeleri bırakılmıştır. Anayasa hükümlerinin değiştirilmesi bahis konusu değilse, Anayasanın üstün yasa olması nedeniyle, bu anlamda 5018 sayılı Kanunun aykırılık oluşturduğunu belirtmeliyiz.

8 Doğan BAYAR, a.g.m., s.50

İdari yapılanmanın yeri Anayasa ve teşkilat kanunlarıdır. Bunların dışında mali usulü düzenlemek amacıyla çıkarılan bir kanunda bu ilişkilerin yeniden ve farklı bir mantıkla yapılandırılması doğru olmayacaktır.

Diğer taraftan düzenleyici ve denetleyici kurumların, Kanun kapsamına alındığı belirtildikten sonra, Kanunun bütçeleme, ödenek, harcama, gelir, taşınır/taşınmaz mal işlemleri, iç kontrol sistemi, yaptırımlar gibi fevkalade hükümlerinin uygulama dışı bırakılması izahı yapılamayacak kadar büyük bir eksiklik olarak karşımıza çıkmaktadır.

4.2. Bütçe İlkeleri

Kanunla, bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde

• Makroekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmanın sağlanması,

• Harcama yetkisinin görev ve hizmetle uyumluluğu,

• İdarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerinin ve fayda- maliyet analizinin dikkate alınması

• Çok yıllı bütçeleme esasıyla bütçenin izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülüp değerlendirilmesi

• Hükümetin malî işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde görünmesinin temini

• Gayrisafilik esası

• Ademi tahsis ilkesi

• Denklik ilkesi

• Bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmemesi

• Uluslararası standartlara uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tâbi tutularak hazırlanır ve uygulanır.

• Açıklık, doğruluk ve malî saydamlık

• Genellik ilkesi

uygulanması hedeflenmiştir. Büyük bölümü doktrinde de yer alan bu ilkelerden birincisinin, fevkalâde sübjektif bir ilke olduğunu, kişilere ve hükümetlere bağlı olarak değerlendirilebileceğini, bir ilke olmaktan çok siyasi- ekonomik bir hedef olduğunu belirtmek gerekir. 1050 sayılı Kanun’un 28 ile 59’uncu maddeleri arasında yukarıda sayılan iki unsur dışında diğer ilkelerin var olduğu gözükmektedir. İlk defa karşımıza 5018 sayılı Kanunla çıkan yenilikler ise, (1) makroekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmanın sağlanması ve (2) çok yıllı bütçeleme esasıyla bütçenin izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülüp değerlendirilmesi olarak karşımıza çıkmaktadır. Her iki yeni ilkenin modern bütçeleme anlayışı ile uyumlu ve sağlıklı planlama temeli üzerine oturduğu görülmektedir. 1050 sayılı Kanundan farklı olarak, bütçenin yıllık yapılmaması bu Kanuna özgüdür. 1050 sayılı Kanunda, Kanunun 3’üncü maddesinden hareketle, hesap dönemi, mali yıl ve yönetim dönemi kavramlarından oluşmaktaydı. 5018 sayılı Kanunda bu anlayışın yer almadığı görülmektedir.

4.3. Bütçe Türleri ve Kapsamı

Kanunla ilk defa farklı bütçe isimleri bir terim olarak değerlendirip kullanılmıştır. Buna göre,

• Merkezî yönetim bütçesi, bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden

• Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesinden

• Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesinden

• Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesinden

• Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesinden

• Mahallî idare bütçesi, mahallî idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesinden oluşmaktadır.

Anayasamızda, genel, katma ve özel bütçelerin (ayrıca, KİTlerin özerk bütçeleri) tarifi yapılmış, bunun dışında bir tanımlama getirilmemiştir. 5018 sayılı Kanunla tanımlandırılan merkezi yönetim bütçesi, düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, sosyal güvenlik kurumu bütçesi ibarelerinin de Anayasada yer bulmamaları sebebiyle bir Anayasa değişikliği getirilmeyecek ise bu durumun, anayasaya aykırılık teşkil ettiğini söylemek haksız bir tespit olmayacaktır.

4.4. Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu

4.4.1. Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun Kapsamı

Merkezî yönetim bütçe kanunu, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir ve gider tahminlerini göstermesi, bunların uygulanmasına ve yürütülmesine yetki ve izin vermesi düzenlenmiştir. Merkezî yönetim bütçe kanununda; yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri, varsa bütçe açığının veya fazlasının tutarı, açığın nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı, vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri, borçlanma ve garanti sınırları, bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler, bağlı cetveller, malî yıl içinde gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak ve kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler yer alacaktır. Bir sonraki başlıkta da ele alacağımız gibi, çok yıllı bütçeleme esasının bir gereği olarak bütçe kanununda izleyen iki

yılın da (üç yıllık bütçeleme) bütçesi üzerinde kimi hususların değerlendirilmesi esas alınmıştır.

4.4.2. Orta Vadeli Program, Mali Plan ve Bütçe Hazırlama Rehberi Merkezî yönetim bütçe kanunu tasarısının hazırlanmasından ve bu amaçla ilgili kamu idareleri arasında koordinasyonun sağlanmasından Maliye Bakanlığı sorumlu tutulmaktadır.

1050 sayılı Kanunda Anayasada yer alan 75 günden önce kurum ve kuruluşların bütçe taslaklarının Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderilmesi yer almaktaydı. 5018 sayılı Kanunda bütçe hazırlık süreci, öncelikle orta vadeli programın DPT, ardından orta vadeli mali planın Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanmasına bağlanmıştır. Buna göre, merkezî yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Bakanlar Kurulunun Mayıs ayının sonuna kadar toplanarak kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlar. (Orta vadeli program, aynı süre içinde Resmî Gazetede yayımlanır.) Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli malî plan, Haziran ayının onbeşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmî Gazetede yayımlanır.

Kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanarak Haziran ayının sonuna kadar Resmî Gazetede yayımlanır.

Burada hemen hemen aynı nitelikte, orta vadeli planlamanın ve bütçe çağrılarının DPT ve Maliye Bakanlığına paylaştırılmış olması ilginçtir. 540 sayılı KHK ile kurulan ve büyük bölümü istişari görevlerle donatılmış DPT’ye ciddi yürütme görevleri yüklenmiş, bu amaçla bütçe hazırlık süreci Maliye Bakanlığı ile paylaştırılmıştır. İstişari görevlerle donatılmış, yürütme ehliyeti ve kadrolarına sahip bulunmayan bir kurumun, hangi kaygılarla bütçe sürecine bu etkinlikte katılımının sağlandığını anlayabilmek zordur. Bundan daha önemlisi, Avrupa Birliği ve ciddi uluslar arası ülke örnekleri cari-yatırım bütçesi gibi bir bütçeleme ayırımı getirmemiştir. Bir bütçe vardır ve onun da sahibi belli olmalıdır, aksi durum, Kanunun tasarımı ve yapımında şikayet konusu edilen mali disiplinsizliği (md. 16, 17, 18, 25) vahim noktalara taşıyabilecek önemli bir risktir. Bu riskin, ülke içinde kurumsal prestij kaygılarıyla alınabilmesi şaşırtıcıdır. Son olarak, yatırım bütçesini hazırlama ile görevlendirilen DPT’nin kuruluş kararnamesinin buna göre dizaynı yada yanlıştan dönülerek yatırım bütçesi hazırlama sürecinin DPT’den alınması gerekmektedir.

4.4.3. Merkezi Yönetim Bütçesinin Hazırlanması Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında;

• Orta vadeli program ve malî planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar,

• Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları,

• Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı,

• İdarenin performans hedefleri, dikkate alınacaktır.

Kamu idareleri, merkez ve merkez dışı birimlerinin ödenek taleplerini dikkate alarak gider tekliflerini hazırlar. Genel bütçe gelir teklifi Maliye Bakanlığınca, diğer bütçelerin gelir teklifleri 1050 sayılı Kanundan farklı olarak ilgili idarelerce hazırlanır. Gider teklifleri, ekonomik ve malî analiz yapılmasına imkân verecek, hesap verilebilirliği ve saydamlığı sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca belirlenmiş, analitik bütçeleme esasına göre, kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine; gelir teklifleri ise ekonomik sınıflandırma sistemine uygun olarak hazırlanır. Kamu idareleri, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderir. Kamu idarelerinin yatırım teklifleri, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına verilir. Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına verildikten sonra, kamu idarelerinin yetkilileriyle gider ve gelir teklifleri hakkında görüşmeler yapılabilir. Burada olumlu bir unsur olarak, kamu idarelerine kendi bütçeleri hakkında gereken inisiyatifin verildiğini belirtmek gerekir.

Düzenleyici ve denetleyici kurumlar ise, bütçelerini üç yıllık bütçeleme anlayışı, stratejik planları ve performans hedefleri ile kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine göre hazırlayacak, 16’ncı maddede belirtilen orta vadeli plan ve programlara, bütçe rehberlerine bağlı kalmayacaklardır.

Ancak, teklifleri DPT ve Maliye Bakanlığına iletilecektir.

4.4.4. Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Sunulması Makroekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin en geç Ekim ayının ilk haftası içinde Yüksek Planlama Kurulunda görüşülmesinden sonra, Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezî yönetim bütçe kanun tasarısı ile millî bütçe tahmin raporu, malî yıl başından en az yetmiş beş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacaktır. Merkezî yönetim bütçe kanun tasarısına, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere;

• Orta vadeli malî planı da içeren bütçe gerekçesi,

• Yıllık ekonomik rapor,

• Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli,

• Kamu borç yönetimi raporu,

• Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri,

• Mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri,

• Kamu iktisadi teşebbüsleri ile kamu şirketi niteliğindeki kuruluşlar hariç olmak üzere, merkezî yönetim kapsamındaki idarelerin, hizmet amaçlarıyla ilgili olan diğer kurum ve kuruluşlarından Maliye Bakanlığınca belirlenecek olanların bütçe tahminleri,

• Merkezî yönetim kapsamında olmayıp, merkezî yönetim bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve kuruluşların listesi, ekleyeceklerdir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan Türkiye Büyük Millet Meclisine, bir örneğini de Maliye Bakanlığına gönderirler. Kapsam genişlemesi dolayısıyla 1050 sayılı Kanundan reel olarak getirilen farklı düzenlemenin Kamu Borç Yönetimi Raporu olduğu gözükmektedir. Bu yepyeni bir belgedir; zira 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun⁹un 14’üncü maddesinde, Devlet borcu ve Hazine garantilerinin uygulama sonuçları Hazine Müsteşarlığınca hazırlanarak ilgili yıl kesin hesap cetveli ile birlikte Hazine genel hesabına dahil edilmek üzere Maliye Bakanlığına gönderileceği, ilgili bütçe yılı içinde sağlanan iç ve dış finansman imkanları, sağlanan Hazine garantileri, Risk Hesabı, alınan ve verilen hibeler, dış borcun devri, dış borcun ikrazı ve dış borcun tahsisine ilişkin bilgilerle finans piyasalarına ve borç yönetimine ilişkin değerlendirmelerin yer aldığı Kamu Borç Yönetimi Raporunun üçer aylık dönemler itibariyle Plan ve Bütçe Komisyonuna havale edilmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına, Bakanlar Kuruluna sunulmak üzere Başbakanlığa, Maliye Bakanlığına, Sayıştay Bakanlığına ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına gönderileceği bildirilmiş; Hazineden sorumlu Bakanın, Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunu özel gündemle yapılacak toplantı ile yılda bir defadan az olmamak üzere bilgilendireceği hüküm altına alınmıştır. Bu raporlama, borç yönetiminde şeffaflık yönünde bir adım olarak değerlendirilmelidir.

4.4.5. Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Görüşülmesi Türkiye Büyük Millet Meclisi, merkezî yönetim bütçe kanun tasarısının metnini maddeler, gider ve gelir cetvellerini kamu idareleri itibarıyla görüşür ve bölümler halinde oylar. Merkezî yönetim bütçe kanunu malî yıl başından önce Resmî Gazetede yayımlanır. 1050 sayılı Kanunun 35’inci maddesi ile bu düzenlemenin paralellik arzettiği görülmektedir.

1050 sayılı Kanundan kapsam itibariyle doğan farklı bir düzenleme, kamu yatırım programının, merkezî yönetim bütçe kanununa uygun olarak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanması ve anılan

9 09.04.2002 tarih ve 24721 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.

Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on beş gün içinde Bakanlar Kurulu kararıyla Resmî Gazetede yayımlanmasıdır. Bu konudaki değerlendirmemizi yukarıda ana hatlarıyla açıklamıştık.

4.5. Geçici Bütçe

1050 sayılı Kanunda yer almayan ancak, uygulamada ortaya çıkmış bulunan geçici bütçeler, bir standardının bulunmaması, dayanaklarının yoksunluğu, mali disiplinsizliğe sevki nedeniyle yıllarca eleştiri konusu edilmiştir.Zorunlu nedenlerle merkezî yönetim bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe ödenekleri, bir önceki yıl bütçe başlangıç ödeneklerinin belirli bir oranı esas alınarak belirlenir. Geçici bütçe uygulaması altı ayı geçemez. Cari yıl bütçesinin yürürlüğe girmesiyle geçici bütçe uygulaması sona erer ve o tarihe kadar yapılan harcamalar ve girişilen yüklenmeler ile tahsil olunan gelirler cari yıl bütçesine dahil edilir.

4.6. Ek Bütçe

Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz kalması halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek kaydıyla, kanunla ek bütçe yapılabilir. 1050 sayılı Kanunda “ek bütçe” değil 36’ncı maddesinde, tertibi bulunup yetersizliğinden dolayı ilave alınan ödenek anlamında “ek ödenek”

düzenlenmiştir.

4.7. Bütçelerin Uygulama Esasları 4.7.1. Ödeneklerin Kullanılması

Bütçe ödeneklerinin kullanılmasında aşağıda belirtilen esaslara uyulur:

• Bütçe ödeneklerinin kullanımının önceden planlanabilmesi amacıyla, bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idareleri ile genel bütçeden yardım alan ekli (II) sayılı cetvele dahil idareler, ayrıntılı harcama programlarını hazırlar ve vize edilmek üzere Maliye Bakanlığına gönderir. Bütçe ödenekleri, Maliye Bakanlığınca belirlenecek esaslar çerçevesinde, nakit planlaması da dikkate alınarak vize edilen ayrıntılı harcama programları ve serbest bırakma oranlarına göre kullanılır. 1050 sayılı Kanunun 63, 64 ve 74’üncü maddesi uyarınca, sözleşmelerin Maliye Bakanlığı ve Sayıştayca, ödemeye ilişkin emirlerin vizesi öngörülmüştü.

• Genel bütçeden yardım almayan ekli (II) sayılı cetvele dahil idareler, sürdürülebilir finansman durumlarını dikkate alarak, ayrıntılı harcama programlarını hazırlar ve bir örneğini de merkezî yönetim bütçe kanununun yürürlüğe girdiği ilk ay içinde Maliye Bakanlığına gönderir.

Bu idareler, aylık uygulama sonuçlarını da izleyen ay içinde Maliye Bakanlığına göndermek zorundadır.

• Sosyal güvenlik kurumları ile genel bütçeden yardım alan ekli II sayılı cetvele dahil idareler, hizmetleriyle ilgili aylık finansman programlarını

vize edilmek üzere merkezî yönetim bütçe kanununun yürürlüğe girdiği ilk ay içinde Maliye Bakanlığına gönderir. Bu programlar Maliye Bakanlığınca vize edilmeden, bu idarelerin bütçelerine yardım yapılamaz. Bu idareler, aylık uygulama sonuçlarını izleyen ay içinde Maliye Bakanlığına göndermek zorundadır.

• Kamu idareleri, bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama yapamaz. Bütçeyle verilen ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılır. Ancak, ait olduğu malî yılda ödenemeyen ve emanet hesabına alınamayan zamanaşımına uğramamış geçen yıllar borçları ile ilama bağlı borçlar, ilgili kamu idaresinin cari yıl bütçesinden ödenir.

• Cari yılda kullanılmayan ödenekler yıl sonunda iptal edilir. Ancak, kamu idarelerinin bütçelerinde cari yıl içinde kullanılmayan ödeneklerinden merkezî yönetim bütçe kanununda belirtilenler ertesi yıla devredilebilir. Ödenek devir işlemlerini yapmaya, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için Maliye Bakanı, diğer kamu idareleri için üst yönetici yetkilidir.

• Genel veya kısmi seferberlik, savaş ilanı veya Bakanlar Kurulu kararıyla zorunlu askeri hazırlıkların yapıldığı olağanüstü hallerde Millî Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bütçelerindeki mevcut ödenekler, bu idarelerin ödenek toplamları aşılmamak şartıyla, birleştirilerek kullanılabilir. Bu durumda da mevcut ödeneklerin yeterli olmaması halinde toplam ödenek tutarının yüzde on beşine kadar ek harcama yapılabilir. Yukarıda sayılan hallerde sevk ve intikalle ilgili giderler için, harcama yetkililerinin onayıyla görevlendirilecek mutemetlere gereken miktarda avans verilebilir ve gönderilecek ödeneğe istinaden bir ay içinde mahsup edilir.

4.7.2. Ödenek Aktarımı

1050 sayılı Kanunda olduğu gibi (md. 56), 5018 sayılı Kanunda, Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmaları kanunla yapılacaktır. Ancak, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, aktarma yapılacak tertipteki ödeneğin, yılı bütçe kanununda farklı bir oran belirlenmedikçe yüzde beşine kadar kendi bütçeleri içinde ödenek aktarması yapabilirler. Bu şekilde yapılan aktarmalar, yedi gün içinde Maliye Bakanlığına bildirecektir. Burada, 1050 say ılı Kanundan farklı olarak aktarma yetkisinin Maliye Bakanlığından alındığını, bildirilen oran içinde sadece bildirimde bulunulmakla yetinildiği anlaşılmaktadır.

Öte yandan geçmiş yıllardaki mali disiplini bozucu etkilerinden dolayı, personel giderleri tertiplerinden, aktarma yapılmış tertiplerden ve yedek

ödenekten aktarma yapılmış tertiplerden, diğer tertiplere aktarma yapılamayacağı bildirilmiştir.

Dikkati çeken bir diğer husus, ödenek aktarmanın merkezi yönetim bütçe kapsamı için söz konusu edilmesidir. Buna göre sosyal güvenlik kurumları ile mahalli idare bütçelerinde bu durumun olup olmayacağı hususu açıkta kalmaktadır.

4.7.3. Merkez Dışı Birimlere Ödenek Gönderme

1050 sayılı Kanun ve Devlet Muhasebesi Yönetmeliğinde düzenlenmiş bulunan ödeme emrinin yerini, 5018 sayılı Kanunda ödenek gönderme belgesi almıştır. Buna göre, kamu idarelerinin merkez teşkilatı harcama yetkilileri, merkez dışı birimlere, ihtiyaçlarında kullanılmak üzere Ödenek Gönderme Belgesi düzenlemek suretiyle ödenek gönderirler. Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde ödenek gönderilmesine ilişkin usul ve esasları belirlemeye Maliye Bakanı yetkili kılınmıştır, bu durum alınan pek çok yetkisine karşın, uzun vadede Maliye Bakanlığı personeline ve sistematiğine ihtiyaç duyulacağı gözlenmektedir.

4.7.4. Yedek Ödenek

1050 sayılı Kanunu’nun 37’nci maddesine paralel olarak, 5018 sayılı Kanunda, merkezî yönetim bütçe kanununda belirtilen hizmet ve amaçları gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek veya bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için, bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan idarelerin bütçelerine aktarılmak üzere, genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisine kadar Maliye Bakanlığı bütçesine yedek ödenek konulabilecek, bu ödenekten aktarma yapmaya Maliye Bakanı yetkili olacaktır. Ayrıca, malî yıl içinde yedek ödenekten yapılan aktarmaların tür, tutar ve idareler itibarıyla dağılımı, yılın bitimini takip eden on beş gün içinde Maliye Bakanlığınca ilan edilecektir. Bu durumu da şeffaflık ve mali raporlama hizmeti olarak kabul etmek mümkündür.

4.7.5. Örtülü Ödenek

Örtülü ödenek düzenlemesi 1050 sayılı Kanunla hemen hemen aynı düzenlemeleri içermektedir. Örtülü ödenek; kapalı istihbarat ve kapalı savunma hizmetleri, Devletin millî güvenliği ve yüksek menfaatleri ile Devlet itibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstü hizmetlerle ilgili Hükümet icapları için kullanılmak üzere Başbakanlık bütçesine konulan ödenektir. Kanunlarla verilen görevlerin gerektirdiği istihbarat hizmetlerini yürüten diğer kamu idarelerinin bütçelerine de örtülü ödenek konulabilir. Örtülü ödenek, bu amaçlar dışında ve Başbakanın ve ailesinin kişisel harcamaları ile siyasi partilerin idare, propaganda ve seçim ihtiyaçlarında kullanılamaz. İlgili yılda bu amaçla tahsis edilen ödenekler toplamı, genel bütçe başlangıç ödenekleri toplamının binde beşini geçemez. Başbakanlık ve diğer ilgili idare bütçelerinde yer alan örtülü ödeneklerin kullanılma yeri, giderin kimin tarafından yapılacağı, hesapların tutulma ve kapatılma yöntemi, gideri yapanın değişmesi halinde yeni yetkiliye hangi belgelerin aktarılacağı Başbakan tarafından belirlenir. Örtülü ödeneklere ilişkin giderler Başbakan, Maliye Bakanı ve ilgili

Bakan tarafından imzalanan kararname esaslarına göre gerçekleştirilir ve ödenir.

4.7.6. Kamu Yatırım Projeleri

Kamu yatırım projeleri 19.6.1994 tarihli ve 540 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ve ilgili diğer mevzuat hükümleri çerçevesinde hazırlanır, uygulanır ve izlenir. Devlet Planlama Teşkilâtı Müsteşarlığı, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin yatırım programında yer alan proje ödeneklerinin belirlenmesi sürecinde, bütçe bütünlüğünün sağlanması açısından Maliye Bakanlığı ile işbirliği ile görevlendirilmiştir. Bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan idarelerin yatırım nitelikli projelerine, bilgi için yılı yatırım programında yer verilir. Ayrıca, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerin yatırımlarının uygulanması ve izlenmesine ilişkin usul ve esaslar Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca belirlenir.

Kamu yatırım projelerinin gerçekleşme ve uygulama sonuçları, ilgili kamu idaresi tarafından izleyen yılın Mart ayı sonuna kadar bir rapor halinde Sayıştay Başkanlığına, Maliye Bakanlığına ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına gönderilir.

Proje maliyeti, Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararında belirlenecek sınırın üzerinde bulunan afetlerle ilgili olanlar hariç yeni kamu yatırım projesi tekliflerinden;

fayda-maliyet veya maliyet-etkinlik analizleri ile çevresel analizleri içerecek şekilde yapılabilirlik etüdü bulunmayan ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından incelenerek yapılabilirliği onaylanmamış projeler yatırım programına alınamaz.

4.7.7. Yüklenme

1050 sayılı Kanunda da (md. 50-51) düzenlenen ertesi yıllara geçici yüklenme ve yıllara sair yüklenmeler 5018 sayılı Kanunda da yer bulmuştur.

Yanısıra, yüklenme kavramına açıklık getirilmiştir. Buna göre, yüklenme, usulüne uygun olarak düzenlenmiş sözleşme esaslarına veya kanun hükmüne dayanılarak iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması karşılığında geleceğe yönelik bir ödeme yükümlülüğüne girilmesi olarak tanımlanmıştır. Bütçede yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemez. Yüklenme süresi malî yılla sınırlıdır. Harcama yetkilileri, tahsis edilen ödenekler dahilinde yüklenmeye girebilirler. Yüklenmeye girişilen tutara ait ödenekler saklı tutulur;

başka iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması için kullanılamaz.

Niteliğinden dolayı malî yılla sınırlı tutulamayan ve sürekliliği bulunan aşağıdaki iş ve hizmetler için; her iş itibarıyla, bütçelerinde öngörülen ödeneklerin yüzde ellisini, izleyen yılın Haziran ayını geçmemek ve yüklenme süresi on iki ayı aşmamak üzere, ilgili üst yöneticinin onayıyla ertesi yıla geçen yüklenmelere girişilebilir:

a) Türk Silahlı Kuvvetlerinin yapım, onarım, etüt ve proje işleri, araştırma-geliştirme projeleri, giyecek ve yiyecek alımları, makine-teçhizat, silah-mühimmat-teçhizat alımlarıyla bunların bakım, onarım ve imalat işleri.

b) Yiyecek, yakacak, akaryakıt ve madeni yağ ihtiyaçları.

c) Temini ve korunması güç olan ilaç, aşı, serum ve tıbbi sarf malzemeleri.

d) Süreli yayın alımı, taşıma, temizlik ve yemek hizmetleri.

e) Taşıtların zorunlu malî sorumluluk sigortası.

f) Makine-teçhizat bakım ve onarım işleri, bilgisayar sistem ve santralleri ile elektronik bilgi erişim hizmetleri.

Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, bir malî yıl içinde tamamlanması mümkün olmayan yatırım projeleri için Maliye Bakanlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının görüşü üzerine, gelecek yıllara yaygın yüklenmeye girişebilir.

4.7.8. Bütçelerden Yardım Yapılması

Gerçek veya tüzel kişilere kanuni dayanağı olmadan kamu kaynağı kullandırılamaz, yardımda bulunulamaz veya menfaat sağlanamaz. Ancak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinde öngörülmüş olmak kaydıyla; kamu yararı gözetilerek dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım yapılabilir. Yardımların yapılması, kullanılması, izlenmesi, denetlenmesi ve kamuoyuna açıklanmasına ilişkin esas ve usuller bir yönetmelikle belirlenecektir.

4.8. Bütçe Politikası, Gelir ve Giderlerinin İzlenmesi

Mali anlamda vesayet yetkisi elinden alınan Maliye Bakanı, merkezî yönetim bütçe kanununun uygulamasına ilişkin olarak; harcamalarda tasarrufu sağlamak, tutarlı, dengeli ve etkili bir bütçe politikası yürütmek için gelir ve giderlere ilişkin kanun, tüzük, yönetmelik ve kararnamelerle belirlenmiş konularda uygulamaları düzenlemek üzere gerekli önlemleri almaya, standartları belirlemeye, sınırlamalar koymaya, kamu istihdam politikasının belirlenmesine ve uygulanmasına yön vermeye, bütçe harcama ve gerçekleşmelerini izlemeye, ödeneklerin dağıtım ve kullanımını belirli esaslara bağlamaya ve bu hususlarda kamu idareleri için uyulması zorunlu düzenlemeleri yapmaya ve her türlü bilgi alışverişine yetkili kılınmıştır. Bakanlık ayrıca, merkezî yönetim kapsamındaki idareler, bütçelerine ilişkin ilk altı aylık uygulama sonuçlarını, ekonomik ve malî duruma ilişkin gelişmeleri, ikinci altı aya ilişkin beklentilerini, hedefleri ile faaliyetlerini kapsayan bilgileri, kamuoyuna açıklar.

4.9. Harcama Yapılması

4.9.1. Harcama Talimatı ve Sorumluluk

1050 sayılı Kanun, devlet giderinin gerçekleştirilmesinde, tahakkuk memuru-ita amiri-sayman üçlüsüne yer vermiş idi.

Kısaca, tahakkuk memuru, devlet gelirini ve giderini mevzuatına uygun olarak gerçekleştirenlere; ita amiri devlet hizmetlerine ilişkin giderlerin geçici yada kesin olarak ödenmesi için saymanlara yazılı emir ve izin verenlere;

sayman da gelir toplama, malları saklama, gideri ödeme işlemlerini yapan ve Sayıştay’a yönetim dönemi hesabı veren kişi idi. Ayrıca, Kanunun 15’inci

maddesi hükmü ile tahakkuk memurluğu, ita amirliği ve saymanlık görevlerinin ikisinin bir kişide toplanması men edilmişti.

Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi (Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Millî Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır, md.11) harcama yetkilisidir.

Harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.

Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri (Üst yöneticiler, sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi, malî kontrol yetkilisi ve iç denetçiler ile muhasebe yetkilisi aracılığıyla yerine getirirler, md. 11), harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.

Kamu kaynaklarının kullanımı ve denetimi konusundaki bütün inisiyatif siyasi otoriteden alınarak bürokrat olan kamu üst yöneticilerine geçmektedir. bu tür bir kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi, anayasa’da öngörülen kamu yönetimi ve sorumluluk sistemi ile uyumlu değildir. Anayasa’nın 112’nci maddesinde, her bakanın başbakana karşı sorumlu olup ayrıca kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden de sorumlu oldukları belirtilmektedir. ayrıca, her bakan TBMM’ne karşı siyasi sorumluluğu bulunmaktadır. Siyasi otorite, kamuoyu ve TBMM’ne karşı sorumlu olurken bütçe sürecindeki rolü asgariye inmektedir.

Harcama sürecinde bürokrasi odaklı bir yapının oluşturulması, uluslararası ve Avrupa standartlarınca öngörülen bir durum olmayıp, bu gelişme demokratik teamüllere de uygun değildir.

4.9.2. Giderin Gerçekleştirilmesi

Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi harcama yetkilisinin ödeme emri belgesini imzalaması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler. Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.

4.9.3. Faaliyet Raporları, Kesin Hesap ve Genel Uygunluk Bildirimi 4.9.3.1. Faaliyet Raporları

Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri tarafından idari sorumlulukları çerçevesinde her yıl faaliyet raporları düzenlenir.

Bu raporlar, stratejik planlama ve performans programları uyarınca yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayacak şekilde hazırlanır.

Harcama yetkilisi, birim faaliyet raporunu üst yöneticiye verir. Üst yönetici, birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu hazırlar. İdare faaliyet raporu, Sayıştaya verilir ve üst yönetici tarafından kamuoyuna açıklanır. Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumları, idare faaliyet raporlarının bir örneğini Maliye Bakanlığına, mahallî idareler ise İçişleri Bakanlığına gönderir.

İçişleri Bakanlığı, mahallî idare faaliyet raporları üzerine değerlendirme raporu hazırlar, Sayıştay’a gönderir ve kamuoyuna açıklar. Bu Raporun bir örneği de Maliye Bakanlığına gönderilir.

Merkezî yönetim kapsamındaki idarelerin ve sosyal güvenlik kurumlarının bir malî yıldaki faaliyet sonuçları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak Genel Faaliyet Raporunda gösterilir. İdare faaliyet raporları da dikkate alınarak hazırlanacak bu Raporda;

a) Bütçe gelir ve gider hedefleri ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenleri,

b) Kamu borç yönetimi raporu kapsamında borç stokundaki gelişmeler ve borçlanmaya ilişkin diğer bilgiler,

c) Yıl sonundaki varlık ve yükümlülüklerin durumunu gösterir cetvel ile bunlara ilişkin bilgiler,

d) Ödenek aktarmaları ve diğer ödenek işlemlerini gösteren cetvel, e) Bütçenin uygulamasına ilişkin olarak Maliye Bakanlığı tarafından yapılan faaliyetler,

f) İdarelerin stratejik planlama ve performans programları uyarınca yürüttükleri faaliyetler ile belirlenmiş performans kriterlerine göre hedef ve gerçekleşme durumları hakkında genel değerlendirmeler,

g) Mahallî idarelerin malî yapılarına ilişkin değerlendirmeler,

h) Bütçeden yardım alan dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllerin faaliyetlerine ilişkin değerlendirmeler,

Yer alır.

Maliye Bakanlığı, genel faaliyet raporunu Sayıştaya gönderir ve aynı zamanda kamuoyuna açıklar. Sayıştay, mahallî idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahallî idareler değerlendirme raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.

Türkiye Büyük Millet Meclisi bu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür.

4.9.3.2. Kesin Hesap Kanunu

Türkiye Büyük Millet Meclisi, merkezî yönetim bütçe kanununun uygulama sonuçlarını onama yetkisini kesin hesap kanunuyla kullanır.

Kesin hesap kanunu tasarısı, muhasebe kayıtları dikkate alınarak, merkezî yönetim bütçe kanununun şekline uygun olarak Maliye Bakanlığınca hazırlanır. Bu tasarı, bir yıllık uygulama sonuçlarını karşılaştırmalı olarak gösteren değerlendirmeleri içeren gerekçesiyle birlikte izleyen malî yılın Haziran ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulunca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur ve bir örneği Sayıştaya gönderilir.

Kesin hesap kanun tasarısının ekinde;

a) Genel mizan,

b) Bütçe gelirleri kesin hesap cetveli ve açıklaması, c) Bütçe giderleri kesin hesap cetvelleri ve açıklaması, d) Bütçe gelir ve giderlerinin iller ve idareler itibarıyla dağılımı, e) Devlet borçları ve Hazine garantilerine ilişkin cetveller, f) Yılı içerisinde silinen kamu alacakları cetveli,

g) Maliye Bakanlığı tarafından gerekli görülen diğer belgeler, Yer alır.

Kamu idareleri bütçelerinin kesin hesabının düzenlenmesine ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir. İdarelerin faaliyet raporları, genel faaliyet raporu, dış denetim genel değerlendirme raporu ve kesin hesap kanunu tasarısı ile merkezî yönetim bütçe kanunu tasarısı birlikte görüşülür. Ancak, bu raporlar ile genel uygunluk bildirimi Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonlarında öncelikle görüşülür.

Mahallî idare bütçeleri ile sosyal güvenlik kurumları bütçelerinin uygulama sonuçlarının kesin hesaba bağlanması, ilgili kanunlarındaki hükümlere göre yapılır.

4.9.3.3. Genel Uygunluk Bildirimi

Sayıştay, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri için düzenleyeceği genel uygunluk bildirimini, kesin hesap kanun tasarısının verilmesinden başlayarak en geç yetmiş beş gün içinde Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.

Genel uygunluk bildirimi; dış denetim raporları, idare faaliyet raporları ve genel faaliyet raporu dikkate alınarak hazırlanır. Kesin hesap kanunu tasarısı ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılmamış denetimleri önlemez ve hesapların kesin hükme bağlandığı anlamına gelmez.

5. MALİ KONTROL

5.1. Kamu Kaynağının Kullanılmasının Genel Esasları 5.1.1. Mali Saydamlık

Saydamlık, devletin, hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için hayata geçirdiği politikaları, ve bu politikaların yarattığı sonuçları izlemek için gerekli olan bilgiyi düzenli, anlaşılabilir, tutarlı ve güvenilir bir biçimde sunmasıdır. Bu tanımda iki unsurun altını çizmekte yarar vardır. Buna göre sistemin saydam olması için sadece aktörlerin ne yaptıklarının bilinmesi değil, ne yapmaya niyetli oldukları konusunun da kamuoyuna sunulması gerekmektedir. Niyetlerin açık bir biçimde belirlenmesi ve kamuoyuna sunulması hem niyetlerin kamu yararına uygun olup olmadığını tartışma olanağı yaratır, hem de vatandaşlara daha sonra davranışları ve bu davranışların sonuçlarını değerlendirmede önemli bir kıstas sunar. İkincisi, bilginin bir yerlerde mevcut olması sistemin saydam olduğunu göstermez. Bilginin vatandaş tarafından etkin bir biçimde kullanılabilmesini sağlayacak bir biçimde düzenli, anlaşılabilir ve tutarlı olması gerekmektedir. Bilginin güvenilir olması ise objektif olarak doğru olmasını içerir ama bununla sınırlı değildir. Güvenilirlik aynı zamanda bilgiyi kullananların da bilginin doğruyu yansıttığına inanmasını, bu ise inandırıcılığı sağlayan “kalite kontrol” mekanizmalarının kurulmuş olmasını gerektirir.

Saydamlığın çok çeşitli boyutları vardır. Bunlardan birincisi, mali saydamlık, kamu kaynaklarının kim tarafından, nasıl ve hangi amaçla kullanıldığının bilgisinin varolması demektir. İkincisi, performans saydamlığı ise nihai mal ve hizmet sunumunda etkinliğin (yani mümkün olan en az maliyetle sunulup sunulmadığının veya amaçlanan toplumsal hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığının) değerlendirilmesine yarayan veya bu değerlendirmeyi kolaylaştıran bilgilerin sunulmasıdır.¹⁰

IMF'ye göre, mali saydamlığın asgari şartları arasında şunlar sayılmıştır:

- Tüm bütçe dışı uygulamaların bütçe sürecinin bir parçası olması - Bu faaliyetlere ilişkin bilgiler bütçede veya tamamlayıcı raporlarda yer alması

- Muhasebe uygulama esasları yayınlanması

- Bütçenin yanı sıra, bir maliye politikası bildirimi sunulması (ve bu bildirim şu unsurları içermelidir; temel varsayımlar, beklentiler, hedefler, orta vadeli makroekonomik çerçeve, öncelikler, mali sürdürülebilirlik analizi, riskler)

- Sonuçların hedefler ile karşılaştırılması¹¹.

10 İzak ATİYAS, Şerif SAYIN, “Devletin Mali ve Performans Saydamlığı”, www.tesev.org.tr

11 İzak ATİYAS, Şerif SAYIN, a.g.m.

Kanunda, her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyu zamanında bilgilendirilmesi; bu amaçla da;

a) Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması,

b) Hükümet politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik planlar ile bütçelerin hazırlanması, yetkili organlarda görüşülmesi, uygulanması ve uygulama sonuçları ile raporların kamuoyuna açık ve ulaşılabilir olması,

c) Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından sağlanan teşvik ve desteklemelerin bir yılı geçmemek üzere belirli dönemler itibarıyla kamuoyuna açıklanması,

d) Kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüş muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulmasının, zorunluluğu ifade edilmiştir. Malî saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması ve önlemlerin alınmasından kamu idareleri sorumlu tutulmuştur.

5.1.2. Hesap Verme Sorumluluğu

Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.

Ancak bu sorumluluk net tarif edilmemiş olup, ilerde pek çok sıkıntıya gebedir. Sorumluluğun hangi türleri kapsam dahilindedir? Söz konusu olan temsil sorumluluğu (kurumu üst düzeyde yöneten ve temsil edenin sorumluluğu) mudur, idari sorumluluk (işin gereğince yürütülmesi için maiyetindeki elemanların sevk ve idaresinin sorumluluğu) mudur, mali sorumluluk (kişiye teslim edilen kıymetler, yapacağı işlemler ve alacağı kararlar nedeniyle maruz bulunduğu risk) mudur, hukuki sorumluluk (yapılan işlem ve eylemler dolayısıyla maruz kalınan hukuki ve cezai yaptırımların boyutu) mudur, teknik sorumluluk (inşaat, imalat, vb. işlerde doğması muhtemel zararlar dolayısıyla üstlenilen sorumluluk) mudur? Bunların bileşkesi midir? Bu belirsizlik ortamında, geçmişte 1050 sayılı Kanuna göre sorumluluğun saymanlar üzerinde kalmasının getirdiği yük tekrarlanacak mıdır?

Hesap verme yükümlülüğünün, üzerinde anlaşılan beklentiler uyarınca ifa etmek üzere görev alma ve bu görevi ifa ettiğini gösterme mecburiyetine dayanan bir ilişki olarak tanımı çağdaş kamu yönetiminin amaçlarına daha uygun bulunmaktadır. Çünkü bu tanım, başarılan (veya başarılamayan) şey için cevap verme yükümlülüğünü daha canlı kılar ve çağdaş hesap verme yükümlülüğünün hiyerarşik olmayan kimi ilişkilerinin özünü daha kolay yakalar.

INTOSAI Denetim Standartlarında yer alan tanıma göre de hesap verme yükümlülüğü, “kamu teşebbüsleri ve şirketleri de dahil olmak üzere, kendilerine kamu kaynakları emanet edilen kişi ve idarelerin mali, idari ve program görevlerinden ötürü açıklama yapma ve bu görevleri kendilerine verenlere durumu bildirme mecburiyetleri”dir. Yalın bir ifadeyle hesap verme yükümlülüğü,

genel olarak, kendisine emanet edilen para veya malları yöneten ya da bir görevi ifa eden bir kişinin, başkalarına, bu para veya malları yönetme veya bu görevleri yerine getirme tarzı hakkında açıkça cevap vermesi görevidir.¹²

Bağımsız kurulların hesapverme sorumluluğunun, diğer kamu kurumlarına göre daha fazla olması gerektiği düşünülmektedir, zira;

• Bağımsız kurullar önemli ihtiyaçlara yanıt vermek amacıyla oluşturulmuşlardır ve bu yüzden bu kurullarla ilgili beklentilerin düzeyi hayli yüksektir.

• Bağımsız kurulların faaliyet alanları uzmanlık gerektirdiğinden, kurulların zor görevlerini başarıyla yerine getirdiklerinden emin olmaya daha fazla ihtiyaç vardır.

• Bağımsız kurullar kamu yönetimindeki değişim ve yeniliği temsil etmektedir. Hantal olmayan, verimli ve etkili bir yönetimi ne ölçüde hayata geçirdiklerine ilişkin daha fazla güvenilir bilgiye ihtiyaç duyulmaktadır.

• Örgüt yapıları ve insan kaynakları iyi yönetime daha uygundur. Bu anlamda daha fazla araç ve bilgi ile hesapverme sorumluluğunu yerine getirebilirler.

• Kurulların bağımsızlıkları hesapverme sorumluluğunun derecesini artıran bir başka unsurdur¹³.

5.1.3. Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme

Planlı hizmet üretme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelere dayandırma ve uygulamayı etkili bir şekilde izlemede kamu kuruluşlarının inisiyatif almaları ve aktif katılımı zorunlu görülmektedir. Söz konusu faaliyetlerin kuruluşlar tarafından yürütülmesinde “stratejik planlama”

temel bir araç olarak gündeme gelmektedir. Kamu idareleri; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar.

Kamu idareleri, bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar.

Usul ve esasların belirlenmesine Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı yetkilidir. Nitekim DPT, Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Kılavuzu hazırlamış; burada stratejik planlama süreci aşağıdaki gibi tanımlanmıştır.¹⁴

12 “Dünyada ve Türkiye’de Yüksek Denetim Kurumları”, www.tesev.org.tr

13 Fikret GÜLEN, “Hesap Verme Sorumluluğu ve Bağımsız Kurullar”, http://www.tesev.org.tr/etkinlik/denetim_anasayfa.php

14 Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, DPT Yayını, Ankara 2003, s.4

• Plan ve Programlar

• GZFT Analizi

• Piyasa Analizi

• Hedef Kitle/İlgili Tarafların Belirlenmesi

DURUM ANALİZİ NEREDEYİZ?

• Kuruluşun varoluş gerekçesi

• Temel İlkeler

MİSYON VE İLKELER

• Arzu edilen gelecek VİZYON

• Orta vadede ulaşılacak amaçlar

• Spesifik, somut ve ölçülebilir hedefler

STRATEJİK AMAÇLAR VE HEDEFLER

NEREYE ULAŞMAK İSTİYORUZ?

• Amaç ve hedeflere ulaşma yöntemleri

• Detaylı iş planları

• Maliyetlendirme

FAALİYETLER VE PROJELER

GİTMEK İSTEDİĞİMİZ YERE NASIL ULAŞABİLİRİZ?

• Raporlama

• Karşılaştırma İZLEME

• Geri besleme

• Ölçme yöntemlerinin belirlenmesi

• Performans göstergeleri

• Performans Yönetimi

DEĞERLENDİRME VE PERFORMANS

ÖLÇÜMÜ

BAŞARIMIZI NASIL TAKİP EDER VE DEĞERLENDİRİRİZ?