T.C.
KOCAELĐ ÜNĐVERSĐTESĐ * SOSYAL BĐLĐMLER ENSTĐTÜSÜ
ĐDARĐ YARGININ GÖREV ALANI
YÜKSEK LĐSANS TEZĐ
ERKAN ALTIN
ANABĐLĐM DALI: KAMU HUKUKU
PROGRAMI : KAMU HUKUKU
T.C.
KOCAELĐ ÜNĐVERSĐTESĐ * SOSYAL BĐLĐMLER ENSTĐTÜSÜ
ĐDARĐ YARGININ GÖREV ALANI
YÜKSEK LĐSANS TEZĐ
ERKAN ALTIN
ANABĐLĐM DALI: KAMU HUKUKU
PROGRAMI : KAMU HUKUKU
DANIŞMAN: DOÇ. DR. NUSRET ĐLKER ÇOLAK
ĐÇĐNDEKĐLER
ĐÇĐNDEKĐLER...i
KISALTMALAR ...iv
GĐRĐŞ...1
BĐRĐNCĐ BÖLÜM...4
1. 1982 ANAYASA’SINDA ĐDARĐ YARGININ GÖREV ALANI...4
1.1. Yargı Birliği ve Yargı Ayrılığı Sistemi ...6
1.1.1. Yargı Birliği Sistemi ...6
1.1.2. Yargı Ayrılığı Sistemi ...7
1.2. Yasama Organının Đdari Yargının Görev Alanını Belirleme Yetkisi……...8
1.2.1. Yasama Yetkisinin Genelliği Đlkesi Çerçevesinde Soruna Yaklaşım…...8
1.2.2. Hukuk Devleti Đlkesi Çerçevesinde Soruna Yaklaşım………..9
1.2.3. Kanuni Hakim Güvencesi Çerçevesinde Soruna Yaklaşım………12
1.2.4. Anayasa Mahkemesi Kararları Çerçevesinde Soruna Yaklaşım………13
ĐKĐNCĐ BÖLÜM ...19
1. ĐDARĐ YARGININ GÖREV ALANININ BELĐRLENMESĐNDE KULLANILAN ÖLÇÜTLER ...19
1.1.Kamu Gücü Ölçütü...20
1.2.Kamu Hizmeti Ölçütü ...20
1.3.Đdari Đşlem, Đdari Sözleşme, Đdari Eylem Ölçütü...21
1.3.1. Đdari Đşlemin Tanımı, Türleri ve Temel Özellikleri...22
1. 3. 1.1. Tanımı ...22
1. 3.1.2. Hukuki Đşlemler Đçinde Đdari Đşlemin Yeri ...24
1.3.1.3.Đdari Đşlemin Türleri ...25
I- Maddi Açıdan Đdari Đşlemler: Düzenleyici Đşlem (Kural Đşlem) – Bireysel Đşlemler ...25
II-Açıklanan Đradenin Sayısına ve Đradenin Açıklanma Usulüne Göre Đdari işlemler: Tek Yanlı Đşlemler – Çok Yanlı Đşlemler ...28
A- Tek Yanlı Đşlemler...28
1- Basit Đşlemler ...29
2- Birleşme Đşlemler (Karma Đşlemler)...29
3- Kolektif Đşlemler ...30
B- Çok Yanlı Đşlemler ...30
III- Đradenin Açıklanmasına Göre Đdari Đşlemler: Açık Đdari Đşlemler – Zımni Đdari Đşlemler...31
IV- Organik Bakımdan Đdari Đşlemler: Yasama Đşlemleri – Yürütme Đşlemleri – Yargı Đşlemleri ...32
A- Yasama Đşlemleri...33
B- Yürütme Đşlemleri...35
C- Yargı Đşlemleri...36
1.3.1.4. Đdari Đşlemin Özellikleri ...38
I- Tek Yanlılık ...38
II- Đcrailik ...38
1- Đdarenin Đç Yapısı ve Đşleyişi ile Đlgili Đşlemler...40
2- Hazırlık Đşlemleri ...43
3- Bilgi Verici ve Açıklayıcı Đşlemler ...45
4- Uygulamaya Đlişkin Đşlemler ...46
III- Resen Đcra Edilebilirlik ...48
1.3.2. Đdari Sözleşmelerin Tanımı, Ölçütleri, Türleri ve Đdarenin Özel Hukuk
Sözleşmeleri ...49
1.3.2.1. Tanımı ...49
1.3.2.2. Đdari Sözleşme Ölçütleri ...51
1.3.2.3. Đdari Sözleşmelerin Türleri...53
I- Kamu Hizmeti Đmtiyaz Sözleşmeleri...54
II- Đdari Hizmet Sözleşmeleri ...56
1.3.2.4. Đdarenin Özel Hukuk Sözleşmeleri...58
1.3.3. Đdari Eylemin Tanımı, Ölçütleri ve Đdarenin Hukuk Dışı Fiilleri...61
1.3.3.1. Tanımı ...61
1.3.3.2. Đdari Eylemin Ölçütleri...62
I- Kamu Hizmeti Kriteri ...62
II- Kamu Hukuku Kriteri...63
1.3.3.3. Đdarenin Hukuk Dışı Fiilleri ...64
I- Fiili Yol...65
II- Elkoyma (El Atma) ...66
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM...70
1.ĐDARĐ ve ADLĐ YARGI GÖREV AYRIMI NOKTASINDA ĐDARĐ YAPTIRIMLAR……….70
1.1. Đdari Yaptırımın Tanımı, Amaçları ve Özellikleri...70
1.1.1. Tanımı ...70
1.1.3. Özellikleri ...73
1.2. Đdari Yaptırım Đle Ceza Yaptırımı Arasındaki Benzerlikler ve Farklılıklar ...73
1.3. Ceza Hukuku Đlkelerinin Đdari Yaptırımlarda Uygulanıp Uygulanmayacağı Meselesi...76
I- Cezaların Şahsiliği (Kişiselliği) Đlkesi ...76
II- Yasallık (Kanunilik) Đlkesi ...77
III- Orantılılık (Ölçülülük) Đlkesi ...79
IV- Ne Bis Đn Đdem Đlkesi ...79
V- Tekerrür Đlkesi ...81
VI- Geçmişe Uygulanamama Đlkesi ...81
VII- Makul Süre Đçinde Yargılanma Hakkı Đlkesi...82
1.4. Đdari Yaptırım Türleri ...83
I- Đdari Para Cezaları ...84
II- Cumhuriyet Savcısı ve Mahkeme Tarafından Verilen Đdari Yaptırımlar...85
III- Mülkiyetin Kamuya Geçirilmesi...87
IV- Diğer Đdari Tedbirler ...90
1.5. Đdari Yaptırım Türlerinde Görevli Yargı Yeri Sorunu ...91
I- Đdari Para Cezalarında Görevli Yargı Yeri Sorunu...94
A- Trafik Para Cezaları ...94
C- Đş Kanunu Uyarınca Verilen Đdari Para Cezaları ...96
D- Sosyal Sigortalar Kanunu Uyarınca Verilen Đdari Para Cezaları ...97
E- Đşsizlik Sigortası Uyarınca Verilen Đdari Para Cezaları...98
F- 1608 sayılı Umuru Belediyeye Müteallik Ahkamı Cezaiye Hakkında 16 Nisan 1340 Tarih ve 486 Numaralı Kanunun Bazı Maddelerini Muaddil Kanunu Uyarınca Verilen Đdari Para Cezaları...99
G- Đmar Kanunu Uyarınca Verilen Đdari Para Cezaları ...99
H- Yardım Toplama Kanunu Uyarınca Verilen Para Cezaları...101
I- Kara Avcılığı Kanunu Uyarınca Verilen Đdari Para Cezaları ...101
Đ- Hayvan Sağlığı ve Zabıtası Kanunu Uyarınca Verilen Đdare Para Cezası 101 K- Çevre Kanunu Uyarınca Verilen Đdari Para Cezaları ...102
II- Cumhuriyet Savcısı ve Mahkeme Tarafından Verilen Đdari Yaptırımlarda
Görevli Yargı Yeri Sorunu………102
III- Mülkiyetin Kamuya Geçirilmesinde Görevli Yargı Yeri Sorunu………….103
IV- Diğer Đdari Tedbirlerde Görevli Yargı Yeri Sorunu ...103
A- Yıkım Kararı ...104
B- Sürücü Belgesinin Geri Alınması ve Đptali...105
C- Đşyeri Kapatma Kararı ...106
D- Ticaret ve Sanatın Đcrasından Men………..106
SONUÇ ...108
KAYNAKÇA ………...110
ÖZET………114
KISALTMALAR
a.g.e : Adı Geçen Eser
A.k. : Aynı kaynaktan
AĐHM : Avrupa Đnsan Hakları Mahkemesi
AÜHFD : Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi AÜSBF : Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi
AÜSBFD : Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi
AYĐM : Askeri Yüksek Đdare Mahkemesi
AYĐMD : Askeri Yüksek Đdare Mahkemesi Dergisi
AYĐMDK : Askeri Yüksek Đdare Mahkemesi Daireler Kurulu
AYM : Anayasa Mahkemesi
AYMKD : Anayasa Mahkemesi Kararları Dergisi
C. : Cilt
D. : Daire
DD. : Danıştay Dergisi
DKD : Danıştay Kararları Dergisi
DĐDDK : Danıştay Đdari Dava Daireleri Kurulu
DĐBKK : Danıştay Đçtihatları Birleştirme Kurulu Kararları
dpn. : Dipnot
DVDDK : Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulu
E. : Esas
f. : Fıkra
H.D. : Hukuk Dairesi
ĐBK. : Đçtihadı Birleştirme Kararı ĐHAS : Đnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi Đ.M. : Đdare Mahkemesi
ĐÜHF. : Đstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi
ĐÜHFM. : Đstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası
ĐYUK. : Đdari Yargılama Usulü Kanunu
K. : Karar
KĐT : Kamu Đktisadi Teşebbüsü
md. : Madde
s. : Sayfa
S. : Sayı
TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi TCK : Türk Ceza Kanunu
TEK : Türkiye Elektrik Kurumu TSE : Türk Standartları Enstitüsü UM : Uyuşmazlık Mahkemesi vd : Ve Devamı vs : Vesaire
GĐRĐŞ
1982 Anayasa’sının 9. maddesinde yargı yetkisinin Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı açıkça belirtilmek suretiyle bu yetkinin asıl sahibinin Türk Milleti olduğu ve hiçbir organ, makam, merci veya kişiden emir ve talimat almayan bağımsız mahkemelerin de bu yetkiyi Türk Milleti adına kullanacağı düzenlemesine yer verilmiştir. Yargılamanın bir tek yargı yolunda mı yoksa birden fazla yargı yolunda mı çözülmesi gerektiği günümüze kadar gelen bir tartışma konusudur. Her ülke kendi yönetim biçimine, yapısına, kültürüne vs. göre bir tercihte bulunarak yargılama sistemini bu yapı üzerine kurmuştur. Bazı ülkeler yargı birliği ilkesini benimseyip tüm uyuşmazlıklarını tek bir yargı düzeni içinde çözümleme yolunu seçerken, bizim de içinde bulunduğumuz bazı ülkeler yargı ayrılığı ilkesini benimsemek suretiyle uyuşmazlıklarını birden fazlı yargı yolunda çözme yolunu seçmiştir1. Ülkemizde öncelikle adli ve idari yargı ayrımı yapılmış, sonra bu yargı yerleri de kendi içlerinde uyuşmazlığın niteliğine göre farkı mahkemelere ayrılmıştır. Adli yargı, kişilerin özel hukuk alanında aralarında çıkan uyuşmazlıklarını çözümleyen yargı koludur. Đdari yargı ise, idare ile kişiler arasında veya idare ile idare arasında, Đdare ve Vergi Hukuku alanında çıkan uyuşmazlıkları çözümleyen yargı koludur2. Toplumda kişilerin hak ve özgürlüklerinin sağlanması yalnız kişilerin birbirlerine karşı korunmasıyla değil idarenin hukuka aykırı davranışlarına karşı da korunmasıyla sağlanır3. Đşte idari yargının çıkış amacı öz olarak budur.
Đdari yargı düzeni içerisinde yer alan mahkemeler şunlardır; idare ile kişiler arasında veya idare ile idare arasında Đdare Hukuku alanında çıkan uyuşmazlıkları çözümleyen Đdare Mahkemeleri, Vergi Hukuku alanında çıkan uyuşmazlıkları çözümleyen Vergi Mahkemesi, kural olarak hem idare ve vergi mahkemelerinin vermiş olduğu kararların temyiz merci, hem de bazı idari ve vergi uyuşmazlıklarının ilk derece mahkemesi olan Danıştay, yine idari ve vergi mahkemelerinin vermiş olduğu kararların itiraz merci olan Bölge Đdare Mahkemesi’nden oluşmaktadır.
1
YENĐCE, Kazım / ESĐN, Yüksel, Açıklamalı- Đçtihatlı-Notlu Đdari Yargılama Usulü, Ankara,1983,s.3
2
GÜNDAY, Metin, idare Hukuku, Đmaj yayınevi, Ankara 2002, s.6
3
Đdarenin, toplumun gündelik ve ortak gereksinimlerini karşılamak ve kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla yürüttüğü faaliyetlerin tümü idarenin görevidir4. Đdarenin görev ve faaliyetleri ülkenin devlet sistemine göre değişir. Liberal sistemde, idarenin görevi kural olarak iç ve dış güvenliği korunmasından ibarettir. Sosyalist sistemde, idarenin görevi o kadar fazladır ki neredeyse toplumsal yaşamın her alanında müdahalesi vardır. Bu iki sitemin arasında yer alan Sosyal Devlet sistemi ise, idarenin kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla bazı faaliyetlerini bizzat yerine getirmesine karşılık, serbest rekabet ilkesinin savunulduğu bir sistemdir. 1982 Anayasa’sının 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyetinin sosyal bir devlet olduğu vurgulanmak suretiyle ülkemizde sosyal devlet sisteminin uygulandığını görüyoruz. Hem bu sistemin benimsenmesi ile hem de gelişen ve değişen dünya şartlarında idarenin görev ve faaliyet alanını genişlemekte ve çeşitlenmektedir. Bu nedenle idarenin, hem kamu hukuku alanında hem de özel hukuk alanında yapmış olduğu faaliyetler bulunmaktadır. Đdarenin, hem kamu hukuku hem de özel hukuk alanındaki faaliyetleri özellikle idari yargı ile adli yargı arasındaki görev ayrımının yapılmasını zorunlu kılmıştır.
Ülkemizde birden fazla yargı düzeni (yargı yeri) olması nedeniyle, yargı düzenleri arasında ve her yargı düzeninin de kendi içinde yer alan mahkemeler arasında görev uyuşmazlığı ortaya çıkacaktır. Bir yargı düzeninin yada bir yargı düzeni içinde yer alan mahkemelerin görev alanlarının belirlenmesi kamu düzenine ilişkin olduğu için çözülmesi gereken ilk konu budur.
Görev, kural olarak bir yargı yerinin dava konusu yönünden yetkili olup olmadığını gösterir5. Bir dava açıldığı zaman mahkemenin yapacağı ilk iş açılan davanın kendi görev alanına girip girmediğini araştırmaktır. Eğer görevinde değil ise davayı görev yönünden reddetmesi gerekir. Çünkü görev konusu kamu düzenine ilişkin bir husus olup yargılamanın her aşamasında taraflarca ileri sürülebileceği gibi mahkeme tarafından da resen göz önünde bulundurulur.
Ben de bu çalışmamda, 1982 Anayasa’sında idari yargının görev alanının belirtilip belirtilmediği sorununa ve yasama organının idari yargının görev alanını belirleme konusunda yetkili olup olmadığı sorununa cevap aradıktan sonra, idari
4
GÜNDAY, Metin, a.g.e., s.18
5
yargının görev alanının belirlenmesinde kullanılan ölçütler çerçevesinde idari yargının görev alanını, hukuki çerçevesini belirleyip idari yaptırım kararlarına karşı görevli yargı yeri problemini örnek Uyuşmazlık Mahkemesi ve Danıştay kararları çerçevesinde incelemeye çalışacağım.
Birinci bölümde, Anayasa’da idari yargının görev alanının belirtilip belirtilmediği sorununa çözüm aradıktan sonra yasama organının idari yargının görev alanını belirleme konusunda yetkili olup olmadığını sorununu yasama yetkisinin genelliği, hukuk devleti ilkesi, kanuni hakim güvencesi ilkesi ve Anayasa Mahkemesi kararları çerçevesinde ele alıp incelemeye çalışacağım.
Đkinci bölümde, idari yargının görev alanının belirlenmesinde kullanılan ölçütler çerçevesinde yer alan idari işlem, idari eylem ve idari sözleşmeler konularını da incelenmek suretiyle idari yargının görev alanını belirlemeye çalışacağım.
Üçüncü bölümde, idari yaptırımın amacını, kapsamını, özelliklerini, türlerini ve bu yaptırımlara karşı gidilecek yargı yolunu anlatmaya çalışacağım.
Çalışmanın sonuç kısmında ise varılan sonuçlar ve uygulama ile ilgili öneriler sunulacaktır.
BĐRĐNCĐ BÖLÜM
1. 1982 ANAYASA’SINDA ĐDARĐ YARGININ GÖREV ALANI
1982 Anayasa’sının idari yargıyla doğrudan veya dolaylı olarak ilgili maddelerini tek tek ele aldıktan sonra bir bütün halinde yorumlayarak sonuca ulaşılması mümkündür. Anayasanın 125. maddesinde idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olduğu belirtilmiştir. Bu madde ile idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun kapatılamayacağı vurgulanmış olup idari yargının görev alanın belirlenmesi konusun bize yol göstermez. Anayasanın 140. maddesinde hakim ve savcıların adli ve idari yargı hakimi ve savcıları olarak görev yapacakları ifade edilmiştir. Bu düzenleme ile ülkemizde idari yargı rejiminin kabul edildiği açıkça belirtilmiştir. Anayasanın 142. maddesinde mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usullerinin kanunla düzenleneceği belirtilmiştir. Bu madde ile yasama organına idari yargının görev alanını belirleme konusunda yetki verildiğini söyleyebiliriz. Yasin, idari uyuşmazlıkların hangi yargı yerinde çözüleceğine ilişkin Anayasada bir düzenleme olmadığına göre idari yargının görev alanın Anayasanın 142. maddesi uyarıca yasayla belirlenebileceğini ifade etmiştir6. Anayasanın 155. maddesinde, idari mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme mercii olduğu, kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakacağı belirtilmiştir. Bu madde ile ülkemizde yargı ayrılığı ilkesinin kabul edildiği görülmektedir. 04.10.2006 tarihli Anayasa Mahkemesi kararında, Anayasa’nın 140., 142., 155. maddelerindeki kurallara yer verilmesi idarî-adlî yargı ayrılığının kurumsallaştığının bir kanıtı olduğu, bu düzenlemeler gereği idarî uyuşmazlıkların çözümünde idare ve vergi mahkemeleriyle Danıştay’ın yetkili kılındığı, buna göre idarenin, kamu gücü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemlerinin idarî yargı denetimine, özel hukuk alanına giren işlemleri de adli yargı denetimine tabi olacağı7 belirtilmiştir. 1961 Anayasasının Danıştay’ı düzenleyen 140. maddesinde yer alan Danıştay’ın idari uyuşmazlıkları ve davaları görmek ve çözümlemekle görevli olduğu ifade edilmiştir. Bu madde düzenlemesinde bir nokta önem taşımaktadır. O da 1961 Anayasası’nda “idari uyuşmazlıklar ve davalar”
6
YASĐN, Melik Şah, “Anayasa Mahkemesinin Đdari Yargının Görev Alanı Sorununa Yaklaşımı”, Yıldızhan Yayla’ya Armağan, Galatasaray Üniversitesi Yayınları, Đstanbul 2002, s.567
7
kavramı kullanılırken 1982 Anayasası’nda “belli davalar” kavramı kullanılmıştır. Bu da bize anayasa yapıcısının idari yargının görev alanını belirlemek ve korumak gibi bir kaygısının olmadığını göstermektedir8. Bu özellik dahi anayasa yapıcının idari yargının görev alanını belirleme konusunda bilinçli olarak açık tanımlama yapmaktan kaçındığını göstermektedir. Bu düşüncelere karşılık Anayasa Mahkemesi bir kararında 1961 Anayasası’nın 140. maddesine deyinerek yasama organının, yargı yerlerinin görev alanını belirleme konusunda yetkili olmadığını şu şekilde açıklamıştır; ”Bu düzenlemenin bu denli açıklığı ve kesinliği karşısında Danıştay’ın
görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünün adli yargı yerine bırakılması konusunda yasama organının takdir ve seçme serbestisine sahip olduğunu öne sürmek olanaksızdır. Çünkü kanunların başka idari yargı yerine bırakmadığı bütün idari davaları ilk derece idare mahkemesi sıfatıyla çözme yetkisi, kesin olarak Danıştay’a aittir. Yasama organının kanun koymak suretiyle kullanabileceği takdir hakkı ise, o idari davanın çözümünü bir başka idari yargı merciine, yani alt derece idare mahkemesine bırakmaktan ibaret kalır ki, bu halde dahi Danıştay’ın üst derece mahkemesi niteliğini koruyacağı açıktır9.” Anayasanın 157. maddesinde Askeri Yüksek Đdare Mahkemesi, askeri olmayan makamlarca tesis edilmiş olsa bile, asker kişileri ilgilendirilen ve askeri hizmete ilişkin idari işlem ve eylemlerden doğan uyuşmazlıkların yargı denetimini yapan ilk ve son derece mahkemesi olduğu ancak, askerlik yükümlülüğünden doğan uyuşmazlıklarda ilgilinin asker kişisi olması şartı aranmayacağı belirtilmiştir. Anayasada açıkça Askeri Yüksek Đdare Mahkemesi’nin görev alanının belirtilmesi yoluna gidilmiştir. Bazı yazarlar bu maddeden yola çıkarak idari yargının görev alanının da aslında Anayasada belirtildiği yorumunu yapmışlardır. Eğer asker kişileri ilgilendiren idari işlem ve eylemlerden doğan uyuşmazlıklar Askeri Yüksek Đdare Mahkemesi’nde görülecekse, sivil kişileri ilgilendiren idari eylem ve işlemlerden doğan uyuşmazlıklar da sivil idari yargıda görülecektir10. Bu düşünceye katılmanın mümkün değildir. Çünkü Anayasada Askeri Yüksek Đdare Mahkemesi’nin görev alanının açıkça belirtilmesine karşın idari yargının görev alanının belirtilmemesinin bir gözden kaçırma olduğunu
8
YASĐN, Melik Şah, a.g.e. s.568
9
AYM, 25.05.1976, E:1976/1, K:1976/28, AYMKD, S.14, s.184
10
GÜNDAY, Metin, “Đdari Yargının Görev Alanının Anayasal Dayanakları”, Anayasa Yargısı, S.14, Ankara 1997, s.353
düşünmüyorum. Bu konuda Anayasa yapıcıların idari yargının görev alanının belirlemekten bilinçli olarak kaçındıkları söylenebilir11.
1.1. Yargı Birliği ve Yargı Ayrılığı Sistemi
Her ülke kendisine uygun sistemden birini seçerek yargılama sistemini bu yapı üzerine kurma yoluna gitmiştir. Gerçekte ise bu iki sistemden hiç biri tek başına uygulanmayıp bu sistemlerden birine daha çok ağırlık verilerek karma bir sistem uygulanma yoluna gidilmiştir12. Yargı birliğinin uygulandığı bazı ülkelerde belli idari işlemlere karşı idare mahkemelere, yargı ayrılığının uygulandığı bazı ülkelerde de belli idari işlemlere karşı adli mahkemelere baş vurulmaktadır.
Bazı ülkeler Anglo-Amerikan ülkelerinde uygulanan yargı birliği ilkesini benimseyip tüm uyuşmazlıklarını tek bir yargı düzeni içinde (adli yargı) çözümleme yolunu seçerken, Kara Avrupası ülkelerinde uygulanan ve bizim de içinde bulunduğumuz bazı ülkeler yargı ayrılığı ilkesini benimsemek suretiyle uyuşmazlıklarını birden fazlı yargı yolunda çözme yolunu seçmiştir. Bu nedenle idari uyuşmazlıkları çözmekle görevli idari yargı mercii oluşturulmuştur13.
1.1.1. Yargı Birliği Sistemi
Bu sistem, tek bir yargı düzeni içerisinde örgütlendiğinden hem kişiler arasında çıkan uyuşmazlıklara hem de kişiler ile idare arasında çıkan uyuşmazlıklara bakmakla yetkilidir14. Bu sistemin genel olarak uygulandığı Anglo-Amerikan ülkelerinde idarenin yargı yolu ile denetimi adli mahkemeler tarafından yapılmaktadır. Bunun sebebi ise, kişi ile idarenin bir tutarak her ikisine de aynı hukuk kuralının uygulanmasıdır.
11
YASĐN, Melik Şah, a.g.e. s.568
12
GÖZÜBÜYÜK, Şeref, a.g.e., s. 3
13
BALTA, Tahsin Bekir, Đdare Hukukuna Giriş, TODAĐE Yayınları, Ankara 1970, s.222
14
1.1.2. Yargı Ayrılığı Sistemi
Bu sistemde birden fazla yargı düzeni olup her bir yargı düzeni de kendi içinde
birden fazla mahkemeden oluşmaktadır. Örneğin adli yargı, kişilerin özel hukuk alanında aralarında çıkan uyuşmazlıklarını çözümleyen yargı düzenidir. Đdari yargı ise, idare ile kişiler arasında veya idare ile idare arasında, Đdare ve Vergi Hukuku alanında çıkan uyuşmazlıkları çözümleyen yargı koludur15. Böyle bir yola girilmesinin nedeni, idare ile kişiler arasında çıkan uyuşmazlıklara uygulanacak hukuk kuralları (Đdare ve Vergi Hukuku) ile kişiler arasında çıkan uyuşmazlıklara uygulanacak hukuk kurallarının (Özel Hukuk) farklı olmasıdır. Bu iki yargı düzeni ayrı ilke ve kurallara bağlı olmakla birlikte amaçları da farklıdır. Anayasa Mahkemesi bir kararında bu amaç farklılığını şu şekilde açıklamaktadır. “Adli
yargının amacı taraflar arasındaki uyuşmazlığın hak ve nesafet kurallarına göre çözülerek haksızlığın giderilmesi ve varsa zararın tazmin ettirilmesi olduğu halde, idari yargı denetiminin ana ereği, idarenin, idare hukuku alanı ve kanun çerçevesi içinde kalmasını sağlamaktır. Başka bir deyimle, idari yargı denetiminin amacı, idarenin, kanunların verdiği yetkileri aşması veya kötüye kullanması, ya da hukuka ve mevzuata aykırı işlem ve eylem tesis edilmesi hallerinde, bu eylem ve işlemleri yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden iptal etmek suretiyle idareyi hukuk alanı içinde kalmaya zorlamaktır16.” Bu iki yargı düzeni dışında ülkemizde ayrıca asker kişilerin askeri alandaki uyuşmazlıklarını çözümleyen askeri yargı yer almaktadır.
Gözübüyük, idari uyuşmazlıklarının “bir uzmanlık mahkemesi” durumunda olan idari yargı yerinde görülmesinin hem kişiler hem de idare açısından yararlı olduğunu ifade etmiştir17. Bu konuda Gözübüyük’e katılmamak mümkün değildir. Çünkü gelişen ve değişen dünya koşullarına paralel olarak devletin faaliyetleri ve hizmetleri de artmaktadır. Bu nedenle bu idari uyuşmazlıkların çözümünün idare hukuku alanında uzman bir yargı düzeni tarafından görülmesi daha isabetli olacaktır. Eroğlu da idari yargı hakimlerinin, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi konusunda daha
15
GÜNDAY, Metin, idare Hukuku, s.6
16
AYM, 25.05.1976, E:1976/1, K:1976/28, AMKD., S.14, s.185-186
17
derin bilgilerinin olması nedeniyle idari uyuşmazlıkların çözümü için idari yargı düzenin seçilmesinin daha isabetli olacağını savunmaktadır18.
Đdari yargı, görev alanına giren tüm idari uyuşmazlıklara baktıkları için ilgili tüm mevzuata hakim olmak, idari yargı hakimleri açısından zorunluluktur. Uyuşmazlıkların çeşitliliği ve mevzuatların çokluğu sonucu bazen idari yargı düzeni arasındaki mahkemeler arasında yorum faklılığından kaynaklanan sorunlar çıkmakta ve yargılama süreci yavaşlamaktadır. Bu sorunun çözülebilmesi için adli yargıda olduğu gibi idari yargıda da uzmanlık mahkemeleri oluşturulmalıdır. Böylece daha isabetli kararlar verilecek ve yargılama süreci hızlanacaktır. Çolak da idari yargı düzeni içindeki ilk derece mahkemelerinin görev alanında bulunan uyuşmazlık konularının niteliklerine göre iş bölümü yapılarak, uzmanlık mahkemeleri oluşturulması gerektiği düşüncesini savunmaktadır19.
1.2. Yasama Organının Đdari Yargının Görev Alanını Belirleme Yetkisi
1982 Anayasa’sının 87. maddesine göre Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin
(TBMM) görev ve yetkilerinden birinin kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak olduğu açıkça belirtilmiştir. Yasama organına, kanunlarla belli bir alanı en ince ayrıntısına kadar düzenleme yetkisi verildiğini biliyoruz. Acaba yasama organının bu düzenleme yetkisi mutlak mıdır? Yoksa belli sınırlamalara tabi midir? Yasama organı, kanun koymak suretiyle idari uyuşmazlıkları adli yargının görev alanına dahil edebilir mi? Đşte bu sorularımızın cevabını, yasama yetkisinin genelliği ilkesi, hukuk devleti ilkesi, kanuni hakim güvencesi ve Anayasa Mahkemesi kararları çerçevesinde çözüm aramaya çalışacağız.
1.2.1. Yasama Yetkisinin Genelliği Đlkesi Çerçevesinde Soruna Yaklaşım
Özbudun yasama yetkisinin genelliğini, kanunla düzenleme alanının konu itibariyle sınırlandırılmamış olduğu, anayasaya aykırı olmamak şartıyla her konunun kanunla düzenlenebileceği, yasama organının bir konuyu dilediği ölçüde ayrıntılı
18
EROĞLU, Hazma, Đdare Hukuku, 4. Baskı, Ankara, s.347
19
ÇOLAK, Nusret Đlker, Avrupa Birliği Uyum Sürecinde Đdari Reformlar Đngiltere ve Türkiye, Seçkin Yayınevi, I. Baskı, Haliç 2005, s.558-559
olarak düzenleyebileceği şeklinde ifade etmiştir20. Yasama organı bir alanı kanunlaştırabilmek için herhangi bir yerden izin almasına gerek olmadan, anayasadan aldığı genel yetki ile her konuyu doğrudan doğruya düzenleyebilir. Anayasaya aykırı olmamak şartıyla her şey kanunun konusu olabileceği gibi yasama organın herhangi bir alanı en ince ayrıntısına kadar düzenleyebileceği de açıktır. Anayasa Mahkemesi ise yasama organının istisnasız her türlü hukuki işlemi kanun biçiminde yapamayacağı görüşünü savunmaktadır. Örneğin yasama organının, maddi bakımından yargı işlemi niteliğindeki bir işlemi kanun biçiminde yapamayacağına vurgu yapılmaktadır21.
Yukarıda yaptığımız açıklamalar ışığı altında yasama yetkisinin genelliği ilkesi çerçevesinde yasama organı idari yargının görev alanını belirleyebilir mi, belirleyemez mi? Adli ve idari yargının görev ayrımı konusunda anayasada açık bir düzenleme olmadığı gibi idari uyuşmazlıkların mutlaka idari yargı düzeni içerisinde görülmesi gerektiğini belirten bir kural da bulunmadığından yasama yetkisinin genelliği ilkesi çerçevesinde yasama organının idari yargının görev alanını belirleyebileceği düşüncesindeyim.
1.2.2. Hukuk Devleti Đlkesi Çerçevesinde Soruna Yaklaşım
1982 Anayasası’nın 2. maddesinde Cumhuriyetin nitelikleri arasında hukuk devleti ilkesi de sayılarak Türkiye Cumhuriyeti Devleti’nin bir hukuk devleti olduğu vurgulanmıştır. Bu ilke demokratik rejimlerin gereklerinden biridir.
Hukuk devleti anlayışı belli aşamalardan sonra bu hale gelmiştir. Bu aşamalar polis devleti anlayışı ve hazine teorisi anlayışıdır. Polis devleti kavramı ilk kez Almanya’da ortaya çıkmıştır. Günday’a görev polis devleti kavramı; “kamunun
refahı ve selameti için her türlü önlemi alabilen, bu amaçla kişilerin hak ve özgürlüklerine olabildiğine müdahale edebilen, onlara külfetler yükleyebilen fakat tüm bunları yaparken idaresi hukuka bağlı olmayan bir devleti ifade etmek için”
kullanılıyordu22. Polis devleti anlayışında idare, zorunlu olarak hukuka bağlı değildir.
20 ÖZBUDUN, Ergun, Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yayınları, Ankara 1986, s.156-157 21 TEZĐÇ, Erdoğan, Türkiye’de 1961 Anayasasına Göre Kanun Kavramı, s.165
22
Đşte bu nedenle idarenin faaliyetlerinin hukuka uygunluğu yargı denetimine tabi değildir. Bu devlet anlayışında da hukuk kuralları vardır. Ancak, bu hukuk kuralları sadece yönetilenleri bağlar. Yönetenleri bağlamadığı için vatandaşlarına hukuki güvence sağlamayan ve hukuk devleti ilkesine aykırı bir devlet modelidir. Đkinci aşama, Almanya’da ortaya çıkan hazine teorisi anlayışıdır. Günday’a göre hazine teorisi anlayışı ile “idarenin faaliyetleri dolayısıyla hakları ihlal edilen kişilere
yargısal yoldan mali karşılık elde etme imkanı verdiğini23” ifade etmiştir. Bu devlet modelinde her ne kadar idarenin, faaliyetleri sonucunda vatandaşlarına verdiği zararı giderme yoluna gitmiş ise de vatandaşlarına tam anlamıyla hukuki güvence sağladığını söylemek mümkün değildir. Çünkü bu hukuk kuralları hala yönetenleri bağlamaz. Zamanla bu devlet modellerinin gelişen ve değişen dünya ihtiyaçlarını karşılayamaması nedeniyle vatandaşlara hukuki güvence sağlayan hukuk devleti anlayışına geçilmiştir. Çünkü vatandaşların devlete karşı güven beslemeleri ve kendilerini hukuki güvencede hissetmeleri hukuk devleti anlayışı içerisinde mümkündür. Özbudun’a göre hukuk devleti anlayışı, “vatandaşların hukuki güvenlik
içinde bulundukları, Devleti eylem ve işlemlerinin hukuk kurallarına bağlı olduğu bir sistemi anlatır24.” Bir Anayasa Mahkemesi kararında da hukuk devleti şu şekilde tanımlanmıştır; “Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve
işlemleri hukuka uygun, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, yasaların üstünde yasa koyucunun da uyması gereken Anayasa ve temel hukuk ilkelerinin bulunduğu bilincinde olan devlettir25.” Hukuk devleti ilkesi, devletin işlemlerinin hukuka uygunluğunu sağlar. Bunu sağlayacak mekanizma da idarenin eylem ve işlemlerinin yargı denetimine tabi olmasıdır.
Hukuk devleti ilkesi, sadece yürütme organı işlemlerinin yargı denetimi altında olmasını değil yasama organı işlemlerinin de yargı denetimi altında olmasını kapsar. Yürütme organı işlemlerinin yargı denetimi altında olması gerektiğini bir çok demokratik ülkeler kabul etmekte iken yasama organı işlemlerinin yargı denetimi
23
GÜNDAY, Metin, Đdare Hukuku, s.37
24
ÖZBUDUN, Ergun, a.g.e., s.94
25
altında tutulmasını bazı demokratik ülkeler (Đngiltere, Fransa) kabul etmemiştir. Ancak, unutmamak gerekir ki hukuk devleti ilkesinin tam anlamıyla gerçekleşebilmesi için sadece yürütme organının işlemlerinin kanunlara uygunluğunun değil yasama organı işlemlerinin de anayasaya uygunluğunun yargı organlarınca denetlenmesi gerekir26.
1982 Anayasası, 125. maddesi ile idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olduğu belirtilmek suretiyle yasama organının idari yargı yolunu kapatacak kanun çıkartmasını yasaklamıştır. Ancak, 1982 Anayasası’nın 125. maddesinin 2. fıkrası bu yasağa iki istisna getirmiştir. Bu fıkraya göre, Cumhurbaşkanın tek başına yaptığı işlemler ile Yüksek Askeri Şura kararlarının yargı denetimi dışında bırakılacağı ifade edilmiştir. Bazı yazarlar Cumhurbaşkanı’nın Devletin başı sıfatıyla yaptığı işlemlerinin idari işlem sayılamayacağı için bunların yargı denetimi dışında bırakılmasının hukuk devleti ilkesini zedelemeyeceği savunulmuştur27. Ancak, Cumhurbaşkanı’nın Devletin başı sıfatıyla yaptığı işlemlerinin dışındaki işlemleri idari işlem sayılacağından bunların yargı denetimi dışında bırakılmasının hukuk devleti ilkesini zedeleyeceğini savunmuşlardır. Yüksek Askeri Şura Kararları ise idari bir işlem olduğundan yargı denetimi dışında bırakılması hukuk devleti ilkesini zedeleyeceği açıktır. Bu istisnalar aynı zamanda idari yargının görev alanını daraltan düzenlemelerdir. Ayrıca Anayasanın 129. maddesinin 3. fıkrasına göre, uyarma ve kınama cezalarının yargı denetimi dışında bırakılabileceği, yine Anayasanın 159. maddesinin 4. fıkrasına göre, Hakim ve Savcılar Yüksek Kurulu kararlarının yargı denetimi dışında olduğu belirtilmiştir.
Yukarıda yaptığımız açıklamalar ışığı altında hukuk devleti ilkesi çerçevesinde yasama organı idari yargının görev alanını belirleyebilir mi, belirleyemez mi? Đdarenin eylem ve işlemlerinin etkin bir şekilde denetlenmesi hukuk devletinin bir gereği olduğundan idari yargının görev alanı sorunu da aynı zamanda bir hukuk devleti sorunudur28. Yasama organı anayasa sınırları içinde devletin hukuk düzeninin yaratıcısıdır. Bu nedenle yasama organı devletin faaliyet alanı dışındaki bir alanı kanunla düzenleme yaparak devletin faaliyet alanı içine almaya veya devletin
26
ÖZBUDUN, Ergun, a.g.e., s.100
27
ÖZBUDUN, Ergun, a.g.e., s.98
28
faaliyet alanı içindeki bir alanı bu alandan çıkarmaya yetkilidir29. Öyleyse yasama organı idari yargının görev alanındaki bir uyuşmazlığı adli yargının görev alanına alabilir mi? Özbudun bu konuda “Hukuk Devleti bakımından önemli olan nokta,
yürütmenin eylem ve işlemlerinin bağımsız yargı organlarınca denetlenip denetlenmemesidir. Bu denetim sağlandıktan sonra denetimi yapan mahkemenin genel mahkeme veya idare mahkemesi oluşu hukuk devleti açısından önem taşımaz. Nitekim hukuk devleti, adli idareyi benimseyen Anglo-Sakson ülkelerinde olduğu kadar, idari yargıyı benimseyen Kara Avrupası ülkelerinde de mevcuttur.”
demektedir30. Ben de bu konuda Özbudun’un bu görüşüne katılmakla birlikte yasama organının idari yargının görev alanı içindeki bir uyuşmazlığı adli yargının görev alanı içine almasının hukuk devleti ilkesini zedelemeyeceği düşüncesindeyim. Çünkü yasama organı idari yargının görev alanındaki bir uyuşmazlığa karşı yargı yolunu kapatmayıp sadece görüleceği yargı yolunu değiştiriyor. Anayasada da bunu engelleyen açık bir hüküm bulunmadığına göre bu değişikliği yapabileceği kanısındayım. Anayasa Mahkemesi ise, idari nitelikteki bir sözleşmeyi özel hukuk hükümlerine bağlı tutarak idari yargı denetimi dışına çıkaran düzenlemeye karşı açılan bir davada, niteliği idari olan sözleşmenin yasa kuralıyla özel hukuk hükümlerine bağlı tutulmasının olanaksız olduğu, yasama organının idare hukuku alanına giren idari bir eylem ya da işleme karşı adli yargı yolunu seçme hakkına sahip olmadığı ve bu hususun 1982 Anayasa’sının 37., 125. ve 155. maddelerine aykırı olduğu gerekçeleriyle bu düzenlemenin hukuk devleti ilkesine aykırı olduğu ifade edilmiştir31. Bu karardan da anlaşılacağı üzere Anayasa Mahkemesi, yasama organı tarafından idari yargının görev alanı içindeki bir uyuşmazlığın adli yargının görev alanı içine almasını hukuk devleti ilkesini zedeleyeceği düşüncesindedir.
1.2.3. Kanuni Hakim Güvencesi Çerçevesinde Soruna Yaklaşım
Hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan kanuni hakim güvencesi32, 1982 Anayasası’nın 37. maddesinde, hiç kimsenin kanunen tabi olduğu mahkemeden başka bir mercii önüne çıkarılamayacağını, bir kimseyi kanunen tabi olduğu mahkemeden başka bir mercii önüne çıkarma sonucunu doğuran yargı yetkisine
29
GÜNEŞ, Turan, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici Đşlemleri, A.Ü.S.B.F. Yayını, Ankara 1965, s.42
30
ÖZBUDUN, Ergun, a.g.e., s.96
31
AYM, 28.06.1995, E:1994/71, K:1995/23, R.G.,20.03.1996, S.22586,
32
sahip olağanüstü mercilerin kurulamayacağı belirtilmiştir. Yayla, “kanuni hakim güvencesi ilkesinin” belli uyuşmazlıkları çözecek yargı yerinin belirlenmesi konusunda yasama organını serbest bıraktığını ifade etmiştir33. Anayasa Mahkemesi, idari bir sözleşmeden doğan uyuşmazlığın çözüm yerinin adli yargı olarak belirlenmesi nedeniyle açılan davada, yasama organının, idari yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığı adli yargı yerinde çözüleceğini belirleme yetkisinin olmadığını belirterek aksi bir düzenlemenin kanuni hakim güvencesine aykırı olacağını ifade etmiştir34. Bu karardan da anlaşılacağı üzere Anayasa Mahkemesi yasama organının, idari yargının görev alanı içindeki bir uyuşmazlığı adli yargının görev alanı içine almasının kanuni hakim güvencesi ilkesine aykırı olacağı düşüncesindedir. Kanaatimce bu Anayasa maddesinin çıkarılış amacı bizi doğru yola çıkaracaktır. Kanuni hakim güvencesi, bu günkü halini 1971 yılında anayasada yapılan değişiklikten sonra almıştır. Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu’nun gerekçesine göre, “bu suretle davanın olaydan sonra çıkarılacak bir kanunla yaratılan bir
mahkeme önüne getirilmesi yasaklanmakta, yani kişiye yahut olaya göre kişiyi yahut olayı göz önünde tutarak mahkeme kurma imkanı ortadan kaldırılmaktadır. Bu ise tarafsız yargı mercii güvencesinin ilk gereğidir35.” denilmek suretiyle kişi ve olayı dava konusu olaydan sonra çıkarılacak bir kanunla tabi olduğu mahkemeden başka bir mahkeme önüne çıkarılmasını yasaklamıştır. Yoksa bu madde ile yasama organının yargı yerlerinin görev alanını belirleyemeyeceğini düzenlememiştir. 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun geçici 2. maddesinde, “Bu Kanun hükümleri,
yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla idare mahkemelerinde dava açılarak iptali istenen idari yaptırım kararları hakkında uygulanmaz.” denilmek suretiyle yasama organının
çıkardığı kanunlarda, kanuni hakim güvencesi ilkesini göz önünde bulundurduğunu göstermektedir. Kısaca yasama organının, yargı yerlerinin görev alanını belirlemesinin kanuni hakim güvencesi ilkesine aykırı olmadığı söylenebilir.
1.2.4. Anayasa Mahkemesi Kararları Çerçevesinde Soruna Yaklaşım
Yukarıda açıkladığımız, ‘hukuk devleti ilkesi çerçevesi içerisinde soruna yaklaşım’ ve ‘kanuni hakim güvencesi çerçevesinde soruna yaklaşım’ başlıkları alında vermiş olduğumuz Anayasa Mahkemesi kararlarından da anlaşılacağı üzere
33
YAYLA, Yıldızhan, Đdare Hukuku, Filiz Kitabevi, Đstanbul 1990, s.32
34
AYM, 22.12.1988, E:1988/5, K:1988/55, AYMKD., S.24, s.506
35
yasama organının, yargı yerlerinin görevlerini belirleme konusunda yetkiye sahip olmadığını, aksi uygulamanın hukuk devleti ilkesi ile kanuni hakim güvencesi ilkesine aykırılık oluşturacağını açıkça ifade etmiştir.
Şimdi bu sorunu örnekleme olarak seçtiğimiz Anayasa Mahkemesi kararları çerçevesinde Anayasa Mahkemesi’nin konuya bakışını açıklamaya çalışalım.
I. Örnek, 3194 sayılı Đmar Kanunu’nun 42. maddesinin 5. fıkrasına göre, imar para cezasına karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içerisinde sulh ceza mahkemesine itiraz edilebileceğine ilişkin hükmün Anayasanın başlangıç ile 2., 125., 140., 142., ve 155. maddelerine aykırılığı olduğu iddiası ile Anayasa Mahkemesi’ne itiraz başvurusunda bulunulmuştur. Bu başvuru karşısında Anayasa Mahkemesi, “Tarihsel gelişime paralel olarak Anayasada adli ve idari yargı ayrımına gidilmiş ve
idari uyuşmazlıkların çözümünde idare ve vergi mahkemeleriyle Danıştay yetkili kılınmıştır. Bu nedenle, kural olarak idare hukuku alanına giren konularda idari yargı, özel hukuk alanına giren konularda adli yargı görevli olacaktır. Bu durumda idari yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adli yargının görevlendirilmesinde yasa koyucunun mutlak bir takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. Đdari yargının denetimine bağlı olması gereken idari bir uyuşmazlığın çözümü haklı bir neden ve kamu yararı bulunması halinde yasa koyucu tarafından adli yargıya bırakılabilir. Ancak, itiraz konusu kuralda olduğu gibi bir idari işlemin bir bölümünün idari yargının, diğer bir bölümünün adli yargının adli yargının denetimine bırakılmasında, kamu yararı bulunmamaktadır….Đdarenin aynı yapı içinde aldığı kararın bir bölümünün idari yargıda bir bölümünün adli yargıda görülmesi yargılamanın bütünlüğünü bozar. Đşlemin idari olduğuna duraksama bulunmadığına ve bu konuda hizmetin gereği haklı bir neden ve kamu yararı da bulunmadığına göre, idari bir işlemin bölünerek bir bölümünün idari yargının bir bölümünün de adli yargının denetiminde bırakılmasında isabet yoktur36.“ gerekçesi ile yasama organının idari yargının görev alanını belirleme konusunda yetkisinin olmadığını ifade etmiştir. Aslında Anayasa Mahkemesi bu kararında, idari bir uyuşmazlığın çözümünde haklı neden ve kamu yararı kriterlerinin bulunması halinde uyuşmazlığın çözümünü adli yargıya bırakılabileceğini belirtmek suretiyle kanun koyucuya, idari yargının görev alanını belirleme konusunda takdir yetkisi tanındığını
36
kabul etmiştir. Ayrıca bu Anayasa Mahkemesi kararı, idari bir uyuşmazlığın çözümünü adli yargıya bırakabilmesini haklı neden ve kamu yararı kriterlerine bağlamış olması ayrı bir tartışmaya yol açmıştır. “Haklı neden” ve “kamu yararı” sübjektif kavramlar olup herkes ve her olay için değişebilen genel geçerliliği olmayan kavramlardır. Bu sebeple bu durumda haklı neden ve kamu yararı vardır, bu durumda haklı neden ve kamu yararı yoktur demek çok zordur. Anayasa Mahkemesi bu kararında idari yargının görev alanını belirleme konusunda kanun koyucunun yetkisinin olmadığını ifade etmesine rağmen bu iddiasını sağlam gerekçelere dayandıramamıştır37.
II. Örnek, 30.3.2005 günlü, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 3. maddesinin Anayasa’nın 2., 125. ve 155. maddesine aykırı olduğundan bahisle açılan davada Anayasa Mahkemesi, “Bu kurallara göre (Anayasa’nın 125., 140. ve 155.
maddeleri), Anayasa’da idarî ve adlî yargının ayrılığı kabul edilmiştir. Bu ayrım uyarınca idarenin kamu gücü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemleri idarî yargı, özel hukuk alanına giren işlemleri de adli yargı denetimine tâbi olacaktır. Buna bağlı olarak idarî yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesi konusunda yasa koyucunun geniş takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir.
Ceza hukukundaki gelişmelere koşut olarak, kimi yasal düzenlemelerde basit nitelikte görülen suçlar hakkında idari yaptırımlara yer verildiği görülmektedir. Daha ağır suç oluşturan eylemler için verilen idari para cezalarına karşı yapılacak başvurularda konunun idare hukukundan çok ceza hukukunu ilgilendirmesi nedeniyle adli yargının görevli olması doğaldır. Ancak, idare hukuku esaslarına göre tesis edilen bir idari işlemin, sadece para cezası yaptırımı içermesine bakılarak denetiminin idari yargı alanından çıkarılarak adli yargıya bırakılması olanaklı değildir.
Bu durumda, itiraz konusu kuralla diğer yasalardaki kabahatlere yollama yapılarak, yalnızca yaptırımın türünden hareketle ve idari yargının denetimine tabi tutulması gereken alanlar gözetilmeden, bunları da kapsayacak biçimde başvuru
37
yolu, itiraz, bunlara ilişkin usûl ve esasların değiştirilmesi, Anayasa’nın 125. ve 155. maddelerine aykırıdır38.” gerekçesiyle iptal etmiştir. Anayasa Mahkemesi bu kararında, idari yargının görev alanındaki bir uyuşmazlığı adli yargıya bırakabilmeyi haklı neden ve kamu yararı kriterlerine bağlamıştır. Đdarî yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesinde yasa koyucunun geniş takdir hakkının bulunmadığı açıkça belirtilmiştir.
III. Örnek, 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu uyarınca verilen para cezalarına karşı yapılan itirazın reddi kararının taraflara tebliğ tarihinden itibaren on beş gün içinde yetkili sulh ceza mahkemesine başvurulabileceğine ilişkin 140. maddesinin 4. fıkrasının, Anayasa’nın 2., 5., 125., 138., 153. ve 155. maddelerine aykırılığı savıyla açılan davada Anayasa Mahkemesi, “Anayasa’nın değişik maddelerinde
kurumsallaşan ve 125. maddesinde belirtilen idarî-adlî yargı ayırımına ilişkin düzenlemeler nedeniyle idarî yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesi konusunda yasa koyucunun geniş takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. Đtiraz başvurusuna konu olan idarî para cezası, idare tarafından kamu gücü kullanılarak Yasada belirtilen kurallara uymayanlara idarî bir yaptırımın uygulanması niteliğinde olduğundan, çıkacak uyuşmazlıkların çözümünde de idarî yargının görevli kılınması gerekir39.” demek suretiyle idarî yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın adlî yargının görev alanına sokulması konusunda yasa koyucunun geniş takdir yetkisinin olmadığı belirtilmiştir.
IV. Örnek, 1475 sayılı Đş Kanunu uyarınca verilen para cezalarının karşı taraflara tebliğ tarihinden itibaren 7 gün içinde yetkili sulh ceza mahkemesine itiraz edilebileceğine ilişkin 108. maddesinin Anayasa’ya aykırılığı savıyla açılan davada Anayasa Mahkemesi, “idari para cezasına ilişkin incelemede tüm ceza yargılaması
kararlarında olduğu gibi önce eylemin, suçlanan tarafından işlenip işlenmediği iş bu hukuk kuralları karşısındaki durumu saptanarak yaptırım gerekip gerekmediğini araştıracağını, bu durumda eylemin idari yargıda incelenip çözüme bağlanacak idari bir işlem ya da karar olsa da söz konusu yasanın değişik 108. maddesinin 2. fıkrasının 2. tümcesi ile bu tür uyuşmazlıkların adli yargı yerinde çözümleneceğine
38
AYM, 01.03.2006, E:2005/108, K:2006/35, R.G., 22.07.2006, S.26236
39
ilişkin düzenlemenin Anayasanın yargı ile ilgili genel ilkelerine aykırı bir yönü olmadığı40” gerekçesi ile reddetmiş. Anayasa Mahkemesi bu kararı ile idari yargı kapsamındaki bir uyuşmazlığın adli yargı yerinde çözülebileceğini kabul etmiştir.
Anayasa Mahkemesinin yukarıdaki kararlarından da anlaşıldığı üzere kendi kararlarıyla çelişen kararları olmakla birlikte genel tutumu, yargı yerlerinin görev alanının belirlenmesi konusunda yasa koyucunun geniş takdir hakkının bulunmadığıdır. Yasin, Anayasa Mahkemesinin genel tutumu konusunda “Anayasa
Mahkemesi’nin, idari yargının görev alanını yasama organına karşı koruma çabası içinde olduğunu, ancak bunu yaparken sağlam gerekçelere dayanamadığını41” ifade etmiştir. Yayla da kanun koyucunun, görevli yargı yerini belirlemedeki takdir yetkisinin mutlak olduğu ifade etmiştir42. Bu ifadeler de bize bu konuda Anayasa Mahkemesi ile akademisyenler arasında görüş ayrılığının olduğunu göstermektedir.
Ben de bu konuda, adli ve idari yargının görev ayrımı konusunda anayasada açık bir düzenleme olmadığı gibi idari uyuşmazlıkların mutlaka idari yargı düzeni içerisinde görülmesi gerektiğini belirten bir kural da bulunmadığından yasama yetkisinin genelliği ilkesi çerçevesinde yasama organının idari yargının görev alanını belirleyebileceği düşüncesindeyim. 01.03.2006 tarihli Anayasa Mahkemesi karında muhalif kalan üyelerin görüşleri de şu şekildedir; idari yaptırım kararlarının ağırlıklı olarak cezalandırma amacı taşıdığını gözeten yasa koyucunun, söz konusu Kanun’da (Kabahatler Kanunu) uygulamaya yönelik diğer genel hükümlerle birlikte, idari yaptırım kararlarına karşı ceza mahkemesine başvurmayı öngörmesi, ona Anayasa tarafından tanınan yasama yetkisinin gereği ve kaçınılmaz sonucu olduğu konusunda kuşkuya yer olmadığı, kabahat fiilinin, ceza hukukunun genel ilkeleriyle ilişki içinde olduğunun baştan kabul edilmesi, ona ve idari yaptırım kararlarına karşı yapılacak itirazları idari yargı dışına taşıyan temel düşünce olduğu, o nedenle Anayasa’da yer alan idari yargı ayırımına ilişkin düzenlemelerin, ceza mahkemesinin yetkilendirilmesini düzenleyen kurallarla ilişkilendirilmek veya onlara aykırı görmenin olanaksız olduğu, diğer taraftan, böyle bir düzenlemeyi Anayasa’ya aykırı kılan, Anayasa’da engelleyici veya buyurucu bir başka kural da bulunmadığı
40
AYM, 10.07.1990, E:1989/29, K:1990/19, R.G., 28.07.1993, S.21651
41
YASĐN, Melik Şah, a.g.e., s.571
42
belirtilmiştir43. 04.10.2006 tarihli Anayasa Mahkemesi karında muhalif kalan bir üyenin görüşleri ise şu şekildedir; Anayasa’nın 140., 154. ve 155. maddelerindeki adli ve idari yargı ayırımı, görülmesi gereken davanın niteliğine, Anayasa’da yer alan ilkelere ve hukukun genel prensiplerine aykırı olmamak koşulu ile görevli ve yetkili yargı yerinin yasa ile belirlenmesine engel bulunmadığı, yasa koyucunun mahkemelerin görev ve yetkilerini ihtiyaca göre her zaman belirleyebileceğini belirtmiştir44. Bu karşı oylardan da anlaşılacağı üzere Anayasa Mahkemesi hakimleri arasında dahi bu konuda bir düşünce birliği yoktur.
Sonuç olarak, yasa koyucunun yargı yerlerinin görev alanını belirleme konusunda takdir yetkisinin olduğunu ancak, bu yetkisini kullanırken dava konusu eylem ve işlemlerin niteliği, yargı yerlerinin kendine özgü yargılama usulleri dikkate alınarak yargılama sürecinin hızlanabileceği ve isabetli kararların alınabileceği yargı yerlerinde görülmesini sağlayacak şekilde kullanılması demokratik ve hukuk devletinden beklenebilecek bir taleptir. Anayasa Mahkemesi’nin, kanunların Anayasaya uygunluğu denetimi görevi kapsamında yerine getirmek zorunda olduğu denetleme yargılaması sırasında kanun koyucunun her türlü yasama faaliyetini denetlemesi bir zorunluluktur. Bu zorunluluk kapsamında kanunların genel çerçevede Anayasaya aykırı bulunması nedeniyle verilen iptal kararları idari yargının Anayasal olarak korunmaya alındığı sonucunu doğurmaktadır. Anayasa yargısı, idari yargının görev alanın Anayasal güvenceye kavuştuğundan ve korunmasından çok, çıkarılan kanunların kamunun yararına, yargılama faaliyetlerinden beklenen amaca hizmet edip etmeyeceğiyle ilgilenmektedir. Bu yaklaşımda öncelik, hiçbir zaman idari yargı düzeninin görev alanının Anayasal olarak korunması değildir.
43
AYM, 01.03.2006, E:2005/108, K:2006/35, R.G., 22.07.2006, S.26236 (Karşı Oy)
44
ĐKĐNCĐ BÖLÜM
1. ĐDARĐ YARGININ GÖREV ALANININ BELĐRLENMESĐNDE KULLANILAN ÖLÇÜTLER
Farklı yargı düzeni bulunan ve uyuşmazlıkların farklı yargı yerleri tarafından çözüme kavuşturulması öngörülmüş bulunan sistemlerde yargı yerlerinin görev alanlarının belirlenmesi en önemli konudur. Farklı yargı yerlerinin kendi görev alanında bulunmayan uyuşmazlıklara çözüme kavuşturması yada görev alanında bulunan bir uyuşmazlığa bakmaktan kaçınması her zaman olasıdır. Böyle durumlarda uyuşmazlığın hangi yargı düzeni tarafından çözüme kovuşturulması gerektiğinin belirlenmesine hizmet edecek ölçütlerin belirlenmesine ihtiyaç duyulur. Yargı ayrılığı sistemi yada adli-idari yargı düzeni sisteminin uygulandığı ülkemizde de, adli yargı ile idari yargı düzeninin görev alanlarının belirlenmesinde duraksamalar yaşanmaktadır. Yaşanan tereddütler, adli ve idari yargı düzeninin oluşturulmasındaki temel amacın ve ulaşılmak istenilen hedeflerin gerçekleşmesini tehdit etmektedir. Adli ve idari yargı düzenlerinin ayrıştırılmasında yada idari yargının kurulmasındaki temel amaç olarak karşımıza çıkan idarenin yargısal denetiminin uzman bir yargı düzeni tarafından sağlanması düşüncesinin gerçekleşebilmesi, idari yargının görev alanını belirleyecek ölçütlerin net bir şekilde ortaya konulmasına bağlıdır. Đdari yargının görev alanının belirlenmesinde çeşitli ölçütlerden yararlanılarak, uyuşmazlığın idari yargının görev alanına girip girmediği sorunu çözüme kavuşturulur
Bu doğrultuda idari yargı ile adli yargının görev alanının belirtilmesi her zaman kolay olmamaktadır. Görevli yargı yerinin belirlenmesi için önce yasaya, yasada açıklık bulunmaması durumunda yargısal içtihatlara ve Uyuşmazlık Mahkemesi kararlarına bakılır.45 Yasalarda yer alan kurallar, idari yargının görev alanının belirlenmesinde yetersiz kalabilmekte ve zaman zaman duraksamalara yol açmaktadır. Adli yargı ve idari yargı düzeni arasında görev alanının belirlenmesinde çıkan sorunların çözüm mercii olarak düşünülmüş ve düzenlenmiş bulunan Uyuşmazlık Mahkemesi, yaşanan görev alanı sorunlarına çözüm ararken çeşitli
45
GÖZÜBÜYÜK, Şeref. / TAN, Turgut, Đdare Hukuku, Đdari Yargılama Hukuku, C. II, Turan Kitabevi Yayınları, Ankara 2006, s.119
ölçütler geliştirmiştir. Yasalarda açık kural bulunmayan durumlarda Uyuşmazlık Mahkemesi’nin geliştirdiği ve uyuşmazlıkların çözümünde kullandığı ölçütlerden yararlanabiliriz. Bu ölçütler şunlardır46;
1.1.KAMU GÜCÜ ÖLÇÜTÜ
Đdare, yönetme fonksiyonunu yerine getirerek kamu yararını gerçekleştirmek için, özel hukuk kişilerine oranla üstün ve ayrıcalıklı yetkilerle donatılmıştır47. Đdareyle özel hukuk kişileri arasında kurulan ilişkilerde, idarenin özel hukuk kişilerine karşı etkin bir konumda bulunmasına, tek taraflı irade açıklamalarıyla bu kişilerin hukuki durumlarını etkileyebilme gücüne kamu gücü denir. Duran’a göre kamu gücü , Devletin emretme, bu tek yanlı iradesini ilgililere kabul ettirme ve gerektiğinde zor kullanarak yerine getirme hak ve yeteneğidir48. Bu güç sayesinde idare, kamu yararı amacını daha kısa sürede gerçekleştirebilmektedir. Uyuşmazlık Mahkemesinin özellikle (hususi ile) 1947 senesinde ittihaz ettiği 7 numaralı kararda Yapı ve Yollar Kanununda çıkan bir vazife ihtilafını hallederken “Yapı ve Yollar
Kanununun kendisine verdiği yetkiye dayanmak ve kamu erkini kullanmak suretiyle aldığı yıkma kararından ve bu idari kararın Belediyece uygulanmasından çıkacak tazminat davasının idari kazanın vazife sahasına gireceğini kabul etmiştir.” (Resmi
Gazete 6667). Görülüyor ki burada kriter “kamu erki” yani amme kudretidir49. Bu ölçüte göre idarenin kamu gücünü kullanarak yaptığı işlemler idari yargının görev alanına girerken, idarenin kamu gücünü kullanmadan yani özel hukuk kişileri gibi yaptığı işlemler de adli yargının görev alanına girmektedir50. Ancak Uyuşmazlık Mahkemesi daha sonraki kararlarında bu ölçütü kullanmaktan vazgeçerek kamu hizmeti ölçütünü kullanmaya başlamıştır.
1.2.KAMU HĐZMETĐ ÖLÇÜTÜ
Kamu gücü ölçütü bırakılmış yerine “kamu hizmeti” ölçütü kullanılmaya başlamıştır. Ancak “kamu hizmeti” net ve açık bir kavram değildir. Genel olarak kamu hizmeti, bir kamu kuruluşu tarafından veya bir kamu kuruluşunun gözetim ve denetimi altında bir özel girişim tarafından kamuya sağlanan hizmetler olarak
46
ONAR, Sıddık Sami, Đdare Hukukunun Umumi Esasları , C. III, 3. Bası, Đsmail Akgün Matbaası, Đstanbul 1966, s.1881.
47
GÜNDAY, Metin, a.g.e., s.16
48
DURAN, Lütfi, Đdare Hukuku Ders Notları, Fakülteler Matbaası, Đstanbul 1982, s.23
49
ONAR, Sıddık Sami, C. III, a.g.e, s.1883
50
tanımlanabilir51. Devletin toplum gereksinimlerini karşılamak için giriştiği tüm faaliyetlerin kamu hizmeti niteliğinde olduğu ve idare hukukunun alanını oluşturduğu açıktır52. Onar’a göre idare hukuku amme hizmetleri hukuku olduğuna, yani amme hizmetlerine tatbik edilecek kaideleri ihtiva ettiğine ve idari kazayı doğuran ihtiyaç ta bu kaidelerin istinat ettikleri esasların ve ihtilafların bünyelerinin hususi münasebetler kaidelerinden ve ihtilaflarından farklı olmasından ileri geldiğine göre, iki kazanın vazife sahasının da amme hizmetleri esası dairesinde ayrılması tabii ve hatta zaruridir53. Danıştay’ın yerleşmiş içtihatlarına göre kamu hizmetinin kuruluşundan ve işleyişinden çıkan uyuşmazlıklar idari yargının görev alanına girmektedir. Uyuşmazlık Mahkemesi genellikle, davacının olayı nitelendirme biçimini esas alarak “olayda idarenin kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmemiş
olduğu ve böylece zarara sebebiyet verdiği ileri sürdüğüne ve idareye hizmet kusuru isnat edilmiş bulunduğuna göre, anlaşmazlığın idari yargı yerinde çözülmesi gerekir.” şeklinde karar vermektedir54. Ancak gelişen ve değişen zamanda kamu hizmetlerinin çeşitlendiği, sadece kamu hukukuna bağlı olarak yürütülen faaliyetler olmaktan çıkıp kamu hukuku-özel hukuk birlikteliğine dayanan karma rejime dayalı bir hizmet ortaya çıktığından kamu hizmeti kavramı tek başına belirleyici ölçüt olma özelliğini yitirmiştir55. Örneğin Đktisadi Devlet Teşekküllerinin gördüğü hizmet kamu hizmeti olmasına karşın, gerek işletme şekillerinde gerekse bu hizmetlerden yararlanalar ile bu müesseseler arasındaki ilişkilere tamamen medeni hukuk, borçlar hukuku ve ticaret hukuku hükümleri uygulandığından ve bunlardan çıkacak uyuşmazlıklar adli yargının görev alanı içine girmektedir56. Günümüzde kamu hizmetlerinin çeşitlenmesi bu ölçütün uygulanırlılığını sona erdirmiştir.
1.3.ĐDARĐ ĐŞLEM, ĐDARĐ SÖZLEŞME, ĐDARĐ EYLEM ÖLÇÜTÜ
Danıştay Kanunu, Bölge Đdare Mahkemeleri, Đdare ve Vergi Mahkemeleri Kanunu, Đdari Yargılama Usulü Kanunu, Danıştay’ın ve idare mahkemelerinin görevlerini belirtirken, “idari işlem”, “idari sözleşme”, “idari eylem” kavramlarından yararlanmıştır. Aynı şekilde Uyuşmazlık Mahkemesi de bu kavramları, idari yargının görev alanını belirlemede ölçüt olarak kullanmayı tercih etmiş ve etmektedir. Đdare,
51
GÖZÜBÜYÜK, Şeref, a.g.e., s.74.
52
DURAN, Lütfi, age, s.23
53
ONAR, Sıdık Sami, C. III, a.g.e, s.1873
54
YENĐCĐ, Kazım / ESĐN, Yüksel, a.g.e., s.400
55
GÖZÜBÜYÜK, Şeref / TAN, Turgut, a.g.e, s.143
56
faaliyetlerini genellikle idari işlem, idari eylem ve idari sözleşme ile yerine getirir. Đdarenin işlevinin gerçekleştirilmesinde kullanılan, idari işlem, idari eylem ve idari sözleşmelere idarenin faaliyet şekilleri denir. “Gerçekten idare, görevlerini yerine
getirirken diğer Devlet kuruluşlarından farklı olarak, hem çeşitli işlemler, hem sayısız eylemler yapar. Đdare, tüzük ve yönetmelik çıkararak düzenlemelerde bulunur, mevzuatı belirli kişilere ve olaylara uygulayıp kararlar alır, sözleşmeler yapar, kolluk faaliyetiyle düzeni sağlar, türlü kamu hizmetleri görür ve bütün bunları gerçekleştirmek için bir takım hukuki tasarruflara ve maddi ameliyelere girişir57.” Bu faaliyetlerini yerine getirirken bazen kamu hukuku bazen de özel hukuk alanına girerek görevini ifa ettiğinden, görev konusunda sorunlar çıkmakta ve davalar yanlış yargı yerinde açılmaktadır. Burada asıl sorun “idarenin tesis ettiği işlem, eylem ve
sözleşmelerden hangileri idaridir, hangileri özel hukuk hükümlerine tabidir? Bunun doğru belirlenmesi sorunudur. Bunun kesin ölçüleriyle ortaya konması demek, bir anlamda idari yargının ortaya konması demektir. Ancak bu sanıldığı kadar kolay bir iş değildir58.”
1.3.1. Đdari Đşlemin Tanımı, Türleri ve Temel Özellikleri 1. 3. 1.1. Tanımı
Hukuki sonuçlar doğurmaya yönelik irade açıklaması veya açıklamaları biçiminde tanımlayabileceğimiz hukuki işlemin bir türü olan ve kamu gücü ayrıcalığına sahip, idare hukukuna tabi olan ve idari yargıya konu edilebilme açısından gerek idarenin, gerekse özel hukuk tüzel kişilerinin özel hukuk işlemi niteliğindeki işlemlerinden ayrılan idari işlem, idare hukukuna ve keza uyuşmazlık halinde idari yargıya tabi olan, kamu gücüne dayanan, hukuksal sonuçlar doğurmaya yönelik irade açıklamalarıdır59. Bir başka tanımlamaya göre idari işlem, idarenin faaliyetlerine ilişkin olup, kamu hukuku kurallarına göre gerçekleştirilen, kamu gücünün kullanımı esprisine dayanan tek yanlı olma özelliğine sahip, kesin ve icrai nitelikteki işlemlerdir. Đdari işlem, idari makam ve mercilerin, idare işlevleriyle ilgili olarak kamu hukuku kuralları çerçevesinde tesis ettikleri tek yanlı ve doğrudan uygulanabilir hukuki tasarruflardır60. Candan’a göre idari işlem; bir idari makam tarafından, bir kamu hizmetinin yürütülmesi amacıyla, idari hukukunun kendisine
57
DURAN, Lütfi, a.g.e, s.380
58
YENĐCĐ, Kazım / ESĐN, Yüksel, a.g.e., s.383
59
GÖZLER, Kemal, Đdare Hukuku Dersleri, Ekin Kitabevi Yayınları, Bursa 2002, s.197-201
60
tanımış olduğu kamu gücünü kullanarak ve tek yanlı irade açıklamasıyla yapılan, kesin (idari prosedürün son aşaması da bitirilmiş) ve yürütülmesi zorunlu (icrai) her türlü işlemdir61. Duran’a göre idari işlemler, kural olarak, idari organ ve makamların “idare alanı”ndaki irade açıklamalarıdır62. Atay’a göre idari işlem; idare hukuku alanında kamu yararını gerçekleştirmek, kamu hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde ve de hizmetin gereklerine uygun bir tarzda yürütülmesinin sağlanması amacıyla idarenin tek taraflı irade açıklamasıyla rıza ve onaya ihtiyaç olmadan, ilgililerin hukuki durumları üzerinde hukuki sonuç doğuran yani icrai niteliği olan, resen icra edilebilen, hukuka uygunluk karinesinden yararlanan, yargı denetimine tabi ve kural olarak yazılı şekilde tesis edilen işlemlerdir63. Akyılmaz / Sezginer’e göre idari işlem, idare ve idare adına hareket eden özel hukuk kişilerince, kamu gücü kullanılarak yapılan; doğruda ya da belli bir süreç içinde, rızaları olsun yada olmasın kişi veya onlara ait nesnelerin hukuki durumlarını etkileyen, kamusal nitelikli, tek yanlı irade açıklamalarıdır64. Yasalarımızda idari işlemi tanımlayan bir hüküm yoktur. Yasalarla idari işlemin tanımını yaparak, idari işlem kavramını dondurmaktansa yargısal ve bilimsel içtihatlarla belirlenmesini sağlayarak, idare hukukunun değişken dinamik yapısına uygun olarak gelişmesine imkanı tanımak en doğru yoldur65. Örneğin, Danıştay Đçtihatları Birleştirme Kurulunun 14.04.1973 gün ve E. 1972/2, K. 1973/10 sayılı kararında, “idari işlem kısaca, idari makamların,
idare fonksiyonu ile ilgili konularda aldığı tek taraflı icrai karar” olarak
tanımlanmıştır. Uyuşmazlık Mahkemesi’nin bir kararında da bir işlem veya kararın idari işlem sayılabilmesi için, o tasarruf veya kararın bir kamu kurumunca yada idare örgütü içinde yer alan bir idari makamca verilmiş olması ve idarenin, idare hukuku alanında gördüğü idari faaliyetlerle ilgili bulunması gerektiği vurgulanmıştır66. Yapılmış olan bu tanımlardan da anlaşılacağı üzere, idari işlemin tek bir tanımı yoktur. Bunun sebeplerinden birincisi idari işlemin çok fazla ve birbirinden farkı türünün olması ve de bu türlerin hepsini kapsayacak bir tanımın oluşturulmasının çok zor olmasıdır67. Đkincisi ise, Devletin yapmış olduğu hizmetler
61
CANDAN, Turgut, Açıklamalı Đdari Yargılama Usulü Kanunu, Maliye ve Hukuk Yayınları, Ekim 2006, s.58
62
DURAN, Lütfi, a.g.e., s.385
63
ATAY, Ender Ethem, Đdare Hukuku, Turhan Kitabevi Yayınları, Ankara 2006, s.347
64
AKYILMAZ, Bahtiyar / SEZGĐNER, Murat, Đdare Hukuku Dersleri, Göksu Matbaası, Konya 2001, s.200
65
YENĐCĐ, Kazım / ESĐN, Yüksel, a.g.e., s.386.
66
YENĐCĐ, Kazım / ESĐN, Yüksel, a.g.e., s.386-387
67
