Đdari Đşlemin Tanımı, Türleri ve Temel Özellikleri

Hukuki sonuçlar doğurmaya yönelik irade açıklaması veya açıklamaları biçiminde tanımlayabileceğimiz hukuki işlemin bir türü olan ve kamu gücü ayrıcalığına sahip, idare hukukuna tabi olan ve idari yargıya konu edilebilme açısından gerek idarenin, gerekse özel hukuk tüzel kişilerinin özel hukuk işlemi niteliğindeki işlemlerinden ayrılan idari işlem, idare hukukuna ve keza uyuşmazlık halinde idari yargıya tabi olan, kamu gücüne dayanan, hukuksal sonuçlar doğurmaya yönelik irade açıklamalarıdır59. Bir başka tanımlamaya göre idari işlem, idarenin faaliyetlerine ilişkin olup, kamu hukuku kurallarına göre gerçekleştirilen, kamu gücünün kullanımı esprisine dayanan tek yanlı olma özelliğine sahip, kesin ve icrai nitelikteki işlemlerdir. Đdari işlem, idari makam ve mercilerin, idare işlevleriyle ilgili olarak kamu hukuku kuralları çerçevesinde tesis ettikleri tek yanlı ve doğrudan uygulanabilir hukuki tasarruflardır60. Candan’a göre idari işlem; bir idari makam tarafından, bir kamu hizmetinin yürütülmesi amacıyla, idari hukukunun kendisine

57

DURAN, Lütfi, a.g.e, s.380

58

YENĐCĐ, Kazım / ESĐN, Yüksel, a.g.e., s.383

59

GÖZLER, Kemal, Đdare Hukuku Dersleri, Ekin Kitabevi Yayınları, Bursa 2002, s.197-201

60

tanımış olduğu kamu gücünü kullanarak ve tek yanlı irade açıklamasıyla yapılan, kesin (idari prosedürün son aşaması da bitirilmiş) ve yürütülmesi zorunlu (icrai) her türlü işlemdir61. Duran’a göre idari işlemler, kural olarak, idari organ ve makamların “idare alanı”ndaki irade açıklamalarıdır62. Atay’a göre idari işlem; idare hukuku alanında kamu yararını gerçekleştirmek, kamu hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde ve de hizmetin gereklerine uygun bir tarzda yürütülmesinin sağlanması amacıyla idarenin tek taraflı irade açıklamasıyla rıza ve onaya ihtiyaç olmadan, ilgililerin hukuki durumları üzerinde hukuki sonuç doğuran yani icrai niteliği olan, resen icra edilebilen, hukuka uygunluk karinesinden yararlanan, yargı denetimine tabi ve kural olarak yazılı şekilde tesis edilen işlemlerdir63. Akyılmaz / Sezginer’e göre idari işlem, idare ve idare adına hareket eden özel hukuk kişilerince, kamu gücü kullanılarak yapılan; doğruda ya da belli bir süreç içinde, rızaları olsun yada olmasın kişi veya onlara ait nesnelerin hukuki durumlarını etkileyen, kamusal nitelikli, tek yanlı irade açıklamalarıdır64. Yasalarımızda idari işlemi tanımlayan bir hüküm yoktur. Yasalarla idari işlemin tanımını yaparak, idari işlem kavramını dondurmaktansa yargısal ve bilimsel içtihatlarla belirlenmesini sağlayarak, idare hukukunun değişken dinamik yapısına uygun olarak gelişmesine imkanı tanımak en doğru yoldur65. Örneğin, Danıştay Đçtihatları Birleştirme Kurulunun 14.04.1973 gün ve E. 1972/2, K. 1973/10 sayılı kararında, “idari işlem kısaca, idari makamların,

idare fonksiyonu ile ilgili konularda aldığı tek taraflı icrai karar” olarak

tanımlanmıştır. Uyuşmazlık Mahkemesi’nin bir kararında da bir işlem veya kararın idari işlem sayılabilmesi için, o tasarruf veya kararın bir kamu kurumunca yada idare örgütü içinde yer alan bir idari makamca verilmiş olması ve idarenin, idare hukuku alanında gördüğü idari faaliyetlerle ilgili bulunması gerektiği vurgulanmıştır66. Yapılmış olan bu tanımlardan da anlaşılacağı üzere, idari işlemin tek bir tanımı yoktur. Bunun sebeplerinden birincisi idari işlemin çok fazla ve birbirinden farkı türünün olması ve de bu türlerin hepsini kapsayacak bir tanımın oluşturulmasının çok zor olmasıdır67. Đkincisi ise, Devletin yapmış olduğu hizmetler

61

CANDAN, Turgut, Açıklamalı Đdari Yargılama Usulü Kanunu, Maliye ve Hukuk Yayınları, Ekim 2006, s.58

62

DURAN, Lütfi, a.g.e., s.385

63

ATAY, Ender Ethem, Đdare Hukuku, Turhan Kitabevi Yayınları, Ankara 2006, s.347

64

AKYILMAZ, Bahtiyar / SEZGĐNER, Murat, Đdare Hukuku Dersleri, Göksu Matbaası, Konya 2001, s.200

65

YENĐCĐ, Kazım / ESĐN, Yüksel, a.g.e., s.386.

66

YENĐCĐ, Kazım / ESĐN, Yüksel, a.g.e., s.386-387

67

sürekli değişmekte ve çeşitlenmektedir. Buna bağlı olarak idarenin faaliyetleri de farklılık gösterdiğinden farlı idari işlemler ortaya çıkmaktadır.

1. 3.1.2. Hukuki Đşlemler Đçinde Đdari Đşlemin Yeri

“Đrade açıklaması” ile “hukuki sonuç” unsurlarını taşıyan68 ve genel olarak çeşitli hukuksal etkiler yaratan irade açıklamaları olarak tanımlayabileceğimiz hukuki işlem, hukuksal güç kullanılmak suretiyle gerçekleşir. Yani hukuki işlem, ehliyetli bir hak sahibinin bir hukuki sonuç meydana getirmek, var olan hukuki sonucu değiştirmek veya ortadan kaldırmak için yaptığı irade açıklaması olarak (şeklinde) tanımlanabilir69. Nitekim bu hukuksal iktidar (güç), özel hukukta sübjektif hak, kamu hukukunda ise Devlet yetkisi olarak saptanabilir ve hukuki işlemler de, hukuksal iktidarın bir sübjektif hak ya da Devlet yetkisi oluşuna göre, özel hukuk ve kamu hukuku işlemleri olarak ikiye ayılır70.

Özel hukukta sübjektif hakların belirtilmesi olarak açıklanan irade, tamamen özerk bir nitelik taşırken, idare hukukunda, idarenin iradelerini yansıtan kamu görevlilerinin, özgür ve özerk biçimde karar alabilmeleri söz konusu değildir. Özel hukukta olduğu gibi mutlak ve kişisel bir hak niteliğinde olmayan bu yetki, yasa koyucu tarafından belirlenen bir çok kural ve koşula bağlı objektif bir kudret olup, kamu yararı ve kamu hizmetinin gerekleriyle bağlıdır71. Yani hem hukuki işlemde hem de idari işlemde irade açıklaması hukuk aleminde bir değişiklik yaratmasına karşın, idari işlemde bu iradi açıklaması kamu yararı gözetilirken hukuku işlemde ise irade açıklaması yapılırken kamu yararı gözetilmez, tamamen kişilerin özgür iradelerine bırakılmıştır.

Bu bağlamda özel hukuk alanındaki işlemler özerk irade ilkesine göre biçimlenirken, idari işlemlerin bağımlı irade esasına göre çok daha farklı bir yapıya sahip oldukları sonucuna varılmaktadır. Öte yandan hukuki işlem - idari işlem ayrımında bir belirleyici fark ise idari işlemin tek yanlılığıdır. Nitekim idare sahip olduğu kamu gücü ve kudreti ayrıcalığı ile üçüncü kişilerle girdiği ilişkilerde genellikle tek yanlı olarak hareket etmekte ve çoğunlukla da kişilerin karşıt

68

GÖZLER, Kemal, Đdare Hukuku Dersleri, a.g.e., s.197

69

AKYILMAZ, Bahtiyar / SEZGĐNER, Murat, a.g.e., s.198

70

ÖZYÖRÜK, Mukbil, Đdare Hukuku Dersleri, Ankara 1972-1973, s.18

71

ERKUT, Celal, Đptal Davasının Konusunu Oluşturma Bakımından Đdari Đşlemin Kimliği, Danıştay Yayınları No:51, Ankara 1990, s.10

iradelerine rağmen, onların hukuksal durumları hakkında karar verebilmektedir. Oysa özel hukukta işlemler, ancak iradelerin uyuşması sonucunda hukuk düzeninde varlık kazanmak suretiyle hukuki etki yaratmaktadır72.

Đdarenin hukuki sonuçlar doğurmaya yönelik her irade açıklaması bir hukuki işlemdir; ancak! bir idari işlem değildir. Başka bir ifadeyle “idarenin işlemleri” kavramı, “idari işlemler” kavramından daha geniş bir kavram olup idarenin yaptığı her işlem her zaman bir idari işlem değildir. Çünkü idarenin bazı işlemleri idare hukukuna değil, özel hukuka tabi olmakta ve bunlardan kaynaklanan uyuşmazlıklara da adli yargıda görülmektedir73. Nitekim öğretide idarenin özel hukuk alanındaki faaliyetleri anlamını da içeren “idarenin faaliyetleri” kavramı, idarenin “idare işlevi”74 kavramı adı altında yürüttüğü faaliyetlerinden özenle ayrılmaktadır75. Đdarenin özel mallarının işletilmesine ilişkin işlemleri, idarenin özel hukuk sözleşmeleri, KĐT’lerin üçüncü kişilerle olan işlemleri, kamu gücüne dayanmayan, kamu gücü ayrıcalıkları içermeyen özel hukuk işlemi niteliğinde işlemler olup “idare işlevi” değil, “idarenin işlemleri” kapsamındaki işlemler olup özel hukuk hükümlerine tabidir.

1.3.1.3.Đdari Đşlemin Türleri

I- Maddi Açıdan Đdari Đşlemler: Düzenleyici Đşlem (Kural Đşlem) –