Demokrasi kavramı, dilbilimsel olarak “halk iktidarı” anlamına gelmekle beraber, günümüzde çok daha farklı anlamlar içermiş ve birbirinden farklı pratikleri nitelemek için kullanılan bir kavrama dönüşmüştür (Ural, 1988: 451). Halkın yönetimi, kökeni eski Yunan antik kent devletlerinde ortaya çıkan bir olgudur. Halkın yönetimi veya yönetimin halka ait olması (Sartori, 1993: 8), yani demokrasi, geçmişten farklı yaklaşım ve anlamlarla günümüze kadar süregelen bir olgudur.
Heywood’a (1997’den akt. Becer, 2019:423) göre demokrasi;
“…liberalizm, sosyalizm veya faşizm örneğinde olduğu gibi bir ideoloji olarak düşünülemez. Demokrasi, organize bir sosyal faaliyetin amaçları ve araçları hakkındaki
fikirler bütünü değildir. Fakat daha ziyade, belli bir yönetim sistemi ve onun içinde güçlerin dağıtımının tanımıdır. Sonu ‘krasi’ ile biten otokrasi, bürokrasi, plütokrasi ve demokrasi gibi tüm terimler, eski Yınanca’da ‘iktidar’ veya ‘yönetme’ anlamına gelen kratos kelimesinden türetilmiştir. Bu anlamda demokrasi ve aslında tüm siyasal yönetim teorileri, ideolojik sınırları aşar.“
Heywood’un tanımlamasına paralel bir biçimde eski Yunan’da halk, “demos”
ve yönetim, “kratos” kelimelerinin birleşimi olan demokrasi kavramı günümüze kadar en çok tartışılan kavramlardan birisi olmuştur. Atina kent devletlerinde vatandaş sayılanların tümünün, doğrudan bir meclis aracılığıyla katılım sağladığı demokrasi anlayışı bugünkü adıyla “doğrudan demokrasidir”. Doğrudan demokrasi, günümüzde biçim ve içerik anlamında değişmiştir. Çağdaş demokrasi anlayışı doğrudan demokrasi anlayışından veya ideal anlamda demokrasiden daha farklıdır.
Yıldırım çağdaş bir demokrasinin niteliklerini şu şekilde sıralamaktadır (1993:
20-21):
“Demokrasi, öncelikle devlet ve sivil toplumun birbirinden ayrımını gerektirmektedir. Bunun yanında, toplumun demokratik niteliğinin temel bir belge ile belirlenmesini zorunlu kılmaktadır. Diğer temel gerekleri arasında, bireylerin, halkın temel demokratik hak ve özgürlükleri, yönetime katılım ve temsil ilkeleri, hukuk devleti ilkesi, hesap verme ve hesap sorma ve açıklık kuralları, yargının bağımsızlığı ilkesi, özgür ve dürüst seçimler, eşit oy, alternatif bilgi edinme, toplanma, gösteri özgürlüğü̈ ve hakları, çoğulculuk ve benzeri ilke ve kurallar bulunmaktadır.”
Son yüzyılda kamu yönetiminin geçirdiği değişim ve dönüşüm fazlaca tartışılan konuların başında gelmektedir. Bu bağlamda etkinlik, verimlilik, hesap verebilirlik, yerelleşme, şeffaflık, yerel demokrasi, katılım ve temsil, en yoğun tartışılan olgulardır.
Yerel yönetimler tüm bu olguların odağında yer almaktadır. Çünkü yerel yönetimler, halka en yakın hizmet sunan birimler olarak değerlendirildiğinde bu önemli birimlerin demokratik, hesap verebilir, etkin ve verimli olması beklenmektedir (Görün, 2006:
159).
Yerel yönetimler, diğer örgütlenme türlerinden, yürütme ve karar organlarının yöre halkı tarafından seçimle belirlenmesiyle ayrılmaktadır. Bu bağlamda yerel yönetim uygulaması yalnızca yerel nitelikli kamu hizmeti sunulması anlamına gelmemektedir. Daha ileri bir anlam kazanmakta, demokrasi ile temellendirilmesi söz konusu olmaktadır. Yerel yönetim-demokrasi ilişkisinin kilit noktaları ise temsil ve katılım kurumlarıdır.
Yerel halkın kendi kendini yönetmesinin önemli olduğu düşüncesi yerel yönetimleri önemli kılan bir etmendir. Bu düşünce insanların kendi kaderlerini bizzat kendilerinin belirleyeceği düşüncesine dayanır (Şahin, 2017:219). Yerel yönetimler, aynı zamanda demokrasinin de beşiği olarak nitelendirilir (Keleş, 2016: 91). Yerel yönetimlerinin var olmasının siyasal sebeplerinin temelinde demokrasi düşüncesinin yattığı genel olarak kabul edilen bir görüştür.
Yerel yönetimler ile demokrasi arasında yakın bir ilişki söz konusudur. Bir kere demokrasi küçük yönetim birimlerinde daha kolay uygulanabilmektedir (Görmez, 1997:60). Görmez’e (1997:62) göre; “katılma ve temsil gibi çağdaş demokrasinin temel niteliklerinin bu kuruluşlarda yaşayabilmesi de ilişkiyi güçlendirmektedir.” Bu bağlamda demokraside nasılsa yerel demokraside de temel ilkeyi katılmanın oluşturduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. Başka bir ifadeyle yerel yönetimleri değerli kılan halkın kendi kendini yönetmesine aracılık etmesidir. Bu aracılık ise halkın aktif katılımı ile gerçekleştirilmektedir. Katılma süreci iki açıdan işlemektedir.
Bunlardan ilki yöre halkının karar ve yürütme organlarının seçimine katılması, diğeri ise bir bölümünün karar ve yürütme organlarında görev alması, hatta bu yolla ulusal siyasete hazırlanması şeklinde gerçekleşmektedir (Gökçe, 1999: 57).
Katılımın siyasi ve idari boyutu bulunmaktadır. Siyasi katılım; kişilerin, birimlerin ve örgütlerin kendilerini yönetenlerin eylemlerini belirlemek, onları seçmek ve karar verme noktasında onları etkilemek için verdikleri uğraşlardır. Siyasi katılım biçimleri var olan siyasi sistemin yapısına, kurumlarına, siyasal kültüre, hukuk çevresine ve sosyo-ekonomik yapıya göre değişmektedir. İdari anlamda katılım ise, yönetim kadrolarının belirlenmesinden ziyade onların kararlarına halkın ve sivil toplum kuruluşlarının katılımı olarak tanımlanmaktadır (Görün, 2006: 164).
Halkın yönetime geniş ölçüde katılması, katılım kanallarının hem yasal hem de psikolojik yollardan açılması, yerel yönetim pratiğinin hayata geçmesi açısından önemlidir. Katılım aidiyet duygusunu geliştirir. Bu yüzden;
“Yerel katılım, halk ile yönetim arasındaki kopukluğu ortadan kaldırarak, kolektif kararların kabulünü kolaylaştırabilmesi ve doğal olarak da halkın yönetimle uzlaşmasını sağlayabilmesi bakımından önemli görülmektedir. Ek olarak karar alma süreçlerine katılım, halkın yapıcı gücünü harekete geçirerek kişisel etkinliği ve kendine güveni arttırarak bir anlamda demokratik eğitim sağlarken müşterek yararlar adına dayanışma ve iş birliğini de beraberinde geliştireceği düşünülmektedir” (Gökçe, 1999:57).
Katılımın yanında temsil olgusu da yerel demokrasinin ayrılmaz parçasıdır.
Temsil, Örs’e (2006:2) göre; aslında orta çağ kurumudur. Orta çağın monarşik ve aristokratik yapısı ile gelişmiş bir olgudur. Temsil kelimesi, bu çağda değişik toplumsal gelişmelere koşut bir biçimde yıllar geçtikçe farklılaşmıştır. Temsil sözcüğü 16. Yüzyılda günümüzdeki kullanıma benzer bir manaya sahip olmuştur. Temsil, Türk Dil Kurumunun Sözlüğü’ne (2020) göre; “Birinin veya bir topluluğun adına davranma” şeklinde tanımlanmıştır. Örs’e göre günümüzde kullanılan temsil kelimesi, Romalıların repraesentare teriminden türetilmiştir. Ancak bu sözcük, daha önce var olmayan bir “şeyin” yazılı olarak oluşturulması şeklinde kullanılmış, bazı kişi, kurum veya kuruluşların diğer kişiler adına hareket ederek karar alması şeklinde kullanılmamıştır.
Temsil, eşitlik ilkesinin siyasi sisteme entegre olması sürecidir. Bu süreç seçimler yoluyla kendini göstermektedir. Seçimler sonucunda halkın içinden temsilci olabilmek için süreli yetki alan kişiler, bir sonraki seçim dönemine kadar görev yapmakta ve halk tekrar tercih ederse yeniden bu temsilcileri göreve getirebilmektedir.
Temsilcilerin davranışlarını beğenmeyen yerel halk bir sonraki seçimde temsilcilerini değiştirebilmektedir (Çelik ve Uluç, 2009:218). Bu yüzden demokrasinin olmazsa olmaz kuralı “seçimlerin düzenli aralıklarla yapılması” yerel yönetimler için de önemli bir durumdur.
Yerel yönetim organlarının, yerel halkın beklentilerine, ihtiyaçlarına ve sorunlarına cevap verebilecek nitelikte olması beklenmektedir. Eğer bu organlar, yerel halkın isteklerine kayıtsız kalmayarak, halka hizmet etmenin daha kaliteli yollarını ararsa halkı gerçek anlamda temsil etmiş olacaklardır. Bunun yanı sıra yerel halkı yönetime dahil edebilecek tüm katılım yollarını da açık tutması gerekmektedir (Yavaş ve Demir, 2014: 894-895).
Temsil, halkın adına karar verme yetkisini içinde barındırır. Ancak seçimle göreve gelip bu yetkiyi kullanacak olan temsilciler yalnızca kendisini seçenlerin vekilleri değil; tüm halkın temsilcileridir. Demokratik temsili, halka yakınlık olgusu olumlu etkilemektedir. Bu durumda yönetsel coğrafi alanların ve nüfusun büyüklüğü ve küçüklüğü önemli hale gelmektedir. İdari birimlerin coğrafyası ve nüfusu küçük ise bu birimler halka daha yakın olmaktadır. Yönetsel olarak küçük birimlerde halk daha yakın temsil edilmekte; bu durumun sonucu olarak katılım da olumlu etkilenmektedir.
Çünkü küçük yerel topluluklarda, yerel halkın potansiyel temsilcileriyle/adaylarla daha yakın iletişim kurma şansı bulunmaktadır (Yaslıkaya, 2019b:50). Diğer yandan
nüfusun ve ölçeğin küçülmesi ile yerel hizmetlerin etkin sunulabilmesi açısından ters yönlü bir ilişki söz konusudur. Yerel kamu hizmetlerini sunabilmek ya da hizmeti kaliteli üretebilmek maliyetli bir iştir. Yerel birimlerden bu maliyetin üstesinden gelebilecek bir gelişmişlik düzeyi de beklenmektedir. Gelişmişlik düzeyinin artması da nüfus ve ölçek olarak büyümeyi gerektirmektedir. Bu bir denge meselesidir. Küçük ölçekli birimler uğruna ya daha demokratik bir katılım ve yakın temsil edilebilirlik için hizmetlerin sunum kalitesi görmezden gelinecek ya da ölçeği büyütmek isteyen düzenlemelere karşı çıkılmayacaktır. Bunun yanı sıra demokratik katılımın ve vatandaş memnuniyetinin yerel yönetimleri desteklemekte olduğu ve başarısını motive ettiği de bir gerçektir.
Seçimlerin düzenli aralıklarla tekrar edilmesi demokrasi için olmazsa olmazdır.
Bu durum yerel yönetimlerdeki temsilcilerin seçimi için de geçerlidir. Yerel temsilcilerin bu şekilde seçilerek belirlenmesi demokrasiyi güvence altına aldığı gibi halkın devamlı kontrolü bakımından ve temsilcilerin sorumlulukları açısından en elverişli birimlerin yerel yönetimler olduğu düşünülmektedir. Gerçek bir temsilin ise bazı koşulları bulunmaktadır. Bunlar; halkın düzenli aralıklarla temsilcilerini seçmesi, seçilen temsilcilerin halka karşı sorumlu olması ve temsilcilerin halkın bir örneğini oluşturması olarak belirlenmektedir (Richards, 1983’den akt. Çitçi, 1996:6). Başka bir deyişle demokratik bakımdan “yerel yönetimlerin taşıdığı başlıca iki erdem”
bulunmaktadır. Bunun ilki yerel halk tarafından seçilen temsilcilerin yerel idarelerdeki karar verme sürecini yakından takip edip, bunu etkin bir şekilde denetlemesi, ikincisi ise bu temsilcilerin seçmenlere karşı sorumluluk bilincidir (Birch, 1986’dan akt. Çitçi, 1989:12).
Bahsedildiği gibi yerel demokrasiden söz edebilmek için katılım ve temsil unsurunun zorunlu olduğu görülmektedir. Ancak katılım ve temsil kadar önemli başka unsurlar da yerel demokrasi için zorunlu sayılabilmektedir. Bunlar; yerel özerkliğin sağlanması, hizmette yerellik, sivil toplumun örgütlü olarak kararlara katılabilmesi gibi unsurlardır.
Yerel özerklik, Avrupa Konseyi tarafından 15 Ekim 1985’te imzaya açılan, 1 Eylül 1988’de yürürlüğe giren “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”na göre;
“yerel makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkânı” olarak tanımlanmıştır. Türkiye, bu şartı 1988 yılında imzalamış, 1991 yılında 3723 sayılı Kanun ile onaylamış, bazı maddelerine
çekince koymuş ancak genel olarak yerel özerlikle ilgili önemli hükümlerini mevzuata yansıtmıştır.
Hizmette yerellik ilkesi (sübsidiyarite) ise “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”nın 4. Maddesinin 3. Fıkrasına göre; “Kamu sorumlulukları genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacaktır. Sorumluluğun bir başka makama verilmesinde, görevin kapsam ve niteliği ile yetkinlik ve ekonomi gerekleri göz önünde bulundurulmalıdır.” Şeklinde tanımlanmıştır. Bu ilke özetle kararların halka en yakın idari birimler tarafından alınmasını ifade etmektedir (Cavlak, 2017:138).
Bu kavramların dışında Türkiye’nin yerel yönetim mevzuatında da yerini alan, yerel demokrasi ve özellikle katılım açısından önemli bazı kavramlar da bulunmaktadır. Bunlardan bazıları; hemşehri hukuku, gönüllü katılım, ihtisas komisyonları, gönüllü katılım ve kent konseyleridir. Kent konseyleri konusu aşağıda
“Cumhuriyet Döneminde Belediyeler” başlığı içerisinde daha ayrıntılı anlatılmaktadır.
Bu yüzden burada sadece değinmekle yetinilmiştir.
Hemşehri hukuku, “5393 sayılı Belediye Kanunu”nun 13. Maddesinin 1.
fıkrasına göre; “Herkes ikamet ettiği beldenin hemşehrisidir. Hemşehrilerin, belediye karar ve hizmetlerine katılma, belediye faaliyetleri hakkında bilgilenme ve belediye idaresinin yardımlarından yararlanma hakları vardır. Yardımların insan onurunu zedelemeyecek koşullarda sunulması zorunludur” şeklinde ifade edilmektedir. Aynı zamanda bu hükümde evrensel sayılabilecek bir demokrasi ilkesi olan şeffaflık ilkesine vurgu yapılmakta; bu doğrultuda vatandaşların bilgilendirilme hakkından da bahsedilmektedir. Hemşehri hukukuyla ilgili kanunda geçen bir başka husus ise hemşehriler arasındaki dayanışmayı arttıracak, birlik ruhunun geliştirilmesine katkıda bulunacak hükümdür. Bu konuyla ilgili aynı kanunun 13. Maddesinin 2. Fıkrasında;
“Belediye, hemşehriler arasında sosyal ve kültürel ilişkilerin geliştirilmesi ve kültürel değerlerin korunması konusunda gerekli çalışmaları yapar. Bu çalışmalarda üniversitelerin, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, sendikaların, sivil toplum kuruluşları ve uzman kişilerin katılımını sağlayacak önlemler alınır”
demektedir.
Gönüllü katılım, Belediye Kanunu’nda “Belediye; sağlık, eğitim, spor, çevre, sosyal hizmet ve yardım, kütüphane, park, trafik ve kültür hizmetleriyle yaşlılara, kadın ve çocuklara, engellilere, yoksul ve düşkünlere yönelik hizmetlerin yapılmasında beldede dayanışma ve katılımı sağlamak, hizmetlerde etkinlik, tasarruf
ve verimliliği artırmak amacıyla gönüllü kişilerin katılımına yönelik programlar uygular.” şeklinde düzenlenmiştir. Bu hüküm ile Türkiye’de belediyeler (ayrıca İl Özel İdareleri), belirtilen yerel hizmetlere hemşehrilerin katılımını ve bu sayede dayanışmayı amaçlamaktadır.
Ayrıca; İl genel meclisleri, belediye meclisleri veya büyükşehir belediye meclislerinde belirli konularda ihtisas komisyonları kurulmaktadır. Bunlardan bazıları zorunlu bazıları ise ihtiyari olarak kurulmaktadır. İhtiyari olarak kurulması konu açısından idari yerel özerkliğin bir göstergesi olmakla birlikte, ihtisas komisyonlarının varlığı katılım açısından önemlidir. Türkiye’de bu komisyonlarda bazı kişi ve kurumlar, kendi görev ve faaliyet alanı ile alakalı konuların görüşüldüğü toplantılara oy hakkı olmadan katılmakta ve görüş bildirmektedir. Özellikle büyükşehir belediyelerinde, “kurum temsilcileri, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, üniversitelerin ilgili bölümlerinin, sendikalar (oda üst kuruluşu bulunan yerlerde üst kuruluşun, sendika konfederasyonunun bulunduğu yerde konfederasyonun) ve uzmanlaşmış sivil toplum örgütlerinin temsilcileri ile davet edilen uzman kişiler”
(5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu Madde 15) bu hakka sahiptir.
Tüm bunlara ek olarak Türkiye’de On Birinci Kalkınma Planı’nın yerel yönetimleri konu eden 800. Maddesinde katılım ve temsil konularına şu şekilde yer verilmiştir;
“Belediyelerin karar alma süreçlerinde vatandaşların katılım ve denetim rolü güçlendirilecektir. Dezavantajlı kesimlerin yerel yönetimlerdeki temsil ve karar alma süreçlerine katılım mekanizmaları güçlendirilecek, kent konseylerinde belirli bir oranda katılımı sağlanacak, alınacak önemli kararlarda halk oylamasına başvurulabilmesi gibi yollarla yerel hizmet sunumunda bu kesimlerin ihtiyaçlarının daha fazla dikkate alınması sağlanacaktır.”
Yerel yönetimler, ülkede demokrasinin kurumsallaşması açısından önem taşımaktadır. Pratik açısından değerlendirildiğinde ise yerel düzeyde demokrasi sağlanmadan ulusal bazda bir demokrasiden söz edilememektedir. Bu birimler halkın yaşadığı şehir ile ilgili alınan kararlarda sorumluluk duygusunu ve siyasal bilincini geliştirmektedir. Aynı zamanda yerel yönetimler demokratik rejimin düzgün işlemesinde de önemli rol oynamaktadır.