Kamu mali yönetimi, ülkelerin bütçe süreçlerine ilişkin yasal ve kurumsal çerçeve ile gelir ve harcama tahminleri, orta vadeli harcama çerçevesinin oluşturulması, bütçenin hazırlanması, nakit harcama dengesinin yönetilmesi, iç kontrol ve denetim, dış denetim, performansın değerlendirilmesi, kamu hizmet sunumunda etkinliğe ilişkin düzenlemeleri içerir. (Allen ve diğerleri, 2004, 2) Kamu sektöründe yapılan reformlar göstermektedir ki bütçe, kamu sektörü faaliyetleri üzerinde üç farklı alanda etki ortaya çıkarmaktadır. Bu etkiler, toplam mali disiplinin sağlanması, kamusal kaynakların stratejik öncelikler çerçevesinde tahsisi ve kullanılması, hizmet programlarının geliştirilmesi ve hizmet sunumunda etkinlik sağlanmasıdır. Bunlar yüzyılı aşkın bir süredir reformlara şekil veren, kamusal kaynakların kontrol edilmesi, bu kaynakların geleceğe yönelik tahsisisin planlanması ve kaynakların idare edilmesi olmak üzere üç işlevin yeniden ele alınması ve bu doğrultuda hareket edilmesini ifade etmektedir. (The Worldbank, 1998, 17)
1990’lardan itibaren kalkınmada etkinliği sağlamanın sadece makroekonomik ve sosyal politikalara verimli kaynakların transferi ile değil aynı zamanda harcamalarda etkinliğin sağlanması ile olacağı kabul edilmiştir. Harcamalarda etkinlik ise güçlü bir bütçe sistemi, mali yönetim ve hesap verebilirliğe bağlıdır. (Allen ve diğerleri, 2004, 2) Kalkınmaya ilişkin bu anlayış, yaşanan ekonomik krizler, siyasal değişimler, kamudan beklentiler ve baskıların değişmesi, teknolojik gelişmeler, bölgesel baskılar (Pretorius, 2009, 4) ve yönetim anlayışında yaşanan değişimle birlikte kamu mali yönetimi alanında da değişimler söz konusu olmuştur.
Yeni kamu mali yönetimi reformunu, finansal raporlama sisteminde değişikliği içeren finansal reform, piyasaya dayalı maliyetlendirme ve fiyatlandırma sistemi, bütçenin
devri, performans ölçme yaklaşımının geliştirilmesi, hizmetlerde etkinlik ve verimliliği artırıcı iç ve dış denetim, olmak üzere bu beş bileşen üzerinden tanımlamak mümkündür. (Humprey ve diğerleri, 2005, 2) Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) da açık ve düzenli bir kamu mali yönetim sisteminin kritik boyutlarını bütçe kapsamlılığı ve şeffaflığı, politika temelli bütçeleme, bütçe uygulamalarında öngörülebilirlik ve kontrol, muhasebe ve raporlama, dış denetim olarak tanımlamıştır. (PEFA, 2011, 2)
Özellikle sınırlı kaynaklar ile toplumsal talep ve ihtiyaçların planlanması ve kaynak tahsisi ile kullanılan kaynaklara yönelik hesap verme mekanizmalarının geliştirilmesi temel alınmıştır. Son yıllarda, Dünyada mali yönetim sistemine ilişkin gerçekleştirilen reformlarda bütçelerin çok yıllı hazırlanması, kaynakların stratejik öncelikler çerçevesinde tahsis ve kullanımı, iç kontrol ve denetim sistemlerinin uygulanması, muhasebe sisteminin tahakkuk esaslı olması, şeffaf ve hesap verebilirlik ilkelerinin ön plana çıkması söz konusu olmuş (DPT, 2006, 12-13) ve bir çok ülkede uygulama alanı bulmuştur. Ülkelerde tarihi, siyasal ya da sosyal farklılıklar reform tipini ve hızını etkilemiş olsa da genel hatları ile reformlara söz konusu bileşenler eşlik etmiştir.
Şekil 1 Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminde Temel İlkeler
Kamu mali yönetim sistemlerinin reforma tabi tutulmasında kamu performansının düşüklüğü, çıktılardan çok girdilere odaklanılması, politika-planlama ve bütçeleme arasında
Stratejik Yönetim ve
Planlama
Çok Yıllı Bütçeleme
Performans Esaslı Bütçeleme İç Kontrol ve
İç Denetim Mali
Saydamlık Hesap Verebilirlik
yeterince ilişki kurulmaması, muhasebe sistemlerinin yeterli bilgi sağlamaması, raporlama ve denetim sistemlerindeki zayıflık, kaynak tahsis ve kullanımında etkinliğin olmaması gibi etkenler sayılabilir. Bu durum merkezi mali kurumlarının kamusal kaynakların kontrolü, geleceğe yönelik tahsisinin planlanması ve yönetimine odaklanmasını beraberinde getirmiştir.
(The World Bank, 1998, 5-8) Bütçe sistemlerinde yaşanan değişimlerle birlikte ise sistemin işlemesini sağlayıcı unsurlar (stratejik plan, mali saydamlık, bütçe kod sistemi, hesap verme sorumluluğu) mali yönetim sistemlerinde yer bulmuştur. Bu açıdan yeni mali yönetim sistemini temel ilkelerini kısaca incelemenin yararlı olacağı değerlendirilmektedir.
5.1. Çok Yıllı Bütçeleme (Orta Vadeli Harcama Sistemi)
Politika ve programların hayata geçirebilmesi için kaynak tahsisinin yapıldığı belgeler olan bütçeler, hükümetlerin gelecek yılda yapmayı planladığı hizmetler veya bulundukları taahhütleri göstermekte olup bütçelerin yalnızca bütçe yılı değil diğer yılları da esas alması ve bütçeye ilişkin ikdisadi faaliyetler ile bu faaliyetlerin sonuçlarının bütçelerde öngörülmesi gerekir. Dolayısıyla bütçenin yalnızca içinde bulunduğu yılı esas alması diğer yılları dikkate almaması durumunda bütçenin politika üretmesi çok mümkün görünmemektedir. Bu açıdan planlama ve bütçelemenin bir arada düşünülmesi ve bütçe-plan ilişkisinin sağlanması, stratejik öncelikler çerçevesinde, etkin ve verimli kararların alınabildiği bir bütçeleme dönemi için elzemdir. (Yılmaz, 1999a, 20)
Bütçelerin çok yıllı perspektifle hazırlanmasıyla karar verici konumunda bulunanlar orta vadedeki harcama limitlerini görebileceklerdir. Harcama limitlerinin bu şekilde görülmesiyle belirlenen döneme ilişkin harcama politikalarının ve bunlara ilişkin maliyetlerin birbirleriyle ilişkilendirilmesi ve bu doğrultuda da harcama programlarının geliştirilmesi söz konusu olmaktadır. (Dean, 1997, 1) Bu süreçte kamu kaynaklarının yukarıdan aşağıya (top-down) doğru, mevcut yada uygulanması planlanan politikaların maliyetlerinin ise aşağıdan yukarıya doğru öngörülmesi ve dolayısıyla kaynakların tamamı ile ortaya çıkan bu maliyetlerin birbirleri ile ilişkilendirildiği bir işleyiş söz konusudur. (The World Bank, 1998, 48) Orta vadeli harcama sistemi, özellikle 1990’lı yılların sonlarında kamu harcama yönetimi reformlarının merkezi bir unsuru olarak görülmesi ile ülkelerde uygulanmasında artış gözlenmiştir. (Kasek ve Webber, 2009, 11)
Kapsadığı zaman itibariyle öngörülen yıl ile ilerleyen iki (veya daha çok) yıl olması nedeniyle orta vadeli olarak adlandırılan bu sistemde kamusal kaynakların kullanım sürecinde getirilen temel fayda, kamuda mevcut kaynakların esas alınarak bu kaynaklar çerçevesinde politikaların belirlenmesi ve bu kaynakların belirlenen politikalara tahsisinin yapılmasıdır.
(Yılmaz, 1999a, 17) Bu yaklaşım, rasyonel varsayımlar ve öngörüler çerçevesinde ekonomiye ilişkin hazırlanan makro ekonomik göstergeler çerçevesinde ve orta vadeli anlayışla kamusal kaynakların politik önceliklere göre tahsisine dayanmaktadır. (DPT, 2006, 13) Dolayısıyla bütçenin yalnızca önümüzdeki bir yıla ilişkin politika ve öncelikleri ve bunlara tahsis edilen kaynağı görmeyi sağlaması değil önümüzdeki birkaç yıla ilişkin bir öngörüyü de vermesi söz konusu olmaktadır.
Yıllık olarak hazırlanan bütçeler, politikaların detaylı olarak belirlenmesi, önceliklerin buna göre oluşturulması ve söz konusu önceliklerin bütçeden sağlanan kaynaklarla hayata geçirilmesinde yeterli olamamaktadır. Orta vadeli bu yaklaşım ortaya çıkması muhtemel bu olumsuzlukları bertaraf edecek zaman, kapsam ve işleyişi içermesi nedeniyle bütçe sürecinin iyileştirilmesi açısından da katkı sağlamaktadır. (Yılmaz, 1999a, 19) Bu şekilde hem ilerleyen yılda değişimlere açık olmasıyla dinamik bir yapı sergilemekte hem de birbirini takip eden yılları değerlendirme imkanı sunmaktadır.
Çok yıllı bütçeleme yaklaşımı aynı zamanda mali disiplinin sağlanması açısından yararlı hatta gerekli bir enstrümandır. (Shick, 1999, 56) Mali disiplinin artırılması bakımından çok yıllı bütçe yaklaşımında, kamu harcama yönetimindeki söz konusu olan kurallar, yukarıdan aşağıya doğru bütçenin oluşturulması ve politik önceliklerde meydana gelen değişimler çerçevesinde kaynak tahsisinin sağlanması önem arz etmektedir. (DPT, 2006, 14)
Çok yıllı bütçelemenin temel amaçlarını kaynakların rasyonel kullanılmasını sağlayarak makroekonomik dengede iyileşmenin sağlanması, kamusal kaynakların politik öncelikler doğrultusunda tahsisinin geliştirilmesi, politikalar ve bu politikalara ayrılan kaynaklar hususunda öngörülebilirliğin sağlanması olarak sıralayabiliriz. (The World Bank, 1998, 48) Bir başka ifade ile çok yıllı bütçelemede politika-plan-bütçe arasında ilişkinin güçlendirilmesi, hükümetçe ortaya konulan yada öngörülen politikaların mali kaynaklar esas alınarak uygulamaya geçirilmesi, yürütmenin söz konusu politika tercihlerinin mali yapıda ortaya çıkardığı etkilerin orta vadede görülebilmesi, söz konusu politikaların çok yıllı bakış açısı doğrultusunda sürdürülebilir bir duruma kavuşturulması imkanı ortaya çıkmaktadır. Bu
ise hükümetin ortaya koyduğu politikalara ilişkin güvenirliği artıracak ve sistemde yer alan aktörlerin beklentilerinin gerçekçi bir temelde oluşturulmasını mümkün kılacaktır. (DPT, 2006, 13) Kamu ve özel sektör, ilerleyen yıllarda hangi politika ve önceliklere ne kadar kaynak tahsisi gerçekleştirileceğini öngörerek hareket edecek ve dolayısıyla öngörülebilirlik ve güvenilirliğin artmasına katkı sağlayacaktır. Ancak bunun için bütçelerin öngörülebilirliği sağlayacak şekilde hazırlanması, belirli bir oran yada katsayı uygulanmak suretiyle ödeneklerin otomatik belirlendiği bir durum söz konusu olmamalıdır.
Bir çok ülkede uygulama alanı bulan çok yıllı bütçeleme sistemi ile politika-plan bütçe ilişkisinin güçlendirilmesi ve kaynakların stratejik önceliklere göre tahsis ve kullanımın sağlanması söz konusu olsa da politik istikrarın olmadığı, politikacılar ile iktidara gelen hükümetlerin kısa süreli amaçlar üzerine yoğunlaştığı ortamlarda, makroekonomik istikrarsızlık ve kötü bir ekonomi yönetiminin bulunduğu durumlarda, mali sistemlerinin işleyişinde bazı yapısal problemleri olan ülkelerin kurumsal ve sektörel bazda ciddi bir harcama reformu yapmadan sistemin uygulanmaya çalışıldığı durumlarda çok yıllı bütçeleme başarısız olacak ya da gerektiği gibi uygulanması zorlaşacaktır. (Yılmaz, 1999, 53) Ülkelerde kamu kurumlarının teknik bilgi birikimi ve becerisi, düzenlemelerin etkinliği, siyasi irade desteği ve sahiplenme ve reformların hız düzeyi gibi etkenler nedeniyle orta vadeli harcama sistemi de farklılaşan hız ve başarı düzeyi ile uygulama alanı bulmaktadır.
5.2. Stratejik Yönetim ve Planlama
Stratejik yönetimi, örgütü belirlemiş olduğu amaç ve hedeflere ulaştırabilmek için kararların verilmesi, uygulanması ve bu uygulama sonuçlarının değerlendirilmesi şeklinde tanımlamak mümkündür. (David, 2001, 5). BÜMKO tarafından yayınlanan Performans Programı Hazırlama Rehberi’nde ise “Stratejik plan, kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan” şeklinde tanımlanmaktadır. Dolayısıyla stratejik yönetim geleceğe yönelik stratejilerin oluşturulmasının yanı sıra bunların uygulanması ve uygulama sonuçlarının değerlendirilmesini de kapsar. Stratejik yönetim, örgütün çevresini değerlendirmesine imkan veren, geleceğe ilişkin yol haritası sunan ve performans ve verimliliğin artırılmasına hizmet eden bir yönetim anlayışıdır.
Stratejik Planlama (SP), mevcut durum ile ulaşılmak istenen durum arasındaki yolu anlatmakta olup idarelerin amaçlarının, hedeflerinin ve bunlara ulaşmayı mümkün kılacak yöntemlerin belirlemesini gerektiren, uzun vadeli ve geleceğe dönük bir bakış açısı taşıyan bir yönetim aracıdır. SP yaklaşımı tüm ilgili aktörlerin katılmasıyla ve mali kaynakların göz önüne alınması suretiyle öncelik, amaç ve hedef tespiti yapılması ve bunlara nasıl ulaşılacağına ilişkin araçların tespitini içerir. Dolayısıyla yürütme organınca gerçekleştirilecek amaç ve hedefler ile bunların kaynak ihtiyacı ve dolayısıyla bütçe oluşturulmakta, ayrıca gerçekleştirilen hizmet ve faaliyetler ile kullanılan kaynaklar açısından hesap verme sorumluluğu söz konusu olmaktadır. (DPT, 2006, 15)
Stratejik planlamanın kamuda uygulanmasına yönelik ilk çalışmalardan birini yapan J.M.
Bryson, 1995 yılında “Kamu ve Sivil Toplum Kuruluşlarında Stratejik Planlama (Strategic Planning for Public and Nonprofit Organisations)” adlı eserinde stratejik planlamaya geçiş süreci için on madde üzerinde durmuştur: (Bryson, 2011, 46)
“Stratejik planlama sürecine karar verme ve başlama”
“Kurum yetkililerini tanımlama”
“Kurumun misyon ve değerlerini açıklama”
“Kurumun güçlü ve zayıf yönleri ile fırsat ve tehditlerini tanımlamak için iç ve dış çevrelerini değerlendirme”
“Kurumu çevreleyen stratejik sorunları tanımlama”
“Bu sorunları gidermek için stratejiler geliştirme”
“Stratejik plan yada planları inceleme ve uygulama”
“Etkili kurumsal vizyon hazırlama”
“Etkili uygulama süreci geliştirme”
Bu adımlar stratejik planlama sürecindeki adımları ifade etmekte olup geleneksel planlamadan farklılığı da ortaya koymaktadır. Stratejik planlama ile kurumlar gelişen ve değişen koşullar çerçevesinde kurumlarını değerlendirmekte ve ilerleyen dönemde gerçekleştireceği hizmet ve faaliyetlerine hükümet politika ve öncelikleri doğrultusunda yön vermektedirler. Kendini değerlendirme, hedef ve amaçları belirleme ve bunlara ulaşma doğrultusunda hareket etme durumu söz konusudur.
Stratejik planlama özetle bir kamu idaresinin (1) Neredeyiz? (2) Nereye gitmek istiyoruz?
(3) Gitmek istediğimiz yere nasıl ulaşabiliriz? ve (4) Başarımızı nasıl takip eder ve
değerlendiririz? sorularını cevaplandırmasına yardımcı olup bu cevaplar, stratejik planlama sürecini de oluşturmaktadır. (DPT, 2006, 15) Dolayısıyla stratejik planlamada, kurum öncelikle mevcut durumunu analiz etmekte, sorgulamakta daha sonra ise ulaşmak istediği hedeflere götürebilecek kaynakları yönlendirmekte ve bu süreç sonunda başarılı olup olmadığını değerlendirmektedir. Stratejik planlama, kurumun kendini tanıması ve geleceği planlamasına hizmet eden bir yapı göstermektedir.
5.3. Performans Esaslı Bütçeleme
Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi (PEB) ilk olarak 1912 yılında ABD’de başkan Taft’ca Ekonomi ve Etkinlik Komisyonu’nun uygulanmakta olan bütçe sistemine ilişkin sorunları düzeltmeye yönelik çalışmalar yapmasıyla ortaya çıkmıştır. (Hager ve diğerleri, 2001, 32) Ancak PEB açısından asıl gelişme ABD’de 1950’lerde yapılan reformlarla olmuştur. Söz konusu reformlar, bütçe için performans bilgisinin elde edilmesini ve ABD federal bütçe aşamasını yalnızca girdilerden ziyade aynı zamanda elde edilen çıktılara da odaklanacak şekilde yeniden yönlendirme gayreti göstermiştir. 1949 yılında kurulan Hoover Komisyonu bu yaklaşımı teşvik edip, bu yaklaşımın uygulanmasını desteklediği zaman gerçek anlamda yükselişe geçmiştir. (Diamond, 2003, 4) Ancak ilerleyen yıllarda çeşitli nedenlerle diğer bütçe sistemleri uygulanmış ve PEB’e yeterince rağbet gösterilmemiştir.
Mali yönetim sistemlerinde, 1980’lerde ortaya çıkan ve çeşitli ülkelerde kendini göstermeye başlayan reform süreci kapsamında PEB tekrar gündeme taşınmıştır. PEB’in gündeme taşınmasında 1992’de yayınlanan Osborne ve Gaebler’e ait “Reinventing Government” (“Devletin Yeniden Keşfi”) adlı kitap gösterilir. (Hager ve diğerleri, 2001, 10) 1993’te ise “ABD’de Government Performance and Result Act (Devlet Performans ve Sonuçlar Kanunu) (GPRA)”’ın yürürlük kazanması sonrasında bütün kamu idarelerinin 5 yılı içeren bir süre için stratejik plan hazırlamaları, performans programları oluşturmaları ve bu programlarda ölçüm yapılması mümkün amaç ve hedeflerin belirlenmesi, bu amaç ve hedeflere ne ölçüde ulaşıldığını ortaya koyan proformans raporları hazırlamaları zorunlu tutulmuştur. (Kirmanoğlu ve diğerleri, 2000, 321) ABD’de ortaya çıkan bu yaklaşım ilerleyen yıllarda başta OECD ülkeleri olmak üzere diğer ülkelerde zaman içerisinde uygulama alanı bulmuş ve yaygınlık kazanmıştır.
PEB’in kabul edilmiş kesin bir tanımı olmamakla beraber Shick’e göre PEB, kaynak miktarında ortaya çıkan artışı çıktılarda ortaya çıkan artışla ilişkilendiren ve kamu idarelerine ayrılan kaynaklarla bu idarelerin bunları nasıl kullanacakları konusunda bilgi sağlayan bütçelemedir. (Schick, 2003, 101) OECD’nin tanımında da PEB ile fonların sonuçlarla ilişkilendirilerek tahsis edildiği bütçe biçimi anlatılmak istenmiştir. (OECD, 2004, 5) Daha genel bir ifade ile PEB, performans yönetimi anlayışının bir parçası olup, kurumunun misyon ve vizyonuna uygun olarak önceden belirlenen amaç ve hedeflerine ulaşmasını sağlamak üzere, kaynakların etkin tahsis ve kullanımını amaçlayan ve belirlenen performans ölçütlerine göre, kurumun amaçlarına ulaşıp ulaşmadığının izlenmesini içeren bir bütçeleme süreci yaklaşımıdır. (Curristine, 2005, 131) PEB’e yönelik yapılan tanımların ortak noktası kamu yönetiminde mevcut kaynaklarla en yüksek ve en etkin düzeyde kamu hizmeti çıktısının nasıl elde edileceğini gösteren bir bütçe tekniği olduğu söylenebilir
Mülga BÜMKO tarafından hazırlanan Performans Programı Hazırlama Rehberi’nde ise PEB, “Kaynakların kamu idarelerinin amaç ve hedefleri doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü ve değerlendirmesi yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını tespit eden ve sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemi”
olarak tanımlanmıştır.
PEB sistemini savunan reformculara göre PEB’in gündeme gelmesinin nedeni, kamu kaynaklarının değişen ve gelişen sosyal ihtiyaçlar çerçevesinde tahsis edilmemesi nedeniyle etkinlikten uzaklaşması, bütçe sürecinde çıktılara bağlı hesap verme mekanizmasının olmaması nedeniyle de kaynakların etkin olmayan programlara tahsisinin artmasıdır.
(Robinson and Brumby, 2005, 12) Bu bakış açısını destekler nitelikte PEB sisteminde ölçülebilir çıktı ve sonuçlar temelinde kaynak tahsis ve planlaması yapılmakta, üretilen performans bilgisi bütçe sürecine entegre edilerek performansa dayalı hesap verebilirliği dikkate almakta ve bu süreç içerisinde de kamu kurumlarına yeterli esneklik sağlanmaktadır.
(Poovich, 1998, 136) PEB’in dört temel avantajının olduğu da söylenebilir. Bunlar; bütçe aktörleri ile halk arasındaki iletişimin arttırılması, kamu kurumlarında yönetimin geliştirilmesi, bütçeye ilişkin kararların alınmasında daha fazla bilginin sağlanması, saydamlığın artırılması ve hesap verebilirliğin sağlanmasıdır. (Shah ve Shen, 2007, 151-153) Dolayısıyla sistemin performans bilgisini üretmesi, hesap verme sorumluluğunu güçlendirmesi, planlama-bütçeleme ilişkisinin güçlendirilmesini ve kurumsal performansın
artmasına katkı sağlamasının hem kurumsal hem de mali yönetim sisteminin işleyişi açısından önemli olduğu söylenebilir.
PEB sisteminde kurumsal hedef ve önceliklerin belirlenmesi ve sınırlı kaynakların bu önceliklere tahsis edilerek gerçekleştirilmesi sağlanmakta, bu da sistemin temel özelliğini oluşturmaktadır. Kaynakların PEB sisteminin öngördüğü şekilde kullanılması mali disiplinin ve saydamlığın artırılmasını sağlayarak kaynakların etkin kullanımı gerçekleştirilebilmektedir. Sistemde sağlanan performans bilgisi ve şeffaflık ile de toplumun ihtiyaçları doğrultusunda kararların alınmasına katkı sağlanmaktadır. (Bal, 2016, 101) PEB, mali disiplini artıracaktır, çünkü hükümet programlarında önceliklendirme yaparak toplumsal açıdan ve mali açıdan en öncelikli programlara kaynak ayıracak, harcamalarda etkinlik sağlanacaktır. (Robinsond and Last, 2009, 3) Dolayısıyla PEB sisteminde politikaların belirlenmesine temel teşkil edecek performans bilgisinin sağlanmasının yanısıra, etkin kaynak tahsisi ve kullanımı ile hesap verebilirlik ve şeffaflığın artırılması da mümkündür. Ancak PEB sistemi, ülkemiz uygulamasından da görüleceği ve çalışmanın ilerleyen kısımlarında da ele alınacağı üzere uygulaması oldukça zor bir sistem olup sistemde başarılı sonuçlar elde etmek için üst düzeyde önemli bir sahiplenme ve motivasyonun sağlanması gerektiği düşünülmektedir.
PEB için temel nitelikte görülebilecek şartları, temel performans göstergeleri ve basit program değerlendirmeleri çerçevesinde kamu harcamalarına ilişkin hedefler ve sonuçlar hakkında bilgi ile üretilen bu performans bilgilerinin bütçe finansman kararlarında kullanılmasını kolaylaştırmak için tasarlanmış bir bütçe hazırlama sürecidir. (Robinson and Last, 2009, 2) Dolayısıyla PEB’de performans bilgisi üretilmesi ve bu bilginin karar vericiler tarafından harcamaların planlanmasına ilişkin süreçte dikkate alınması önem arz etmektedir.
PEB sisteminde başarılı uygulamaların ortaya çıkması için yasama ile yürütme organlarının sistem üzerinde ortak paydada buluşabilmesi, kamu idarelerinin performans ölçümünü yalnızca zorunlulukların yerine getirilmesi olarak değil etkin hizmet sunumunun bir parçası olarak görebilmesi sağlanmalı, performans ölçümü sonrasında ortaya çıkan bilgi ve verilerin kalitesi artırılmalı (Özen, 2008, 29), insan kaynakları kapasitesinin artırılması sağlanmalı, sistemin diğer bileşenleri (muhasebe sistemi, bütçe kod sistemi, raporlama, denetim vb) etkili şekilde kanalize edilmelidir.
5.4. İç Kontrol ve Denetim
Kamu mali yönetimi sisteminde yaşanan son gelişmeler çerçevesinde gündeme gelen ve uygulanan kavramlardan bir diğeri ise iç kontrol ve denetimdir. Kontrol kelimesi uluslararası alanda, işlerin yapılış şeklini ifade etmekte olup bir iş için başlangıçtan yani kararların alınması, uygulanması ve sonuçlandırılması sürecinde söz konusu olan bütün yöntemler ile iş yapma biçimleri “iç kontrol”un dahilindedir. Dolayısıyla iç kontrolüm kamu idarelerinin amaç ve hedeflerini gerçekleştirme doğrultusunda hareket ederken aldığı kararlar, gerçekleştirdikleri uygulamaları içerdiği ve bu süreçte yalnızca kontrol işini yerine getirenlerin değil aynı zamanda tüm çalışanlar ve yöneticilerin de sorumluluk üstlendiği bir süreçtir. (DPT, 2006, 18)
Kamu İç Kontrol Rehberi’nde de uluslararası alanda kabul edilen iç kontrolün, idarenin belirlemiş olduğu hedeflerine ulaşabilmesi açısından kabul edilebilir bir garanti sağlamak açısından tasarlanan sistem olduğu ve sistemin en bilinen modeli olan “Comittee of Sponsoring Organizations (COSO)” çerçevesinde iç kontrolün; kamu kurum veya kuruluşunda gerçekleştirilen iş, işlem ya da faaliyetlerin düzenlemelere uygun bir şekilde yürütülmesini, doğru ve güvenilir raporlamaların yapılarak gerçekleştirilen iş ve işlemlerde etkinliğin artırılmasını amaçladığı belirtilmiştir.
COSO, bir kurumda arzu edilen kontrol çerçevesini beş alt unsurda açıklamakta olup bu bileşenler “1) Kontrol Ortamı 2) Risk Değerlendirmesi 3) Kontrol Faaliyetleri 4) Bilgi ve İletişim 5) İzleme”’dir. Bu bileşenlerde yer alan kriterlerin layıkıyla yerine getirilmesi kurum içerisinde iç kontrol sisteminin iyileştirilmesini beraberinde getirecektir.
İç kontrol sisteminin temelinde kontrol ortamı olup bu, iç kontrolün genel kalitesinde etkili olan iklimi yaratmakta ve disiplini sağlamaktadır. Hangi stratejinin belirleneceği hususunda genel bir atmosfer oluşturarak kontrol işlemlerini yapılandırmaktadır. (Tosun, 2007, 423) Risklerin belirlenerek bunlara ilişkin kontrol ortamının sağlanması ve önleyici ya da düzeltici önlemlerin zamanında alınması bu süreçte önemli hale gelir.
İç kontrol sisteminin temelinde kontrol ortamı olup bu, iç kontrolün genel kalitesinde etkili olan iklimi yaratmakta ve disiplini sağlamaktadır. Hangi stratejinin belirleneceği hususunda genel bir atmosfer oluşturarak kontrol işlemlerini yapılandırmaktadır. (Tosun, 2007, 423) Risklerin belirlenerek bunlara ilişkin kontrol ortamının sağlanması ve önleyici ya da düzeltici önlemlerin zamanında alınması bu süreçte önemli hale gelir.