Türkiye’de Bütçe Süreci

5018 sayılı KMYKK’da bütçe, “…belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belge” olarak tanımlanmıştır. Bütçe, hem niteliği hem de hazırlanma, görüşülme ve kanunlaşması açısından özelliği olan, “merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir ve gider tahminlerini gösteren, bunların uygulanmasına ve yürütülmesine yetki ve izin veren”

bir kanun olup 5018 sayılı Kanun’da bütçe hazırlamaya ilişkin esaslar ve bütçenin hayata geçirilmesi kanuni çerçevede belirtilmiştir.

OVP ve OVMP, Cumhurbaşkanınca ortaya konulacak politika ve öncelikler doğrultusunda Hazine ve Maliye Bakanlığı ile SBB, hem ilişkili kamu kurum ve kuruluşları hem de oluşturulan Politika Kurullarının görüşlerine başvurmak suretiyle birlikte oluşturacaklardır.

Merkezi yönetim bütçesinin hazırlanmasında

“a) Orta vadeli program ve malî planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar,

b) Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları,

c) Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı, d) İdarenin performans hedefleri,”

dikkate alınır.

Kamu kurum ve kuruluşları merkez ve merkez dışı birimlerinin ödenek ihtiyaçlarını dikkate alarak kamu idarelerinin giderlere ilişkin tekliflerini oluşturur. Genel bütçede gelirlere ilişkin teklif Cumhurbaşkanlığınca, diğer bütçelerinki ise ilgili kamu kurum ve kuruluşlarınca hazırlanır. 5018 sayılı KMYKK’nın 17 nci maddesine göre “Kamu idareleri, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve kurum yetkilileri tarafından imzalanmış olarak en geç Eylül ayı sonuna kadar Cumhurbaşkanlığına gönderir.” Dolayısıyla uygulamada karşılaşılan sıkıntıların başında gelen stratejik planda belirtilen amaç ve hedeflere götürecek faaliyetlere ilişkin ödenek ihtiyacının bütçelerde görülebilmesi, politika-plan-bütçe ilişkisinin somutlaştırılması bu aşamada son derece önemlidir.

Kamu idarelerince hazırlanan bütçelere ilişkin teklifler Cumhurbaşkanlığına verilmiş olsa da sonrasında kurum ve kuruluşların yöneticileriyle sundukları teklifler üzerinde görüşmeler yapılması mümkündür. Bu sürecin iyi yönetilmesi ve politika-plan ve programlarla uyumun bir nevi kontrolü, değerlendirilmesi ve varsa düzeltilmesi gereken alanların revizesi bu aşamada mümkün olabilir. SBB, kamu idaresi ve politika kurulları temsilcilerinin yapacağı görüşmeler ve bu kapsamda yapılacak revizeler etkin kaynak yönetimini beraberinde getirecektir.

Cumhurbaşkanlığı’nda nihai hali verilen “merkezî yönetim bütçe kanun teklifi malî yılbaşından en az yetmiş beş gün önce Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur”. Dolayısıyla yeni sitemde bütçe yasa tasarısı Bakanlar Kurulu yerine Cumhurbaşkanı tarafından bütçe teklifi olarak sunulacaktır.

Bütçe teklifinin TBMM’ye gelmesinden sonra teklif, Plan ve Bütçe Komisyonu’nda görüşülür. Anayasada yapılan son değişiklikle daha önce 40 üyeden oluşan Plan ve Bütçe Komisyonunun üye sayısı Anayasadan çıkarılmıştır. Komisyonda iktidar-muhalefet üye ayrımı kalmamış olup, daha önce iktidar partisine sağlanan üye sayısı fazlalığı (25 üye) uygulaması da son bulmuştur. Böylece olası kriz durumlarında kamu idarelerince harcamaların yapılabilmesi, ödemelerin gerçekleştirilebilmesi, hizmetlerin aksamadan işleyebilmesi için alternatif çözüm yolları belirlenmiştir.

Türkiye’de bütçe hazırlanması ve TBMM’de görüşülme sürecini ise aşağıdaki şekilde özetlemek mümkündür.

Şekil 5: Bütçe Hazırlık ve TBMM'de Görüşülme Süreci

  Eylül ayının 

ilk haftası  sonuna 

kadar

• OVP'nin hazırlanması ve resmi gazetede yayınlanması

15 Eylül'e  kadar

• OVMP, Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Genelgesi ve Yatırım Programı Hazırlama Rehberinin resmi gazetede yayınlanması

Eylül ayı  sonuna 

kadar

• Kuruluşlarca Hazırlanan Bütçe ve Yatırım Teklifleri Cumhurbaşkanlığına Gönderilir

• Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar, TBMM ve Sayıştay Bütçe Tekliflerini doğrudan TBMM’ye gönderir, bir örneğini de Cumhurbaşkanlığına gönderir

17 Ekim'e  kadar 

• Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Teklifi Hazırlanır ve Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye gönderilir.

Kasım  ayı ve  aralık ayı başı

• TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülmesi (Komisyon 55 gün içinde görüşmeli)

Mali yıl  başına kadar

• PBK raporunun hazırlanması ve bütçe teklifi ile kesin hesap tasarılarının genel kurula sevk edilmesi; genel kurulda bütçenin görüşülmesi, kabul edilmesi, onaylanması ve resmi gazetede yayımlanması

Şekil 3’te de görüleceği üzere ülkemizde resmi olarak Eylül ayında başlayan ve aralık ayında nihayetlendirilen hızlı bir bütçeleme süreci yaşanmakta ve bu, performans esaslı bütçeleme sisteminin arzu edildiği şekilde işlemesine engel olmaktadır. Örneğin ABD’de bütçenin hazırlanması süreci, Başkan’ın bütçe teklifini oluşturma süreci olan ve 9 ayı kapsayan yürütme aşaması (Nisan ayında başlar) ve yine 9 ay süren yasama aşaması (Şubat ayı başında başlayıp 1 Ekim’e kadar devam eder) olmak üzere iki ana aşamaya sahip, döngüsel ve nitelikli 18 aylık uzun bir dönemi kapsamaktadır. (TBMM Araştırma Hizmetleri Başkanlığı, 2019, 237) Dolayısıyla yalnızca bütçenin hazırlanması açısından değil yasama organınca da bütçenin görüşülme sürecinin Türkiye’ye göre oldukça uzun bir süreci kapsadığı görülmektedir.

Türkiye’de resmi olarak bütçe süreci Eylül ayında başlıyor gibi görünse de aslında bütçe hazırlık süreci gayri resmi olarak daha önceden başlamaktadır. Yeni sisteme geçmeden önce BÜMKO tarafından mevcut durumda ise SBB’ce kamu kurum ve kuruluşlarından Haziran ayı sonu Temmuz ayı başlarında resmi yazı ile ödenek ihtiyaçları ile gelir tahminlerini içeren bütçe tekliflerini e-bütçe sistemine girmeleri ve ilgili formaları doldurmaları, OVP ve OVMP yayınlanana kadar tüm hazırlıklarını tamamlamaları beklenmektedir. Dolayısıyla üst politika belgeleri ve ödenek tavanları netleşmeden, kamu kurum ve kuruluşlarına gelecek üç yıla ilişkin projeksiyon çizilmeden bütçelerini hazırlayarak hazırda beklemeleri beklenmektedir.

Bu durum hem üst politika belgelerine olan inanç ve güvenilirliği zedelemekte hem de performans esaslı bütçeleme sisteminin uygulanmasını güçleştirmektedir. Bütçe sürecinin de resmi olarak üç ay gibi kısa bir süreye sıkıştırılması bütçenin hazırlık ve görüşülme sürecinin gerektiği gibi yapılmasını zorlaştırmakta ve prosedürleri yerine getirmek için zamanla yarışa dönüşmektedir. Bu kadar kısa bir sürede bütçelerin üst politika belgelerine uygun olarak hazırlanması ve görüşülmesi mümkün değildir. Bu açıdan tezimizde de önerdiğimiz üzere bütçe hazırlık süreci yeniden ele alınmalı, üst politika belgelerinin kamu kurum ve kuruluşları ile özel sektöre yön verici yol gösterici yönü güçlendirilmeli, bütçeler yeterli uzunlukta bir sürede ve politika-plan-bütçe sürecini içerecek şekilde hazırlanmalıdır.

6. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde Politikaların Bütçeye