Politikaların Bütçelere Yansıması: Bütçede Önceliklendirme

Temsili demokrasinin hakim olduğu devlette iki temel asil-vekil ilişkisi söz konusudur.

Birincisi, vatandaşların belirli kurallar çerçevesinde kamusal alana ilişkin politika üretmek üzere siyasetçilere yetki vermesidir. Siyasetçiler söz konusu yetkiyi elde etmek için kendi aralarında rekabete girerler. Bu ilişkide siyasetçiden beklenen, toplumsal süreçte ortaya çıkan çeşitli talep ve ihtiyaçların bütünleştirilmesi, uzlaşma zeminini tesis etmesi ve dolayısıyla halkın beklentisi doğrultusunda politikalar belirlemesidir.

Belirlenen kamu politikaları ise kamu idaresi yani bürokrasi marifetiyle uygulamaya konulur. Bu açıdan, vekalet fonksiyonunun diğer tarafında bu sefer siyasetçiler asil, bürokrasi ise vekil durumunda olup idareden beklenen şey belirlenmiş bu politikaların beklenti ve taleplere uygun olarak ve kaynakları doğru kullanarak uygulamaya konulmasıdır. (Atiyas ve Sayın, 1997, 6) Hem politikaların oluşturulması hem de bunların bütçelere yansıtılarak etkin bir şekilde uygulanması, izlenmesi ve değerlendirilmesi yetkiyi alan ile yetkiyi veren arasındaki sağlıklı güven ilişkisinin sürdürülebilmesi açısından önem arz etmektedir.

Toplumun değişik kesimlerinden gelen talepler yada sorun alanlarının tespit edilip, değerlendirilmesi ve bunların kamu politikaları haline getirilmesi, bu politikalara kaynak tahsis sürecini de beraberinde getirmektedir. Belirlenen kamusal politikalara kaynak dağıtımının yapılması ise planlama, programlama ve bütçeleme süreçlerini ihtiva eder. Bu aşamanın temel özelliği ise devletin sahip olduğu kaynakların sınırlı olması dikkate alındığında bu kaynakların belirlenen politikalara dağıtımının yapıldığı bütçelemenin yapılmasıdır. Politika önceliklere ilişkin kaynak tahsisi bu süreçte yer alan aktörlerin birbirlerini etkiledikleri bütçe sisteminde gerçekleştirilir. (Yılmaz ve Biçer, 2010b, 36) Hükümetlerin politika öncelikleri, toplumun ve ekonominin ihtiyaç ve beklentileri esas alınarak oluşturulmakta, kamu kaynaklarının planlanmasında ve harcamaların kontrolünün sağlanmasında önemli bir mali yönetim aracı olan bütçeler ile de bu politika önceliklerinin icra edilmesi amacıyla bakanlıklar ve diğer kamu idarelerine harcama tahsisi/yetkisi verilmektedir. (BÜMKO, 2017, 9)

Bütçe hazırlık aşaması, kamusal kaynaklardan kimlerin, hangi grupların, hangi oranda ve hangi amaç doğrultusunda kullanacağının ortaya konulması ve buna ilişkin yetkinin belirli bir süre temelinde yürütme erkine bırakılmasını öngörür. (Atiyas ve Sayın, 1997, 9).Vatandaşlar, talep ve beklentilerini dile getirirken politikacılar, yürütme erkini elde etmek yada elde ettiği erki devam ettirme çabası ile hareket edeceklerdir. Parlamento tarafından onaylanan bütçeler ile hükümete politikalarını hayata geçirmesi için kaynak tahsisi yapıldığı gibi parlamento aracılığıyla hükümet faaliyet/icraatları da denetlenmiş olmaktadır.

Hükümetin amaç ve hedefleri ile önceliklerini/tercihlerini yansıtan bir politika belgesi olması gereken bütçeler, hangi politikaya ne kadar kaynak ayrıldığını, söz konusu politikalar için hangi faaliyetlerin icra edileceğini, kamusal harcamalardan toplumun hangi kesimlerinin ne oranda yararlanacağının görülmesini de sağlamalıdır. Bütçeler, yalnızca mali değil siyasi,

iktisadi, hukuki vb. etkileri olan, vatandaş, politikacı ve bürokrasi arasındaki etkileşim çerçevesinde ortaya çıkan dokümanlardır.

Siyasi süreçte oluşturulan bütçelerdeki öncelikler ya da ortaya konulan tercihler bütçenin hazırlanması aşamasında etkide bulunan çeşitli aktörlerin de etkisini göstermektedir.

Dolayısıyla etkisini hissettirenler kendi öncelik ve tercihlerinin bütçede yer almasını sağlamaktadırlar. (Wehner ve Byanyima, 2004, 25) Burada çıkar grupları, medya yada toplumun belirli kesimleri, kendi öncelik ve beklentilerinin politikalara yansıması için gayret gösterirken, yönetme erkini elinde bulundurmak isteyen politikacılar ise eldeki mevcut kaynakları hangi politika alanlarına kaydıracağı konusunda tercihlerde bulunacaktır.

Dolayısıyla kaynakların stratejik önceliklere göre tahsisi ve kaynak kullanımında etkinlik ön plana çıkmaktadır.

Kamu politikalarının hayata geçirildiği belgeler olan bütçe yasaları, yürütme gücünü elinde tutanların vatandaş ihtiyaç ve talepleri çerçevesinde belirledikleri önceliklere göre gerçekleştirmeyi öngördükleri hizmet ve faaliyetleri ve bunlara ilişkin ödenekleri içerir.

Temel olarak aslında bütçe, kamusal kaynakların tahsisinde etkisini hissettiren ya da sesini duyurmayı başarabilen aktörler ile politika önceliklerini belirleme ve bunlara kaynak tahsisini gerçekleştirme yetkisini elinde bulunduran karar vericilerin birbirlerini etkilemeleri ile oluşan dokümandır. (Bağlı, 2014, 29) Dolayısıyla kaynak tahsis ve kullanımını gerçekleştirenler, aldıkları bu kararların uygulanması, bütçe gerçekleşmesi sonrasında çeşitli şekillerde hesap vermektedir. Bu açıdan politikaların belirlenmesi, bunların bütçeye yansıtılması ve uygulanmasında rasyonel verilerle hareket edilmesi, kaynak tahsis ve kullanımında etkinlik ve verimliliğin ön planda tutulması, hesap verme mekanizmalarının ön planda tutulması önem arz etmektedir.

Özellikle 1980’lerden itibaren devlet anlayışı ve görevlerinde meydana gelen değişimle, kamu kaynak kullanımında akılcılık ve öngörülebilir olmayı esas alan orta vadeli kamu harcama sistemi (“Orta Vadeli Harcama Sistemi” Medium Term Expenditure Framework MTEF) (Yılmaz, 1999, 3) kaynakların stratejik önceliklere göre tahsisi, mali disiplinin gerçekleştirilmesi ve tahsis edilen kaynakların amaç ve öncelikler doğrultusunda etkin ve verimli kullanımını gerçekleştirmek gayesi ile çeşitli ülkelerde uygulanmıştır. Bütçenin birden çok yılı esas alması üzerine kurulu olan ve kamusal kaynakların kullanımına ilişkin bir sistem olan

Çok yıllı (üç yıl) bütçe projeksiyonuna dayanan bir kamu kaynak kullanım sistemi olan OVHS, karar verici konumunda bulunanların amaç ve hedeflerini gerçekleştirebilmeleri için orta vadede ne kadar kaynakları olduğunu görmelerini sağlayan ve kamu harcama programlarının oluşturulmasına imkan veren bir süreçtir. (Yılmaz ve Biçer, 2009, 58) Yıllık hazırlanan bütçelerle kamu politikalarının etraflı olarak belirlenmesi, stratejik önceliklerin bu doğrultuda sıralanması, söz konusu önceliklerin bütçe araçları vasıtasıyla hayata geçirilmesi ve kamu ve özel sektör açısından öngörülebilirliğin sağlanmasında yetersiz kalmaktadır.

(Yılmaz, 1999, 19) Dolayısıyla eldeki mevcut kaynaklar ile stratejik önceliklerin dikkate alınması, planlama ile bütçeleme süreçlerinin birlikte değerlendirilmesi, politika-plan-bütçe ilişkisinin kurulması etkin bir bütçe süreci açısından son derece önemlidir.

OVHS, yıllık bütçelerde ortaya çıkan sorunları gidermekte, bütçelerin daha geniş bir zaman dilimine sahip olmalarına imkan vermekte, orta vadede kaynak limitlerinin öngörülebilmesi ve buna ilişkin planlamalar yapılmasını sağlamakta, politika önceliklerine uygun kaynak tahsisine imkan vermektedir. OVHS kamusal kaynakların öncelikler temelinde değil, önceliklerin tespit edilen sınırlı kaynaklar çerçevesinde önceliklendirilmesini içermektedir. (Yılmaz ve Biçer, 1999, 60-61) Dolayısıyla OVHS hem politikalar, planlar ve bütçeler arasındaki ilişkinin güçlenmesine katkı sağlamakta hem de mali disiplinin sağlanmasında etkin rol oynamaktadır.

Politikaların bütçelere yansıtılması bağlamında, politika oluşturma sürecinde yer alan aktörler, politikalara kaynak tahsisi, politikaların uygulanması, izlenmesi ve değerlendirilmesi, harcama sistemi vb. bir çok unsurun etkin bir politika-plan-bütçe ilişkisi açısından büyük önem arz ettiği dikkate alınmalıdır. Kaynak tahsis ve planlamasının rasyonel verilerle desteklenmesi, harcama sisteminin buna izin vermesi, bütçelerin politika oluşturmaya katkı verecek nitelikte olması gerektiği göz ardı edilmemeli, süreç bir bütün olarak ele alınmalıdır.