Hükümet Sistemleri

Türkiye’de 2018 yılında yıllardır uygulanmakta olan parlamenter sistemden Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçilmiştir. Sistem, Türk kamu yönetiminde son derece önemli yapısal değişiklikleri getirdiği gibi mali yönetim sisteminde de önemli değişikliklerin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bu çerçevede bu bölümde hükümet sistemleri ile Türkiye’de sistemin öngördüğü yapı ve değişiklikler ortaya konulduktan sonra Program Bazlı Performans Bütçe Modeli’ne ilişkin yapı ele alınacaktır.

1. Hükümet Sistemleri

Devlet, ülkesinde yaşayan toplulukların tamamına hâkim, üstün bir örgütlenme ve geniş kapsamlı bir tüzel kişilik olup her tüzel kişilik gibi devlet de organları eliyle yönetilir. Devlet organları toplumun ortak ihtiyaçlarını karşılayan resmi kurum ve kuruluşların tümünü ifade eder. Bu açıdan Devlet idaresi, kamusal hizmetleri belli bir sisteme göre paylaşan resmi kurum ve kuruluşların uyum içinde çalışmasıyla gerçekleşen, karmaşık ve çok yönlü bir süreçtir. Bu süreçte, devletin temel işlevlerini gerçekleştirecek organların kuruluşu, işleyişi ve karşılıklı ilişkileri, öngörülen hükümet sistemine göre farklılaşabilecektir. (Karatepe, 2013, 223) Devletin fonksiyonlarını yerine getiren organlar arasındaki yani kuvvetler arasındaki ilişkilerin niteliği hükümet sistemlerini belirlemektedir.

Devlette üç temel organ olan yasama, yürütme ve yargı fonksiyonlarının dağıtım ve düzenlenmesine göre farklılaşan hükümet sistemleri, yönetimin yapılarını ortaya koymaktadır.

(Erat, 2015, 326) Yasama ve yürütme kuvvetleri aynı devlet organında toplanabilir ki bu durumda “kuvvetler birliği” sistemleri; bu kuvvetlerin farklı organlara verilmesi halinde ise

“kuvvetler ayrılığı” sistemi söz konusu olur. (Özbudun, 2002, 329) Kuvvetler ayrılığı ilkesini teorileştiren Montesquieu’ya göre Devlette üç kuvvet bulunmakta olup bunlar “yasama kuvveti”, “yürütme kuvveti” ve yargılama kuvveti” olup bu üç kuvvetin birbirinden ayrılması gerektiğini iddia etmektedir. (Gözler, 2012, 74-75) Hükümet sistemlerinin tasnifinde yargı kuvveti kural olarak işin dışında tutulur ve yasama ve yürütme kuvvetleri arasındaki ilişki esas alınır. Yargının her sistemde yasama ve yürütme kuvvetlerinden ayrı olduğu veya olması gerektiği varsayılır. (Gözler, 2012, 75-76) Bu açıdan asıl önemle üzerinde durulan nokta

yasama ve yürütme kuvvetlerinin nasıl konumlandırıldığı, bu kuvvetler arasındaki ilişkinin nasıl düzenlendiğidir.

Yasama ve yürütme gücünün kesin ve sert bir şekilde ayrıldığı sisteme başkanlık sistemi, iki kuvvetin daha yumuşak ve dengeli şekilde ayrıldığı sisteme parlamenter sistem; yasama ve yürütme kuvvetlerinin seçilmiş olamayan bir kişi veya kurulda birleştiği sisteme mutlak monarşi ya da diktatörlük, eğer iki kuvvet halk tarafından demokratik usuller içinde seçilmiş bir mecliste birleşmişse meclis hükümet sistemi söz konusu olmaktadır. (Özbudun, 2002, 329) Parlamenter hükümet sistemi, yürütme gücünün yasama iktidarından kaynaklandığı ve ona karşı sorumlu olduğu bir hükümet sistemidir. Başkanlık sistemi ise yürütme organının yani Başkanın halk tarafından seçildiği ve yasama organı tarafından görevinden alınamayan yürütmenin tek bir kişiden oluştuğu hükümet sistemidir. (Bilir, 2017, 16-33) Başkanlık sisteminde yürütmenin yasama karşısında üstünlüğü söz konusu olup yasama ve yürütme arasındaki ayrılık hem organ hem de işlev bakımındandır ve olabildiğince kesindir. Parlamenter hükümet sisteminde ise çok önemli bazı işlemler ancak yasama organı ve yürütme organının işlevsel birliği ile yapılmaktadır. Ancak bu işlemler dışında yasama ve yürütmenin yalnız başlarına yaptıkları işlemler de söz konusu olmaktadır. (Tanilli, 2007, 353-354)

Günümüz temsili demokrasilerinde başkanlık, yarı başkanlık ve parlamenter sistemin ön plana çıktığı görülmektedir. Özellikle Amerika Birleşik Devletleri başkanlık sistemi, İngiltere ise parlamenter hükümet sistemi açısından ön plana çıkan ve örnek teşkil eden ülkelerdir.

Bazı seçilmiş ülkelerin yönetim yapısı ve uygulanan hükümet sistemlerini ise aşağıdaki tablodan görmek mümkündür.

Tablo 1 Bazı Seçilmiş Ülkelerin Hükümet Sistemleri Ülke Devlet

Yapısı

Hükümet Sistemi Yasama/Yürütme İlişkisi

Yasama Organı Yapısı ABD Federal Başkanlık Katı kuvvetler ayrılığı Çift Meclis Almanya Federal Parlamenter Yumuşak kuvvetler

ayrılığı/Güçlendirilmiş Başbakan

Çift Meclis

Brezilya Federal Başkanlık Güçlü Başkanlık Çift Meclis

Çin Demokratik Merkeziyetçi

Halkın Demokratik Diktatörlüğü

Güçlü Tek Parti Tek Meclis

Fransa Uniter Yarı-başkanlık Güçlü

Cumhurbaşkanı/ Kaynak: (Yılmaz ve ark., yayınlanma aşamasında, 5)

Tablodaki ülkelerin sistemlerinden de görüleceği üzere Dünyada özellikle başkanlık ve parlamenter hükümet sistemleri ön plana çıkmıştır. Ancak söz konusu hükümet sistemleri devlet yapılarından bağımsız olarak ülkelerin siyasal parti yapıları ve sistemleri, toplumdaki demokrasi ve uzlaşı kültürü, ülkelerin sosyo ekonomik, kültürel yapıları, siyasal ve örgütsel gelişimleri doğrultusunda farklı uygulamalar göstermektedir. Dolayısıyla ülkenin birinde sorunsuz olarak işleyen bir sistem bir diğer ülkede başarısız uygulamalarla karşı karşıya kalabilmektedir.

Hükümet sistemi tartışmaları, esasında yürütmenin niteliği üzerine yoğunlaşmaktadır. Bu tartışma, meşruiyetini, temsili demokrasinin birincil gelişim dinamiği olan temsil kurumundan alarak ona karşı sorumlu ve bağlı olan yürütme organı mı ya da meşruiyetini doğrudan halktan alarak yasama organına karşı bağımsız olan yürütme organı mı daha işlevsel bağlamında yürütülmektedir. (Yılmaz ve ark., yayınlanma aşamasında, 6) Dolayısıyla yürütme kuvvetinin dengelenmesi ve denetlenmesi üzerine bir tartışma söz konusu olmaktadır. Özellikle temsili demokrasilerde halktan aldığı yetki ile hareket eden organların aldıkları bu yetki karşısında gerçekleştirdikleri işlem ve eylemlere ilişkin de hesap vermesi,

denetlenmesi durumu ortaya çıkmaktadır. Yetkinin asıl sahiplerinin temsilcileri eliyle kullandıkları bu yetki asil-vekil ilişkisini beraberinde getirmektedir.

Mali yönetim açısından siyasal temsil ve hükümet sistemleri dikkate alındığında mali yönetim temel yapısı anayasa ile belirlenir. Anayasa güçler ayrılığı ilkesi çerçevesinde, güçlerin birbiri karşısında konuşlanma tercihine göre mali yönetimin kurumsal yapısını ve fonksiyonunu belirlemektedir. Mali yönetim, temsili demokraside vergileme, borçlanma, harcama yapma, para basma gibi kamu politikalarının oluşturulduğu kamusal karar alma sürecinin içinde yer alan temel bir yapıdır. (Yılmaz ve ark., yayınlanma aşamasında, 10) Halktan aldıkları yetki ile hareket eden siyasi irade kendi ideolojisi ve programını uygulamaya yönelik maliye politikasına yön vermekte, bütçede ve dolayısıyla kaynak tahsis ve kullanımında buna göre önceliklendirme yapmaktadır.

Parlamenter demokratik rejimlerde hükümetler temelde maliye politikasına ilişkin karar alıcı konumundadırlar. Bunun yanısıra yasama organındaki milletvekilleri ve bunların partileri de maliye politikasına ilişkin alınacak kararlar da önemli rol oynamaktadırlar.

Dolayısıyla maliye politikasının belirlenmesi noktasında iradenin “hükümet” ve

“parlamento”’da olduğu söylenebilir. Parlamentonun kamusal harcama ve gelirler üzerindeki yetkisinin temelinde ise bütçe hakkı yatmaktadır. (Yılmaz ve Biçer, 2010a, 206) Örneğin Başkanlık sistemi ile yönetilen ABD’de Başkan’ın bütçe teklifi öneri mahiyetinde bir metindir. Bu metin Başkan’ın politika öncelikleri ve tercihleri doğrultusunda hazırlanan büyüklükleri içermektedir. Ancak bunun Kongre için herhangi bir bağlayıcılığı bulunmamaktadır. Çünkü Anayasa bütçe hakkını Kongre’ye vermiştir. Dolayısıyla Kongre harcama miktarlarını, harcama programları ve vergileri değiştirebilir. Başkanın bütçe teklifindeki programları ve vergileri bütçeden çıkarıp bunların yerine yeni program ve vergiler de koyabilir. (TBMM Araştırma Hizmetleri Başkanlığı, 2019, 240) Dolayısıyla ABD’de bütçe açısından yasama organının oldukça geniş yetkileri bulunmakta olduğunu söyleyebiliriz.

Parlamentonun sahip olduğu bu yetkiyi etkin kullanması vatandaştan aldığı temsil yetkisinin gereğini etkin bir şekilde yerine getirebilmesi ve dolayısıyla parlamentonun işlevsel olması bu açıdan önem arz etmektedir. Kamusal kaynakların kim tarafından hangi amaç ve politikalara ve hangi miktarda kullanılacağına ilişkin karar vermeyi temel alan bütçe süreci, yasama organına ait yetkilerin, dönemsel olarak yürütme kuvvetine bırakılmasını öngörmektedir (Atiyas vd., 1997, 9) Bu açıdan yürütme gücünü elinde bulunduranlar bütçeler

aracılığıyla kamusal gelir elde etme, borçlanma ve harcama yapma yetkisini elde etmektedirler. Ancak bu sınırsız ve denetlenmez bir yetki değil tam aksine yasama organının bütçe hakkı temelinde bilgilendirilme ve yasama organınca yürütmenin denetlenmesi sürecini de içinde barındıran bir süreçtir.