TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MALİYE (KAMU EKONOMİSİ) ANABİLİM DALI

TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

MALİYE (KAMU EKONOMİSİ) ANABİLİM DALI

CUMHURBAŞKANLIĞI HÜKÜMET SİSTEMİNDE POLİTİKALARIN BÜTÇEYE YANSITILMASI:

PROGRAM BÜTÇE SİSTEMİNE YÖNELİK BİR YAPILANDIRMA ÖNERİSİ  

Yüksek Lisans Tezi

İbrahim AKDENİZ

Ankara-2020   

TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

MALİYE (KAMU EKONOMİSİ) ANABİLİM DALI

CUMHURBAŞKANLIĞI HÜKÜMET SİSTEMİNDE POLİTİKALARIN BÜTÇEYE YANSITILMASI:

PROGRAM BÜTÇE SİSTEMİNE YÖNELİK BİR YAPILANDIRMA ÖNERİSİ  

Yüksek Lisans Tezi

İbrahim AKDENİZ

Tez Danışmanı

Prof. Dr. H. Hakan YILMAZ

Ankara-2020   

TEŞEKKÜR

Uzmanlık tezimin hazırlanması sürecinde tanıştığım ve uzmanlık tezimde de emek ve özveri ile her zaman bana destek olan, maliye alanında son derece önemli işlerde imzası olan ve biz öğrencilerine de her zaman analiz eden, üreten ve doğru işler yapan bireyler olma konusunda öncü olan, yoğun iş temposuna karşın tez danışmanım olmayı kabul ederek uzun tez sürecimde her zaman yanımda olan ve sabırla bana katlanan değerli hocam Prof. Dr.

Hakkı Hakan YILMAZ’a teşekkürlerimi sunuyorum. Tez sürecinde sundukları katkı için değerli hocalarım Prof. Dr. Dilek ÖZKÖK ÇUBUKÇU ve Doç. Dr. Eda BALIKÇIOĞLU’na teşekkür ediyorum.

Hem yaptığı çalışmalar hem de tez sürecimdeki destekleri ile tezime katkıda bulunan üstadım, meslek büyüğüm Dr. Mustafa BİÇER’e teşekkürlerimi sunuyorum. Meslek hayatıma girdiğimden bu yana sürekli desteğini hissettiğim, öğreten, öğrenen ve azimle başarılması çok zor işlerde başarılı olan, tez sürecim boyunca desteğini bir an olsun esirgemeyen, bir çalışma arkadaşı, rehber de olmanın ötesinde gerçek anlamda bir dost olarak her zaman yanımda olduğunu hissettiğim Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı Uzmanı Uğur AKARSU’ya teşekkürü borç bilirim. Ayrıca tez çalışmam süresince yeterince vakit ayıramadığım ve buna rağmen her zaman yanımda olduklarını hissettiren meleklerim, canım kızlarım Beyza ve Bilge’ye ve canım eşim Dilek’e binlerce kez teşekkür ediyorum.

İÇİNDEKİLER

TEŞEKKÜR ... 0

ŞEKİLLER DİZİNİ ... İİİ TABLOLAR DİZİNİ ... İİİ KISALTMALAR ... İV GİRİŞ ... 1

BİRİNCİ BÖLÜM ... 4

I) BÜTÇE, BÜTÇE SİSTEMLERİ VE KAMU MALİ YÖNETİMİNDE YENİDEN YAPILANMA ... 4

1.  BÜTÇE KAVRAMI ... 4 

2.  BÜTÇE HAKKI ... 6 

3.  KAMU MALİ YÖNETİMİNDE YENİDEN YAPILANMA ARAYIŞLARI VE BÜTÇE SİSTEMLERİ ... 10 

3.1. Kamu Mali Yönetimi ve Bütçeleme ... 10

3.2. Bütçe Sistemleri ... 13

3.2.1. Klasik Bütçe Sistemi ... 14

3.2.2. Torba Bütçe Sistemi ... 16

3.2.3. Performans Bütçe Sistemi ... 18

3.2.4. Planlama-Programlama ve Bütçeleme Sistemi ... 20

3.2.5. Sıfır Esaslı Bütçeleme Sistemi ... 24

4.  KAMU MALİ YÖNETİMİ SİSTEMİNDE YAŞANAN DEĞİŞİM ... 26 

5.  YENİ KAMU MALİ YÖNETİMİ ANLAYIŞININ TEMEL İLKELERİ ... 30 

5.1. Çok Yıllı Bütçeleme (Orta Vadeli Harcama Sistemi) ... 32

5.2. Stratejik Yönetim ve Planlama ... 34

5.3. Performans Esaslı Bütçeleme ... 36

5.4. İç Kontrol ve Denetim ... 39

5.5. Mali Saydamlık ve Hesap Verebilirlik ... 40

İKİNCİ BÖLÜM ... 44

II) POLİTİKA-BÜTÇELEME İLİŞKİSİ VE MALİ YÖNETİM SİSTEMİ REFORMLARINA TÜRK KAMU MALİ YÖNETİMİNİN UYUMU ... 44

1.  DEVLET,SİYASET VE KAMUSAL KARAR ALMA ... 45 

2.  KAMU POLİTİKASI OLUŞTURMA VE PLANLAMA ... 48 

3.  POLİTİKALARIN BÜTÇELERE YANSIMASI:BÜTÇEDE ÖNCELİKLENDİRME ... 50 

4.  BÜTÇE HAKKI TEMELİNDE POLİTİKA OLUŞTURMA ... 54 

5.  KAMU MALİ YÖNETİMİ SİSTEMİNDEKİ DEĞİŞİMLERE TÜRK KAMU MALİ YÖNETİM SİSTEMİNİN UYUMU ... 57 

5.1. Türkiye’de Program Bütçe Deneyimi ... 58

5.2. Türkiye’de Kamu Mali Yönetimi Sistemine İlişkin Temel Reform ve Bütçe Sisteminin Yeniden Yapılandırılması ... 62

6.  PERFORMANS ESASLI BÜTÇE SİSTEMİ UYGULAMASI ... 66 

6.1. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi Uygulamasından Beklenenler ... 67

6.2. Türkiye’de Performans Esaslı Bütçeleme Uygulaması ... 68

6.3. Türkiye’de PEB Uygulamasının Değerlendirilmesi ... 73

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ... 80

III) CUMHURBAŞKANLIĞI HÜKÜMET SİSTEMİNDE PROGRAM BÜTÇE YAPILANDIRMA ÖNERİSİ ... 80 

1.  HÜKÜMET SİSTEMLERİ ... 80 

2.  TÜRKİYE’DE CUMHURBAŞKANLIĞI HÜKÜMET SİSTEMİNE GEÇİŞ ... 84 

3.  MALİ YÖNETİM SİSTEMİNDE YER ALAN KURUM VE KURULUŞLAR ... 92 

3.1. Merkezi Kontrol Kurumları ... 93

3.1.1. Hazine ve Maliye Bakanlığı ... 94

3.1.2. Strateji ve Bütçe Başkanlığı (SBB) ... 96

3.2. Politika Kurulları ... 99

3.3. Harcamacı Kuruluşlar ... 102

3.4. Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Sayıştay ... 103

4.  TEMEL POLİTİKA BELGELERİ (KALKINMA PLANI,OVP,OVMP) ... 109 

5.  TÜRKİYE’DE BÜTÇE SÜRECİ ... 114 

6.  CUMHURBAŞKANLIĞI HÜKÜMET SİSTEMİNDE POLİTİKALARIN BÜTÇEYE YANSITILMASINDA BÜTÇE SİSTEMİ YAPILANDIRMA ÖNERİSİ ... 118 

6.1. Program Bütçe-Performans Bütçe İlişkisi ... 119

6.2. Program Bütçenin Türkiye’de Yeniden Gündeme Gelmesinin Nedenleri ... 122

6.2.1. Politika-Plan-Bütçe İlişkisinin Kurulmasında Yaşanan Sorunlar ... 123

6.2.2. Kurumsal Yapılanma ve Koordinasyon Eksikliği ... 128

6.2.3. Bütçe Hazırlık Sürecinin Rasyonel Olmaması ve Reform Yönetiminde Karşılaşılan Sorunlar ... 131

6.3. Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemiyle Değişen Yapıda Program Bütçe Uygulama Önerisi ... 137

6.3.1. Politika-Plan-Bütçe İlişkisinin Güçlendirilmesi ... 137

6.3.2. Mali Yönetim Sisteminde Yer Alan Kurumların Yapı ve Görevlerinde Açıklık, Fonksiyonel Bir Rol ve Sorumluluk Paylaşımı ... 141

6.3.3. Program Bazlı Performans Bütçe Sisteminin İşleyişi ... 147

6.3.4. İzleme ve Değerlendirme Sisteminde Revizyon ... 158

SONUÇ VE DEĞERLENDİRME ... 163

KAYNAKÇA ... 166

ÖZET ... 179

ABSTRACT ... 180  

ŞEKİL 1YENİ KAMU MALİ YÖNETİM SİSTEMİNDE TEMEL İLKELER ... 31 

ŞEKİL 2:KAMU POLİTİKALARININ BELİRLENME SÜRECİ ... 49 

ŞEKİL 3:TEMSİLİ DEMOKRASİLERDE ASİL-VEKİL İLİŞKİSİ (PRİNCİPAL/AGENT) ... 55 

ŞEKİL 45018SAYILI KMYKK’NIN TEMEL BİLEŞENLERİ ... 65 

ŞEKİL 5:BÜTÇE HAZIRLIK VE TBMM'DE GÖRÜŞÜLME SÜRECİ ... 116 

ŞEKİL 6:TÜRKİYE'DE PLANLAMA VE BÜTÇELEME ... 139 

ŞEKİL 7KAMU REFORMU POLİTİKALARI KURULU VE RAPORLAMALAR ... 146 

Ş^EKİL 8:P^LAN-P^ROGRAM-B^ÜTÇE İ^LİŞKİSİ ... 150 

Ş^EKİL 9:P^ROGRAM H^{İYERARŞİSİ} ... 151 

Ş^EKİL 10:P^ROGRAM Y^{APISI İLE} M^{AKRO VE} K^URUMSAL P^LAN İ^LİŞKİSİ ... 156 

TABLOLAR DİZİNİ TABLO 1BAZI SEÇİLMİŞ ÜLKELERİN HÜKÜMET SİSTEMLERİ ... 81 

TABLO 2 YENİ SİSTEMDE 5018SAYILI KMYKK'DA YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER ... 86 

TABLO 3:YENİ SİSTEMDE BÜTÇE HAZIRLIK VE GÖRÜŞÜLME SÜRECİNE İLİŞKİN YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER ... 105 

T^ABLO 4S^EÇİLMİŞ Ü^LKELERDE B^ÜTÇE H^AZIRLIK S^ÜRELERİ ... 132 

T^ABLO 5:K^AMU M^ALİ Y^ÖNETİM S^İSTEMİNDE Y^ER A^LAN K^URUMSAL A^KTÖRLER ... 142 

TABLO 6: PROGRAM BAZLI PERFORMANS BÜTÇE SÜRECİ ... 154  ŞEKİLLER DİZİNİ

KISALTMALAR

ABD : Amerika Birleşik Devletleri

BÜMKO : Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü BSGB : Başbakanlık Strateji Geliştirme Başkanlığı COSO : Comittee of Sponsoring Organizations DPT : Devlet Planlama Teşkilatı

GPRA : Government Performance and Result Act KHS : Kamu Hizmet Sözleşmesi

KMYKK : Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu MTEF : Medium Term Expenditure Framework OBR : Office For Budget and Responsibility OMB : Office of Management and Budget OVP : Orta Vadeli Program

OVMP : Orta Vadeli Mali Plan ÖİK : Özel İhtisas Komisyonu PEB : Performans Esaslı Bütçeleme

PEIR : Public Expenditure and Institutional Review PPBS : Plan Program Bütçe Sistemi

SBB : Strateji ve Bütçe Başkanlığı SEB : Sıfır Esaslı Bütçeleme SGB : Strateji Geliştirme Birimleri SP : Stratejik Planlama

VET : Verimlilik, Etkinlik ve Tutumluluk

GİRİŞ

Kamusal ihtiyaçların ve dönemsel olarak çeşitli gruplarca oluşturulan kamu hizmeti taleplerinin karşılanması amacıyla ve devlet eliyle kamusal gelirler elde edilmekte ve harcamalar yapılmaktadır. Kamusal kaynakların elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak halkın söz sahibi olması anlamına gelen bütçe hakkı, tarihsel olarak ilk önce İngiltere’de kralın vergilendirmelerine sınır getirmek amacı doğrultusunda 1215 “Magna Carta Libertatum”la başlamıştır. Bu belge ile kralın yetkileri sınırlandırılmış, devletin gelir toplamaya ilişkin yetkisi kraldan parlamentoya geçmiş ve yönetim açısından yıllardır geçerli olan temsil kavramı siyasal temsili içerir hale gelmiştir.

Toplumun çeşitli kesimlerinden gelen talepler yada zaman içerisinde ortaya çıkan sorun alanlarına yönelik olarak oluşturulan politikalara kaynak tahsisi bütçeler ile gerçekleştirilmektedir.

Dolayısıyla bütçelerin yönetilmesi, devletin hangi alanlara ne gibi hizmetler götüreceği, nerelerden gelir elde edeceği ve ne tür harcamalar gerçekleştireceği önem arz etmiştir. Toplumun devletlerden beklentileri ve talepleri ile devletin ekonomide aldığı konuma bağlı olarak ise devletin görev ve fonksiyonları değişmeye başlamıştır. Özellikle 1929 Dünya Ekonomik Bunalımı’yla birlikte devletlerin ekonomideki yeri tartışılmaya başlanmış, devletler, ekonomik ve sosyal alanları yönlendiren, bu alanlardaki sorumluluklarının giderek arttığı bir yapıya bürünmüş,

“Refah Devleti” anlayışı hakim olmaya başlamıştır. Bu anlayış 1970’lere kadar hakim olmuş, ancak 1973 Petrol Krizi ve ardından ekonomide ortaya çıkan enflasyonist baskının dünya ekonomilerinde yarattığı olumsuz durumla sorgulanmaya başlanmıştır. Bu dönemde iktisadi, siyasi ve sosyal alanda yaşanan değişimle birlikte neo-liberal politikalar, devletin faaliyet alanına ilişkin tartışmalar, kamu yönetiminde reform arayışları yoğunlaşmıştır. İktisadi, siyasi ve sosyal alanda yaşanan gelişmeler, küreselleşme ve teknolojide yaşanan hızlı gelişimle birlikte dünyada özellikle 1980’li yıllarda bir çok alanda köklü değişimlerin olduğu ve bu değişimlerin birbirlerini etkileyerek önemli sonuçların üretildiği geniş kapsamlı bir dönüşüm yaşanmaya başlanmıştır.

Kamu yönetimi alanında yoğunlaşan eleştiriler, ekonomi, siyaset alanında yaşanan dönüşüm, vatandaşların artan talepleri karşısında kamu yönetiminin yetersiz kalması, teknolojide ortaya çıkan gelişim ve kamusal hizmetlerin etkin ve verimli sunulamadığına ilişkin artan hoşnutsuzluk kamu yönetiminde değişimi gündeme getirmiştir. 1980’li yıllarda özel sektöre hakim olan uygulama ve yöntemlerin kamuda da uygulanmasını içeren, vatandaşı temel alan,

katılımcı ve hesap veren bir anlayışla kaliteli hizmet sunmayı kendine esas alan ve kaynakların kullanımında etkinlik ve verimliliği gözeten sonuç odaklı bir yönetim anlayışı olan “Yeni Kamu Yönetimi” (YKY) anlayışı hakim olmaya başlamıştır. Bu anlayış, bir çok ülke kamu yönetimi üzerinde etkili olmuş ve kamu yönetimi alanında reformlar gündeme gelmiştir.

Bu bağlamda stratejik planlama, performans yönetimi, vatandaş odaklı yönetim, saydam ve hesap verebilir yönetim gibi kavramlar gündemde öne çıkmıştır. Yönetim anlayışında ortaya çıkan bu yeni yaklaşım mali yönetim sisteminin de bu çerçevede düzenlenmesini ve yeni yönetim sisteminin temel enstrümanlarının entegrasyonunu gerektirmiştir. Dolayısıyla kamu yönetimi sisteminde ortaya çıkan performans odaklı anlayışın mali yönetim sisteminde de ortaya çıkardığı anlayış ise Performans Esaslı Bütçeleme (PEB) olarak ifade edilmiştir. PEB, kamunun elde ettiği kaynakları belirlemiş olduğu amaç ve hedefler doğrultusunda kullanmasını, bunlara ilişkin performansı değerlendirmesini ve buna ilişkin raporlamayı yaparak kaynakların etkin kullanımını içeren bütçeleme sistemidir. Dolayısıyla bu bütçe sisteminde sonuçlara odaklı bir yaklaşım söz konusu olmaktadır.

PEB sistemi 1980’li yılların sonu ve 1990’ların başından itibaren ülkelerin gündemine girmiş ve sistemlerini bu yönde entegre etme doğrultusunda çalışmalar yürütmeye başlamışlardır. Bu ülkelerden bazılarını ABD, Yeni Zelanda, Kanada, Hollanda, Finlandiya, Fransa vb. şeklinde sıralamak mümkündür. Mali yönetim sisteminde Dünyada ortaya çıkan bu değişimden Türkiye’de etkilenmiş ve 2001 yılında Dünya Bankası’nın “Program Amaçlı Mali ve Kamu Sektörü Uyum Kredisi” projesi ile mali yönetim sistemimizde dönüşümün sağlanmasına yönelik çalışmalar başlamıştır. Mali yönetim sisteminde önemli değişiklikler ise

“5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu”’nun TBMM’de kabul edilmesiyle yasal zemine oturmuş ve uygulanmıştır.

2006 yılından itibaren uygulanmaya başlanan PEB sisteminde belirli aşamalar kat edilmiş olsa da politikaların bütçeye yansıtılması açısından yeterince ilerleme kaydedilememiş ve zaman içerisinde sistemin gerektirdiği belge ve dokümanlar yalnızca mevzuatta belirtilen hususların yerine getirilmesine dönüşmüştür. Dolayısıyla kamusal kaynakların stratejik önceliklere göre tahsis ve kullanımının sağlanması, performans bilgisinin üretilmesi ve bu bilginin karar vericiler tarafından kullanılması, bütçe süreçlerine dahil edilmesi, politika, plan ve bütçe arasında ilişkinin güçlendirilmesi bütçe sisteminde değişikliğe gidilmesi yönünde çalışmalar yürütülmüştür. Bütçeler günümüze bir politika aracı

olarak önceliklerin belirlenmesi, planlanması ve yönetimi, politikaların hayata geçirilmesinde kullanılacak olan kaynakların kontrolünün sağlanması, kamusal kaynakların etkin ve verimli kullanılması, yapılan harcamalara ve gerçekleştirilen faaliyetlere ilişkin hesap verebilirliğin ve şeffaflığın sağlanmasına hizmet edecek yapı ve nitelikte olması arzu edilmektedir.

Türkiye, 16 Nisan 2017 tarihinde Anayasa değişikliğine için yapılan halkoylaması ve sonrasında gerçekleştirilen seçimler ile Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçmiş bulunmaktadır. Yeni hükümet sistemi, kamu yönetimi alanında olduğu gibi kamu mali yönetimi sisteminde de bazı değişiklikleri beraberinde getirmiştir. Bu çerçevede yeni sisteme uyumun sağlanacağı ve mevcut bütçe sisteminde yaşanılan sorunları çözüme kavuşturucu nitelikte adımlar atılması mümkün görünmektedir. Yapılacak bu değişiklikler, sistemin hedeflenen şekilde işlemesi ve hükümet sisteminde değişiklik sonrası kamu mali yönetimi sisteminde ortaya çıkan kurumsal yapılanma açısından gerekli olan değişikliklerdir.

Bu çerçevede çalışmanın amacı, politika oluşturma, planlama ve bütçeleme ilişkisi çerçevesinde 2006 yılından itibaren Türkiye’de uygulanan bütçe sistemine ilişkin sorun alanları ortaya konulmak suretiyle yeni hükümet sistemi kurumsal yapılanması doğrultusunda bütçe sisteminde yapılması gerektiği düşünülen önerileri sunmaktır. Çalışmanın ilk kısmında, bütçeye ve parlamentonun sahip olduğu bütçe hakkı kavramına ilişkin yaklaşımlar üzerinde durulacak, ikinci bölümde ise kamu mali yönetimi sisteminde ortaya çıkan reformlar ve bu reformların bileşenleri olan bazı kavram, ilke ve yaklaşımlar üzerinde durulacaktır. Yeni bütçe sisteminin daha iyi anlaşılabilmesi açısından ise bütçe sistemleri ele alınacak ve temel farklılıklar ve benzerlikler ortaya konulacaktır.

Çalışmanın üçüncü bölümünde bütçenin bir politika aracı olmasından hareketle, toplumsal beklenti ve talepler ile sorun alanlarına yönelik hükümetlerin faaliyet alanı çerçevesini çizen kamu politikalarının oluşturulması ve politikaların bütçelere yansıtılmasına ilişkin süreç üzerinde durulacaktır.

Çalışmanın son bölümlerinde ise Türkiye’de 5018 sayılı KMYKK ile uygulanmaya başlanan bütçeleme sistemi ve uygulama ile birlikte ortaya çıkan sorun alanları üzerinden tespit ve değerlendirmeler yapılacak, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçiş sonrasında ortaya çıkan yapılanma çerçevesinde mali yönetim sistemimizde yapılması gerektiği düşünülen değişiklik önerileri sunulacaktır.    

BİRİNCİ BÖLÜM

I) BÜTÇE, BÜTÇE SİSTEMLERİ VE KAMU MALİ YÖNETİMİNDE YENİDEN YAPILANMA

Bir yönetim aracı olan ve aslında kamusal kaynakların hangi alanlardan elde edileceği ve bu kaynakların nerelerde kullanılacağına ilişkin yetkiyi elde etmenin aracı olan bütçenin ve bütçe hakkının kavramsal çerçevesinin çizilmesi çalışmada ortaya konulacak öneri ve değerlendirmelere temel teşkil etme açısından önemlidir. Bu çerçevede bu bölümde bütçe ve bütçe hakkı kavramı ele alınmış ve çalışmanın amacına uygun olarak özetle tarihsel gelişimi ortaya konulmaya çalışılmıştır. Daha sonra ise bütçe sistemleri ele alındıktan sonra kamu mali yönetim sisteminde yeniden yapılanma çerçevesinde gündeme gelen temel ilke ve bileşenler ele alınmıştır.

1. Bütçe Kavramı

  Bütçe köken olarak Latince bir kelimedir ve devletin elde etmiş olduğu gelir ve giderler için kullanılan para çantası “Money Bag”, kamu kesesi, deri çanta, torba, çekmece manalarında da kullanılmaktadır. (Edizdoğan, 1989, 3) İlk defa İngiltere’de kullanılan kelime zaman içerisinde diğer dillerde de karşılığını bulmuş ve kullanılmıştır. İngiltere Maliye Bakanı’nın kamusal gelir ve giderler ile belgeleri parlamentoya getirirken kullandığı çantanın

“Leather Bag” açılması (opening the Budget) ile bütçe görüşmelerinin başlaması ve bugün de İngiltere Maliye Bakanı’nın bütçeye ilişkin sunuş konuşmasına “Opening the Budget”

denilmesi (Feyzioğlu, 1981, 13) kavramın bugünkü anlamda bütçeyi ifade ettiğini göstermektedir. (Bağlı, 2014, 30)

Belirli bir döneme ilişkin elde edilmesi öngörülen gelir ve giderlere ilişkin tahminler ile bu gelir ve giderlerin uygulanmasına yönelik düzenlemeleri içeren belgeler, ülkemizde de bütçe ifadesi ile mali terminolojide yer edinmiş olup Tanzimat’tan sonra kullanılmaya başlanmıştır. (Mutluer ve diğerleri, 2013, 321) Bütçe kelimesi ilk defa 1855’te hüküm altına alınan bütçe Nizamnamesinde yer almış, daha sonra ise 1873 Devlet-i Aliye Bütçe Nizamnamesi ve 1876 Anayasası’nda da yer bulmuştur. Ancak 19. yy sonlarına kadar bu kelime yerine “muvazene defteri, muvazene-i maliye, muvazene-i umumiye” gibi ifadelerin kullanıldığı görülmüştür. (Feyzioğlu, 1981, 13; Ataç vd. 2006, 3) 1876 Kanuni Esasisi’nin 25.

maddesinde “Bir kanuna müstenit olmadıkça vergi ve rüsumat nâmı aherle hiç kimseden bir akçe alınamaz.”, 97. maddesinde “Devletin büdçesi varidat ve mesarifatı takribiyesini mübeyyin kanundur.”, 98. maddesinde ise “Bütçe yani Muvazenei Umumiye Kanunu Meclisi Umumide madde be madde tetkik ve kabul olunur.

” 

Bütçenin tarihsel süreç içerisindeki gelişimine özetle baktıktan sonra bütçe nasıl ifade edilmekte/tanımlanmakta buna bakabiliriz. Bütçe basit çerçevede, bir organizasyonun finansal durumu yada geleceğe ilişkin gelir, harcama, faaliyet, amaç ve hedeflerini içeren bir dokümandır. (Lee and at al, 2013, 15) Rene Stourm ise bütçeyi kamu gelirleri ile giderlerinin önceden verilmiş iznini içeren bir tasarruf olarak (Stourm, 1917, 4) tanımlarken Paul Leroy- Beaulieu, “Bütçe, belirli bir dönemde toplanacak gelirler ile yapılacak giderlerin tahmini ve karşılaştırmalı bir cetveli olduğu kadar yetkili organlar tarafından bu giderlerin yapılması ve o gelirlerin toplanması için verilen bir izindir.” (Edizdoğan, 1989, 4; Feyzioğlu, 1981, 14).

şeklinde tanımlamıştır. Shick ise benzer bir tanımlama ile bütçenin gelecek bir döneme ilişkin gelir ve harcamaları tahminleyen ve buna ilişkin yetkiyi veren bir doküman olduğuna dikkat çekmiştir. (Shick, 2002b, 20) Bedri Gürsoy, literatürde yapılan tanımlamaları dikkate alarak bütçenin gelir ve masraf tahmini olma, sınırlı ve süreli olma, yetkili organlara sunulma, siyasi nitelikli olma gibi 16 niteliği üzerinde durulduğunu belirtmiştir. (Gürsoy, 1980, 4-5) Nihad Sayar ise bütçeye ilişkin yapılan bir çok tanımlama çerçevesinde kamu kurum ve kuruluşları ya da özel kuruluşların bir zaman dilimine ilişkin olarak elde etmeyi planladıkları gelirler ile harcama tahminlerini içeren ve bunların gerçekleştirilmesi için yetki veren düzenleme ya da idari tasarruf olarak tanımlamıştır. (Sayar, 1974, 7) Çağdaş anlayış içerisinde ise ekonomide gerçekleştirdiği etki yansıra devletin öncelikle yapması gereken hizmetlere kaynakların yönlendirildiği, bu gerçekleştirilen ve programlara aktarılan kaynaklar hakkında kamuoyu ve parlamentoya bilgilerin sunulduğu birer belge durumundadır. (Coşkun, 1978, 13)

Bütçenin hukuki, siyasi ve ekonomik anlamda hazırlanması ve uygulanmasının aslında Cumhuriyet Dönemi ile başladığını söylemek mümkündür. Anayasa’da bütçe ile ilgili yer alan hükümlere ve “1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu”’na uyulması gerektiği düzenlenmiştir. (Coşkun, 1978, 19) Kanun’un 6’ncı maddesinde bütçe, “Devlet daire ve kurumlarının yıllık gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunların uygulanmasına ve

yürütülmesine izin veren bir kanundur.”, “5018 sayılı KMYKK’nın 3. maddesinde” “Belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgeyi ifade eder.” 15’inci maddesinde ise

“Merkezî yönetim bütçe kanunu, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir ve gider tahminlerini gösteren, bunların uygulanmasına ve yürütülmesine yetki ve izin veren kanundur.” şeklinde tanımlama yapılmıştır.

Görüldüğü üzere siyasi, iktisadi ve hukuki niteliği olan bütçe, gelecek belirli bir döneme ilişkin, belirli hazırlık ve onay aşamalarından geçen, gelirlerin toplanması ve giderlerin yapılmasına izin veren, politikalara yön veren belge niteliğindedir. Bütçe, kamu açısından bir yetki belgesi olduğu kadar özel sektör ve hanehalkı açısından da kamunun bir sonraki yıl yapacağı harcamaları ve toplayacağı gelirleri göstermesi açısından öngörülebilirliği sağlayıcı fonksiyonu bulunmaktadır. Bütçe, siyasi, iktisadi, mali, toplumsal bakımlardan büyük önem taşıyan, bir çeşit hükümet programları olarak görülebilecek kanunlardır.(Gürsoy, 1980, 10-12) Bu çerçevede bütçenin bir zaman dilimine ilişkin ortaya konulan mali plan, devletin gelir elde etmesi ve giderler gerçekleştirmesine yönelik verilen izin, devletin yürütmek istediği politikaların birer yansıması, devletin özel sektör ya da bireylere sağlayacağı katkı ya da onların üzerine getireceği yük ve devletin gelir ve gider tahminlerini içeren bir niteliğe sahip olduğu söylenebilir. (Akdoğan, 2002, 307)

Bütçe, hükümetin uygulama planı, gelirlerin ve harcamaların parasal miktarlar olarak gösterildiği bir belge ve etkili bir mali yönetim aracı olup bütçe yapımı politik kararların belirli programlara bağlanması olarak nitelendirilebilir. Bütçe, yalnızca devlet gelir ve giderlerinin gösterildiği bir belge olmayıp bunun yanında hem bir siyasal süreç hem de kamu faaliyetlerinin planlanması ve analizi sürecidir. (Falay, 1995, 10) Dolayısıyla toplumun her kesimini yakından ilgilendiren, bir yönetim aracı olan, iktisadi, siyasi ve mali nitelikleri olan, hükümete de programını icra etme gücünü veren dokümanlardır.

2. Bütçe Hakkı

Bütçe hakkı, yasamanın halktan aldığı yetki ile hükümete, kamusal gelirlerin elde edilmesi ve hizmetlerin yerine getirilmesi ya da politikalarını hayata geçirmesi için harcamalar yapabilmesi hususunda bütçe kanunu ile yetki vermesi ve daha sonra yaptığı/gerçekleştirdiği

işlemlere ilişkin denetleme yapması (Eğilmez, 2016, 80) yada vergi ve diğer kaynaklardan devletin elde ettiği kaynaklarla kamusal harcamaların miktar ve türünü belirleme ve onaylama hakkı olarak da ifade edilebilir. (Bülbül, 2018, 15)

Kamu gelir ve giderlerinin tespit edilmesinde halkın yetkili olması anlamına gelen “bütçe hakkı”, halkın uzun yıllar boyunca gerçekleştirdiği demokrasi mücadelesi sonrasında elde ettiği kazanımların bir sonucudur. (Konukman, 2015, 23). Bütçe hakkı, ülkelerin demokratik ve parlamenter sistemlerde gösterdikleri gelişmelere uyum sağlayacak şekilde doğmuş ve gelişmiştir. (Feyzioğlu, 1981, 15) Bu açıdan tarihi gelişimine baktığımızda bütçenin devletlerin karşılaştıkları ekonomik ve mali güçlüklerin bir sonucu ve demokratik toplumun bir ürünü olduğunu söylenebilir. (Dicle, 1973, 26) Bütçe hakkı, tarihsel olarak 1215 “Magna Carta Libertatum”la başlamış olup, hangi kamusal gelir ve giderler ve bunların ne kadar olacağı konusunda yetkinin kimde olacağı hususunda yaşanan mücadeleler sonrasında halk adına hareket eden temsilcilerin bütçeye ilişkin elde ettikleri, yürütme organının vergi koyması yada hizmet ve politikalara ilişkin harcamalar yapabilmesini tasdik etme yetkilerinin tamamı olarak ifade edilmiştir. (Yılmaz ve Biçer, 2010, 203) “Magna Carta Libertatum”la yönetim olgusunun ilk ortaya çıktığı andan itibaren var olan “temsil” kavramı, siyasal temsile dönüşmüştür. Temsili demokrasiye geçişte önemli bir kilometre taşı olma özelliğine sahip Magna Carta Libertatum “siyasal temsil” sürecinin kurumsallaşmasının yolunu açmıştır.

(Biçer, 2017, 10)

Bir başka ifade ile bütçe hakkı, devletin hangi alanlara ne kadar harcama yapacağına ve bu harcamaları karşısında vatandaşlara hangi yükümlülükler getirileceğine, halkın ya da halk adına hareket etmeye yetkilendirilmiş temsilcilerin yer aldığı meclislerin söz sahibi olabilmelerine ilişkin durum şeklinde de ifade edilebilir. (Gürsoy, 1980, 56) Bütçe hakkı, esas itibariyle halkın bütçe yapma yetkisini kullanması anlamına gelir ki demokratik parlamenter sistemlerde halk bütçe yapma yetkisini seçtiği temsilcileri aracılığıyla yerine getirmektedir.

(Bülbül, 2018, 16) Bütçe hakkının doğuşu, aşamaları ve gelişmesi Avrupa’nın çeşitli ülkelerinde farklı zaman ve biçimlerde ortaya çıkmış olsa da bütçe, bütçe hakkının parlamenter sistemle birlikte geliştiği ülke olarak İngiltere’de ön plana çıkmış (Eğilmez, 2016, 80), İngiltere’de başladıktan sonra 1789 devrimi ile Fransa’da, daha sonra ise Batılı diğer ülkelerce benimsenir duruma gelmiştir. Bütçe hakkı yalnızca Batılı ülkeler ile sınırlı düzeyde kalmayarak diğer ülkelerde de uzun süre yaşanan mücadele ve gelişmeler sonrasında kabul edilmiş, mevzuatları ve uygulamalarında yer edinmiştir. 19. ve 20. yüzyılda bütçeye ilişkin bir

dizi ilkenin benimsenmesi bunların uygulamalarda yer bulmasıyla Dünyada yaygınlaşmış ve kurumsallaşmıştır. (Konukman, 2015, 25)

Kamusal hizmetlere ilişkin giderlerin hangi kaynaklardan karşılanacağı, hangi tür hizmetlere öncelik verileceği konusunda yetkili olunması bütçe hakkını ifade etmektedir.

Bütçe hakkı, kamusal hizmetlerin cins ve tutar ile bu hizmetlerin yerine getirilmesi için gerekli gelirlerin elde edilmesine ilişkin karar verme yetkisidir şeklinde tanımlandığında bütçe hakkının şu üç unsuru içerdiğini söylemek mümkündür:

-Toplumda kamusal ihtiyaç olarak ifade edilen ihtiyaçlar ve bunların kamusal hizmetlere konu edilmesi,

-Kamusal ihtiyaçların finansmanında kullanılacak gelirlerin türü ve bu gelirlerin toplanabilmesi,

- Karar verme yetkisinin kim tarafından ve ne zaman ve nasıl kullanılacağı,

Bu sayılan üç sorun alanının birleştiği nokta ise tercih ve karar ile ilgili olmalarıdır. Bu tercih ve kararlar ise toplum hayatını etkileyerek, toplumu bazı alanlarda zor durumda bırakabileceğinden siyasidirler. (Edizdoğan, 1989, 19) Dolayısıyla bütçe hakkının toplumsal tercihlerin ortaya konulmasından sonra bunlardan hangilerinin politikalara dönüşeceğine karar verildiği siyasi karar alma süreci olarak ifade edilmesi mümkündür.

Bütçe hakkı, mutlak monarşi karşısında vatandaşların ve temsilcilerinin uzunca bir süre yürüttükleri mücadeleler sonrasında elde edilebilmiş bir hak olup bu alandaki çabalar halkın devlet yönetiminde söz sahibi olmasını ve bütçenin kurumsal bir yapıya kavuşmasını sağlamıştır (Mutluer, vd., 2011, 53). Yaklaşık 700 yıllık bir tarihsel gelişim sonrasında günümüzdeki anlamına ulaşan bütçe hakkı; devletin hangi alanlara hangi miktarda harcama gerçekleştireceği ve yaptığı bu harcamalar için vatandaşları hangi yükümlülükler ile karşı karşıya bırakacağı hususunda vatandaşların ya da onlar adına hareket etmeye yetkili organların karar verici olmalarıdır. (Yılmaz ve Biçer, 2010a, 206)

Tarihsel olarak 1215 yılında kralın millete bahşettiği bir ferman olan “Magna Carta Libertatum”la ile vergi hakkı ilk olarak resmen saptanmış ve bütçe hakkının ilk biçimi olan vergi koyabilme hakkı Halk Meclisi’nin yetkisine bağlanarak kralın vergi koyma hakkı açık ve kesin olarak sınırlanmıştır. (Edizdoğan, 1989, 49) Yaşanılan mücadeleler sonrasında İngiltere’de vergileme ve harcamalar üzerinde parlamento denetimi sağlanmış ve zaman

içerisinde kurumsal bir yapıya kavuşmuştur. Daha sonra ise Avrupa ve Amerika’da yayılarak devam etmiştir. Türkiye’de ise bütçe hakkının ilk olarak “1876 Anayasası” ile kabul edildiği görülmektedir. “1876 Anayasası”’nda Fransız Anayasasındakine benzer olarak, vergilerin vatandaşların tamamından ödeme güçlerine ve ancak bir yasaya dayanılarak alınacağı ilkesi yer almıştır. (md 20, 25) Bu şekilde vergileri tasdik etme hakkı ile bütçe hakkına ilişkin düzenlemeler Anayasada belirtilmiştir. (Edizdoğan ve Çetinkaya, 2012, 33)

Bütçe hakkının vergi mükellefi olsun ya da olmasın vatandaşların tamamına ait olması, ulusal egemenliğin bir sonucu ve gereğidir. (Bağlı, 2014, 37) Vatandaşlar bu yetkilerini parlamento aracılığıyla yani temsilcileri aracılığıyla kullanmakta ve böylece devlet yönetiminde söz sahibi olmakta, alınan kararlara katılmaktadır. Parlamento üzerinden yapılan denetimlerle de denetim hak ve yetkisini kullanmakta, ödediği vergilerle üretilen hizmetler bağlamında vatandaş olma bilinç ve sorumluluğunu yerine getirmektedir.

Vatandaşlar zaman içerisinde elde ettikleri hak ve yetkiler ile bilinçlenme sonrasında temsilcileri ile kamusal hizmet ve politikalara yön verebilmiş, yapılan harcamaları denetleyerek söz sahibi olabilmiştir. Bütçe hakkı tüm bu yönleriyle tercihlerin kararlara yansımasına aracılık etme ve kararlar sonrasında atılan adımların denetlenmesi yetkisini vatandaşa verme açısından son derece önemlidir.

3. KAMU MALİ YÖNETİMİNDE YENİDEN YAPILANMA ARAYIŞLARI ve BÜTÇE SİSTEMLERİ

Yönetim anlayışı ve yapısından ortaya çıkan değişimle birlikte kamu mali yönetim sistemlerinde de zaman zaman reformlar gündeme gelmekte, bütçeleme sistemlerinde değişimler yaşanmaktadır. Bu değişimler ekonomik krizler yada mali sistemde yaşanan aksaklıklar çerçevesinde şekillendiği gibi yönetim değişiklikleri sonrasında da gündeme gelebilmektedir. Bu kapsamda kamu mali yönetim sisteminde yaşanan değişim ve bütçeleme sistemlerini ele alma günümüz mali yönetim sistemlerini daha iyi anlamak açısından yararlı olacaktır.

3.1. Kamu Mali Yönetimi ve Bütçeleme

Mali olaylar, kamusal ihtiyaçları karşılamak amacıyla devletin kamusal gelir elde etmesi ve bunları hizmetleri gerçekleştirmek ve politikalarını hayata geçirmek için kullanması şeklinde tanımlanabilir. (Erginay, 1987, 5) Kaynak sınırlılıklarına karşın ihtiyaç ve taleplerin sınırsızlığı noktasında kaynak dağılımı ve kullanımının önemi ve dolayısıyla mali karar ve uygulamaların da önemi artmaktadır. Maliye, bir taraftan mali ve mali olmayan yapıdaki toplumsal ihtiyaçların en etkin düzeyde karşılanması için kaynak temin ve kullanımıyla ilgilenirken, aynı zamanda sosyo-ekonomik amaçları gerçekleştirmek üzere kullanılmakta, gerek mevcut ve gerekse uygulama sırasında ortaya çıkan problemlerin çözümlenmesini hedeflemektedir. (Akdoğan, 2002, 5) Devlet anlayışındaki değişimle birlikte devletin görev ve fonksiyonları değişmekte ve çeşitlenmekte, kamusal hizmetlere ilişkin beklenti ve talepler artmakta ve mali karar ve uygulamalar da önem kazanmaktadır.

Kamu maliyesi, kamu kesiminin mali faaliyetlerini, bu faaliyetlerin nedenlerini, sonuçlarını ve ekonomi üzerindeki etkilerini inceleyen bilim dalıdır. (Eğilmez, 2016, 13) Kamu mali yönetimi, kamusal kaynakların yönetiminde yer alan süreçleri ve bunları yürüten idareleri kapsar. 5018 sayılı KMYKK’da ifade edildiği üzere, “kamu kaynaklarının tanımlanmış standartlara uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlayacak yasal ve yönetsel sistem ve süreçlerden” oluşur. Bu çerçevede mali yönetim, kamu tarafından elde edilecek gelir ile giderlerin tespit edilmesi, bütçeleleştirilmesi, harcama yapılması ve bunlara ilişkin denetlemelerin yapılmasını içeren ve bu süreçleri yöneten kamu kurumları ile yapılan düzenlemeleri içinde barındıran bir alandır diyebiliriz. (Öner, 2005, 241) Kamusal

kaynakların idare edilmesi, politika ve önceliklerin ortaya konulması, bu politikalar doğrultusunda kamusal kaynakların paylaşımı ile süreç içerisinde yapılan denetim ve kontrol mekanizmaları çerçevesinde işler. (Güzelsarı, 2008, 185) Dolayısıyla mali yönetim sisteminde alınan karar ve gerçekleştirilen uygulamaların iktisadi, sosyal ve siyasal etkileri olmakta ve toplumun tamamı üzerinde sonuçları bulunmaktadır.

Kamu mali yönetimi ifadesi geniş, kapsayıcı bir kavram olup bu kavram aslında ekonomik durum ve beklentilerin değerlendirilmesi sürecinden kaynak tahsisine, mali sonuçların raporlanmasına kadar yayılan faaliyetlerin tamamını kapsamakta ve bütün bu konular ekonomi, maliye, muhasebe, politika analizi ve siyaset bilimi gibi disiplinlerin alanlarına girmektedir. (Shick, 2013, 22) Dolayısıyla kamu mali yönetimine yalnızca gelir ve giderlerin elde edilmesi ve kullanılması boyutuyla değil politikaların belirlenmesi, ekonomiye yön verilmesi gibi daha geniş bir bakış açısıyla yaklaşmak gerekir. Nitekim 1990’lardan bu yana kamu mali yönetiminin amaçları konusunda üç temel esasta karar kılınmıştır. Bunlar:

hükümetin sürdürülebilir mali pozisyona sahip olması; sektörlere, bakanlıklara ve programlara etkin kaynak tahsisi; kamu hizmetlerinin etkin sunumudur. Bu amaçları gerçekleştirmeye yönelik en temel araçları ise mali yönetimin her aşamasında üretilen, sınıflandırılan, dokümanlarda bir araya getirilen ve politika, faaliyet ve mali sonuçlar şeklinde nihai halini alan BİLGİ, bilginin karar, eylem ya da dokümanlara dönüşmesini ifade eden SÜREÇLER ve siyasileri ve bürokratları sınırlayan ve belirli çerçevede hareket etmelerini sağlayan KURALLAR’dır. (Shick, 2013, 23-38)

Mali yönetim, kamu yönetiminin ayrılmaz bir bölümü olup kamu yönetimini etkileyen, ülke ekonomisi ve maliyesine yön veren çağımızın en önemli mali ve ekonomik aracı da bütçelerdir. Devlet bütçeleri artık yalnızca gelir-gider dengesini sağlayan bir mali araç olmanın da ötesinde ülke ekonomisinin dengesini sağlayıcı, ekonomiye yön veren bir araç olarak da kullanılmaktadır. (Coşkun, 1978, 4) Dolayısıyla kamusal kaynakların kontrolü, gelecek bir dönem için planlanması ve yönetilmesi fonksiyonlarını yerine getiren (The World Bank, 1998, 11) bütçeler bir yönetim aracı olarak da politikaların hayata geçirilmesine aracılık etmekte ve ekonomiye yön vermektedirler. Bütçenin hazırlanması ve uygulanması yetkisinin elde edilmesi büyük bir kaynağın yönetilmesi, ekonomiye yön verilmesi ve tercih ve kararların belirlenmesi gibi önemli yetkileri de beraberinde getirir. Bu çerçevede bir yönetim aracı olan bütçeyi yapmak bir haktır. Gelirin elde edilmesi sürecinde hangi kesime

daha fazla yük getirileceği, kamusal harcamaların hangi sektör ve alanlara yönlendirileceği, bunlardan hangi kesimin daha fazla yararlanacağı bütçeler vasıtasıyla görülebilecektir.

Bütçe hazırlamasına ilişkin süreç, kamusal kaynaklardan kimin ne kadar ve hangi amaçla kullanacağını belirleme ve bu çerçevede de yetkilerin belirli bir dönemle sınırlı olarak yürütme organına emanet edilmesini içerir. (Atiyas ve Sayın, 1997, 9). Kamu politikalarının hayata geçirildiği metinler olan bütçe yasaları hükümetin, toplumsal talepler çerçevesinde tespit ettikleri öncelikler doğrultusunda gerçekleştirmeyi taahhüt ettikleri kamusal hizmetleri ve buna ilişkin yapacakları harcamaları kapsar. Dolayısıyla bütçe, kamusal kaynakların tahsisinin doğrudan karar vericiler ile bunların kararlarını etkileyen toplumsal grupların etkileşimi sonucu oluşan belgeler olup yöneten ile yönetilenler arasında söz konusu olan hesap verme sorumluluğu ise sistemin temel unsuru durumundadır. (Yılmaz ve Biçer, 2010c, 36) Özetle, vatandaşın elinde olan gelir toplama ve harcama yapma yetkisi temsilcilere verilmekte, temsilciler de politikaları eylemlere dönüştürmektedir.

Etkili bir kamu mali yönetiminin gerçekleştirilmesi aşamasında bütçeler önemli işleve sahiptir. Devletin belirli bir döneme yönelik harcama ve kaynak elde etme tahminlerini içeren bütçeler, devletin üstlendiği mali, ekonomik ve sosyal fonksiyonların hayata geçirilmesine ilişkin politikaların belirlenmesi ve uygulanması sürecinde öne çıkmaktadırlar. (Bülbül, 2018, 7) Dolayısıyla bütçeler, toplumsal ihtiyaçlar ile mevcut kaynaklar arasında dengenin sağlanması, ekonomiye yön verilmesi, politikaların hayata geçirilmesine aracılık eden önemli dokümanlardır.  

Politikaların hayata geçirilmesine aracılık eden ve bir planlama ve yönetim aracı olan bütçeler, ekonomik, sosyal mali ve siyasi açıdan büyük öneme sahip olup devlet ve devletin üstlendiği görevlerdeki artışa bağlı olarak giderek büyüyen, kapsam ve yapı olarak değişime uğrayan bir nitelik kazanmıştır. (Akdoğan, 2002, 310) Ancak kapsam ve yapısındaki değişimlere karşın bütçe sistemlerinin genel olarak şu üç temel hedefe ulaşması gerektiği kabul edilir. Bunlar, mali disiplini sürdürmek, hükümet öncelikleri doğrultusunda kaynak tahsisini sağlamak, hizmetlerin etkin bir şekilde sunulmasını teşvik etmek. (Allen and Tommasi, 2001, 19-20) Bütçenin kendisinden beklenen bu fonksiyonları yerine getirebilmesi için orta vadeli mali plan, öncelik değerlendirmesi, genel kabul görmüş kalite yönetim ilkeleri ve mali yönetim standartları, performansın ölçülmesi, bağımsız dış denetim ve faaliyet raporları unsurlarına sahip olması gerekmekte (Atiyas ve Sayın, 1997, 10) olup belirtilen

sorun alanlarının çözümü/fonksiyonların yerine getirilmesi için zaman içerisinde devlet anlayışında meydana gelen değişimler, ekonomik, sosyal ve mali anada meydana gelen değişikliklerle birlikte başka hedefler için de değişime uğramışlardır. Zaman içerisinde ortaya çıkan sorunları gidererek daha fazla ihtiyaca cevap verebilmek, kaynak dağılımını daha etkin bir şekilde gerçekleştirebilmek amaçları doğrultusunda da bütçe sistemlerinde değişikliklere gidilmiştir.

3.2. Bütçe Sistemleri  

İlk kez 17. yy.’da İngiltere’de kullanılan ve sonrasında Avrupa ülkelerinde giderek yaygınlaşan bütçe kavramı, Devletin belirli bir döneme ilişkin elde edeceği gelir ya da harcama tahminlerinin, bu gelir ve giderlerin kullanımına ilişkin hususların yer aldığı politik belgelerdir. Bir başka açıdan bütçe, kamusal fonların elde edilmesi ve bu fonların kullanımı için yürütmenin yasamadan aldığı yetki, halk ile siyasi iktidar arasında elde edilen kamusal kaynakların kullanılması hususunda yapılan bir sözleşmedir. (Tosun, 2007, 117) Hükümet, toplumsal ihtiyaçların karşılanması ve kamusal hizmetlerin sunumu için elde edeceği fonları ve yapacağı harcamaları bütçe belgeleriyle ortaya koymakta ve parlamentodan yetki almaktadır. Dolayısıyla bütçe diğer bir açıdan yasamanın yürütme üzerindeki siyasi denetiminin önemli bir ayağını oluşturmaktadır.

Hükümetin uygulama planı, gelirlerin ve harcamaların parasal miktarlar olarak gösterildiği bir belge ve etkili bir mali yönetim aracı olan bütçeler (Falay, 1995, 10), ekonomik, mali ve sosyal alanda birçok etki yaratabilecek bir araç olup hükümetlerin kaynak tahsis ve kullanım çerçevesini oluşturmaktadır. Bütçeler, kamusal kaynakların hangi alanlara yönlendirileceğini, hangi amaç ve hedefler doğrultusunda ne tür harcamalar yapılacağını göstermesi bakımından ekonomideki çeşitli aktörler için öngörülebilirliği de sağlamaktadır.

Ülkede uygulanan bütçe sistemi, öngörülebilirlik düzeyi üzerinde etkili olabileceği gibi kaynakların daha etkin tahsis ve kullanımına da etki edebilecektir.

Bütçe sistemleri ise devlete emanet edilen kamu kaynaklarının tahsis edilmesi ve kullanımında görev alan aktörlerin birbirleriyle etkileşimini düzenleyen kurumlar ile bunların ulaşabildiği bilgi ağını kapsamakta (Atiyas ve Sayın, 1997, 8) olup şu şekilde tanımlamak mümkündür: bütçe sistemi, kamusal hizmetler gerçekleştirilmesinde mevcut kaynakların

rasyonel planlanmasını, mali imkanlar dahilinde kullanımını, hedeflere ulaşma doğrultusunda alternatif faaliyet ve programlar arasında tercihlere göre kaynak tahsisi yapılmasını içeren süreçtir. (Coşkun, 1991, 142) Bütçe sistemleri mali disiplin, hesap verebilirlik, bilgi verme, geçmiş yıllarla karşılaştırma yapmaya imkan sağlama, uluslararası karşılaştırma yapmaya olanak sağlama, muhasebe sistemi ile uyumlu yapı gösterme ve etkin bir denetime imkan tanıma vb. amaçlar açısından farklılık göstermektedir.

Bütçe sistemleri, devletlerin mali sistemlerine göre değişiklik gösterdiği gibi zaman içinde de farklı bütçe sistemlerinin ön plana çıktığı görülmektedir. Burada özellikle vurgulamak gerekir ki bütçeleme anlayışındaki ve tekniğindeki gelişme, kronolojik bir gelişme olmanın ötesinde, siyasi ve iktisadi yapıdaki değişmelerin bir sonucu olarak ortaya çıkmaktadır.

(Bülbül, 2018, 8) Devletin fonksiyonlarında ve üstlendiği görevlerde ortaya çıkan niteliksel ve niceliksel artış sonrası devlet gelirlerinin bunda yetersiz kalması üzerine kaynak kullanımında etkinlik ve verimliliğin gerekli olması, halkın yürütme organının keyfi davranışlarını önlemek ve denetlemek istemesi, (Edizdoğan ve Çetinkaya, 2012, 150) dünyada kamu mali yönetimi sistemi anlayışında yaşanan değişim ve dönüşüm, sınırlı kaynaklarla artan beklentilerin karşılanmak istenmesi vs. bütçe sistemlerinde değişimi zorunlu kılmıştır. Özellikle verimlilik, etkinlik, mali saydamlık ve hesap verebilirlik, sonuç odaklılık, orta vadeli harcama sistemi vs.

kavramlar bu değişim sürecinde ön plana çıkmıştır. Özellikle uygulanan bütçe sisteminin bütçe politikasının başarısını da etkilediği dikkate alınmalıdır. Bu kapsamda zaman içerisinde uygulanan bütçe sistemlerini kısaca incelemek, temel özelliklerini ortaya koymak yerinde olacaktır.

3.2.1. Klasik Bütçe Sistemi  

Klasik bütçe, geleneksel bütçe sistemi olarak da bilinen bir bütçe sistemi olup hükümetin meclisten yetki almadan kamu kaynağı kullanmasını engellemek, kaynağı kimin ve hangi amaçla kullanacağını belirlemek ve kullanılan kaynakların yasalarla belirlenen amaçlara uygun kullanılmasını sağlamak, devlette ihtiyariliği bu manada sınırlamak amacıyla ortaya çıkmıştır. (Atiyas ve Sayın, 1997, 38) Klasik bütçe sistemi, kamusal giderlerin ilk olarak idari-siyasi kuruluşlar baz alınarak dağıtıldığı, daha sonra ise her kuruma ait bütçelerde harcama kalemlerinin belirlendiği, bir yılı esas alacak şekilde hazırlanarak uygulanan bütçe sistemidir. (Altuğ, 2004, 40-42)

Klasik bütçe sisteminde ödenekler, hizmeti yapan kuruluşlar veya örgütlerin ihtiyacına göre belirlenmekte olup bütçe hazırlık ve uygulama aşamalarında en önemli husus, bütün işlemlerin kanuna uygun olarak yapılmasıdır. Burada kamu harcamalarının miktar ve içerik olarak parlamentonun onayladığı şekilde yapılıp yapılmadığı önemlidir. Klasik bütçe teorisi, bütçenin denk olması gerektiğinden hareketle kamusal harcamaların normal yoldan elde edilen kamusal gelirlerle (vergi, resim, harç gibi) karşılanması gerektiğini savunur. (Akdoğan, 2002, 339) Sistemin temel özelliği kamu harcamalarının kamu idarelerine göre dağıtılması ve kuruluşların faaliyetlerini yürütmesi için ödenek tahsis edilmesi ancak o ödeneğin kullanımı sonrası ne elde edildiğinden ziyade nasıl harcandığını denetlenmesidir.

Klasik bütçe sisteminde, kanunilik temel amaç durumunda olup kontrol sistemi de bu esas üzerinden işletildiğinden hizmet sunumunda etkinlik ölçümleri göz ardı edilmiş durumdadır.

(Falay, 1979, 36) Dolayısıyla klasik bütçe sisteminde, etkinlik durumuna ilişkin bilginin elde edilememesi sonucunda ilerleyen dönemlerde gerçekleştirilecek harcamalar için sağlıklı bir planlamanın yapılamaması ve kamu harcamalarının doğru alanlara yönlendirilememesi gibi bir sorun ortaya çıkabilecektir.

Klasik bütçede, bütçe ödeneklerinin tahsisinde, kamu hizmetlerine ilişkin nitelik ve nicelikten ziyade o hizmeti yürüten idare/örgüt dikkate alınır. Ödenek, o idarenin devamlılığını sağlayacak düzeyde verilir. Örgütün gerçekleştirdiği hizmetlere ilişkin yeterli bilginin ödenek ayrımını yapan kurumda ve parlamentoda bulunmaması neticesinde neredeyse harcanan para tutarında hizmet gerçekleştirildiği kabul edilir. Her harcama kaleminde artış olması gerekir düşüncesi ile hareket edildiğinden, harcamalar da bu çerçevede giderek artma eğiliminde olup yürütülen hizmetin devamlılığı yada kaldırılmasına ilişkin değerlendirmeler gerektiği gibi yapılmaz. (Tosun, 2007, 147) Özellikle yıl sonunda kamu kurumunca harcanmayan kısmın merkezi yönetime iade edilmesi ve gelecek yıla ilişkin ödenek tahsisinde söz konusu iade edilen tutarın düşülmesi suretiyle ödenek verilmesi yıl sonuna doğru harcamalarda artışı beraberinde getirmektedir. Bu durum ise kaynak israfına neden olacaktır. Ödeneklerinin azalmasını istemeyen kurumlar ise tasarruf etmekten ziyade daha fazla harcama eğilimine gireceklerdir.

Klasik bütçe sisteminin tercihlerin belirlenmesinde kolaylık ve belirliliği sağlaması, tahmin yapma ve hesaplama yükünün ve zorluklarının az olması, bütçe ilkeleri çerçevesinde ödenek israflarının önüne geçilmesi, idareye istikrar sağlaması ve kamu görevlilerinin

uzmanlaşmasına destek sağlaması, bütçe sürecinde ortaya çıkan anlaşmazlıkların siyasal pazarlık yapılarak çözülebilmesi, bürokratlara gerçekleştirilecek hizmetler konusunda geniş bir takdir yetkisi ve siyasi etkiler karşısında uzak kalabilme olanağı tanınması (Falay, 1995, 17-19), bütçe hazırlanmasının ve denetimden geçirilmesinin basitliği sebebiyle idarecilerce benimsenmesi gibi üstünlükleri olmasına karşın kamu harcamalarının etkinliğini ölçecek bilginin üretilememesi, katı ilkeler nedeniyle esneklikten uzak olması, gelir ve giderlerde sürekli bir artış eğiliminin olması, kısa vadeli olması vb. aksaklıkları da söz konusu olabilmektedir. Klasik bütçe sistemin dönemsellik (her yıl tekrarlanan) ve “inkrimental” “(bir önceki mali yıldan marjinal değişimler gösteren)” bir nitelik göstermekte olup nakit esası çerçevesinde oluşturulur. İçeriğinde ise madde-kalem (line-items) tertipleri vardır.

Hesaplamalar yapılırken bir takım kolaylıkları bünyesinde barındırması açısından üstünlükleri olsa da yıllarca klasik bütçe sistemi harcama tertiplerini ile hizmet programları arasında ilişkiselliği sağlayamadığından mantıksız, çıktılara odaklanmak yerine girdilere odaklı olduğu için irrasyonel; yalnızca bir yılı esas aldığından öngörürüz; yalnızca önemli nitelikte bir değişimi değerlendirmeye aldığından parçalı ve son olarak ortaya çıkan bu değişimler oldukça düşük oranlarda yada önemsiz düzeyde olduğundan statik olmakla tenkit edilmiştir.

(Wildavsky, 1978, 501-508; aktaran: İpek ve diğerleri, 2014, 84) Ayrıca hizmetlere ilişkin fayda-maliyeti konusunda bir uygulama olmaması, kuruluşlara kaynak tahsisinin geçmiş yıl ödenekleri çerçevesinde bir ödenek teklif etme eğilimi ve yapısının bütçe kültürü olarak yerleşmesi de diğer eksik yönleri olarak sıralanabilir.

Devlet anlayışında meydana gelen değişim ve dönüşüm ile birlikte devlet, ekonomide bir çok faaliyeti üstlenir hale gelmiştir. Üstlendiği hizmetlerin zaman içinde artması ve kamu yönetiminde etkinlik sorunları (Coşkun, 1976, 53-54) ise kamu harcamalarının ve dolayısıyla bütçe sisteminin sorgulanmasına, yeni bütçe sistemi arayışlarına neden olmuştur.

3.2.2. Torba Bütçe Sistemi  

Torba bütçeleme sistemi, harcama yapan idarelere ödenek tahsis edilmesinde, idarelere ayrılan ödeneğin kullanımı aşamasında harcama yerleri açısından herhangi bir kısıtlama öngörmeyen, kamu idarelerinin ödeneklerini kullanımı aşamasında takdir hakkını geniş tutan bütçeleme sistemidir. (Edizdoğan, 2008, 187) Ödenekler kuruluşa ayrıntıya girmeden toplu olarak tahsis edilmekte, yönetici, ödenekle harcanacak yer arasında ilişkiyi kurmaktadır.

Dolayısıyla, bu sistemde, bütçe hazırlamasının kolay ve hazırlık süresi ile ortaya çıkacak maliyetler düşük olmasına rağmen ilgili kurum yöneticisine harcamaları gerçekleştirme hususunda olabildiğince serbest hareket etme yetkisi tanınmaktadır.

Torba bütçe sisteminde, bütçeler ayrıntıya girilmeden hazırlanmakta ve parlamentoya da bu şekilde sunularak parlamentoda onaylanmaktadır. Dolayısıyla parlamentolar kurum ödeneklerini ana konular veya programlar bazında vermekte olup detaya girmemektedir. Bu durum ise yöneticilere geniş bir takdir yetkisi anlamına gelmektedir. Torba bütçeleme sisteminde yöneticilere tanınan söz konusu takdir yetkisi nedeniyle ödeneklerin harcanabilir hale getirilmesinden etkin sonuç elde edebilmek için ödeneklerin kullanımı sonrasında gerçekleştirilen denetim ve kontrollerin etkin bir şekilde yerine getirilmesi gerekir. Aksi takdirde toplu halde verilen ödenekler yöneticilerin serbest iradesi çerçevesinde kullanılacağından, kamu kaynağı gerekli alanların dışında başka alanlarda kullanılabilir.

(Mutluer ve diğerleri, 2005, 103-104) Dolayısıyla eğer iyi bir planlama ve programlama süreci oluşturulamazsa ödenekler yöneticilerin keyfi doğrultusunda ve günü birlik ihtiyaçlar için harcanabilir. Bu duruma engel olmak için toplu olarak verilen ödeneklerin, bütçe uygulandıkça programlar ve sonuçlar temelinde ve harcama detaylarına inilerek izlenmesi ve değerlendirilmesi önemlidir. Ayrıca kurum öncelikleri belirlenerek bir planlama yapılmadığından kamu kaynaklarında savurganlığı ve harcamalarda koordinasyon eksikliğini beraberinde getirebilir.

Sistemde ödenekler ana büyüklükler halinde belirlenmekte ve alt detaylara inilmemektedir. Bu ise bütçe hazırlık ve görüşülme sürecinin daha hızlı işlemesi ve dolayısıyla sürecin daha kısa sürede tamamlanmasını sağlamakta olup bu anlamda diğer bütçe türlerine göre daha kolay uygulanma olanağına sahiptir. Torba bütçe sisteminde ödeneklerin nereye harcandığı ve dolayısıyla yapılan harcamaların etkinliği konusunda bilgi alınamamaktadır. (Edizdoğan, 2008, 188) Söz konusu durum ise bilgi, planlama ve denetim eksikliğine neden olabilecektir. Dolayısıyla, torba bütçelemede bütçe hazırlığı ve parlamento görüşme aşaması kolay olmasına karşın uygulama sonrasında sıkı bir denetim yapılması gerekmektedir. Ayrıca sitem, bütçe hakkı ve program önceliklerinin hayata geçmesi açısından da sorun oluşturabilmektedir.

3.2.3. Performans Bütçe Sistemi  

PEB, ilk kez 1912 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nde Taft’ca “Ekonomi ve Etkinlik Komisyonu”’nun (“Comission on Economy and Efficiency”), uygulanmakta olan bütçe sistemine ilişkin sakıncaları düzeltmeye yönelik çalışmalar yapmasıyla gündeme gelmiştir.

(Hager ve diğerleri, 2001, 32, Smithies, 1967, 30-31) Ancak PEB açısından asıl gelişme ABD’de 1950’li yıllarda yürütülen reformlarla olmuştur. Söz konusu reformlar, bütçe açısından performans bilgisinin elde edilmesini ve bütçede girdilerden daha çok sonuçlara/çıktılara odaklı hareket edilmesini amaçlamıştır. 1949’da oluşturulan Hoover Komisyonu bu yaklaşımı desteklemiş olup bu desteğin ardından önemli derecede yaygınlık kazanmıştır. (Diamond, 2003, 4)

Performans bütçe, geleneksel bütçe sisteminin yetersizliğini ve aksayan yönlerini gidermek ve kamu bütçelemesine yeni bir yaklaşım getirmek için geliştirilmiş olup geleneksel bütçe ile program bütçe sistemi arasında yer alan bir aşamadır. (Edizdoğan, 1989, 144) İlk uygulamaları A.B.D.’de görülen performans bütçe sistemi, amaçların belirlenmesini, bu amaçlara ulaşmak için alternatifleri, yeni sınıflandırma, raporlama ve muhasebe sisteminin kurulmasını, planlamanın yapılmasını beraberinde getirmiştir. (Falay, 1979, 52-61) Performans bütçe, geleneksel bütçe sisteminde önem verilen girdiler yerine sonuçlara odaklı bir sistem olup sistemde elde edilen ödeneklerle en yüksek hizmet çıktısı elde etmek amaçlanır. Performans bütçe sisteminde önceki yılın bütçesi başlangıç olarak kabul edilmez.

Sistemde kaynaklar ile ulaşılmak istenilen hedefler arasında performansa dayalı bir ilişki kurulması amaçlanır. Dolayısıyla etkinlik ve verimlilik, harcama öncesi değil harcama sonrası denetim ön plandadır.

Devletin üstlendiği fonksiyonları gerçekleştirebilmesi açısından yürüttüğü kamusal hizmetler ve bunların yürütülebilmesi için gerekli olan tutarın önemli olduğu bir bütçeleme sistemi (Akdoğan, 2002, 342) olan performans bütçe sisteminde çalışma programları ile kamusal hizmetlere öncelik verilmekte, yürütülen faaliyetlerde başarılı olunabilmesi için kurumsal sorumluluklar açıkça belirtilmektedir. Hangi hizmetlerin kimlerin sorumluluğu altında yürütüleceğini, bu hizmetlerin geçmişte maliyetleri ne olmuş ve planlanan durumda maliyetlerinin ne olacağını gösteren bir bütçe sistemidir. (Koch, 1960, 79)

Performans bütçede, kamu idarelerinin satın aldığı yada kiraladığı şeylerden ziyade neler başardığı ön plana çıkmakta olup fonksiyonel bütçe sistemi olarak da zaman zaman ifade edilmiştir. Çünkü bütçede eğitim, sağlık, savunma vb. fonksiyonlar için fonksiyonel dağılım yapılmakta, hizmet miktarı ile maliyet arasında ilişki kurulmakta ve minimum maliyetle elde edilebilecek maksimum hizmet miktarı bulunmaya çalışılmaktadır. Bu nedenle bu sisteme icraat bütçesi de denilmektedir (Altuğ, 2004, 42). Bu sistemde icraatların ortaya konulması, nelerin başarıldığının belirlenebilmesi nedeniyle kamu kurumlarının iş ve hizmetlerdeki etkinliği de ölçülebilmektedir.

Performans bütçe, kamu idarecilerini, idari birimlerinin organizasyon yapısında ve yönettikleri hizmet ve programlarında akılcı davranmaya zorlamaktadır. Bu ise girdiler ile çıktılar arasında bağlantının ortaya konulmasını, kamu idarelerinin bütçelerini iş ve faaliyet temelinde düzenlemesini ve bunlara ilişkin ölçümlerin yapılmasını, dolayısıyla bu iş ve faaliyetlere ilişkin maliyetlerin ortaya konulmasını gerektirir. Bunun yanısıra rapor verme ve fonksiyonel esasa dayalı kayıt tutma ve düzenli raporlama ile gerçekleştirilen iş ve hizmetlere dair bilginin parlamentoya sunulması gerçekleştirilir, yürütülen faaliyetlere ilişkin ortaya çıkan maliyetler ile harcama çeşitleri ve bunların hangi kurumla ilişki olduğu belirtilir. (Falay, 1979, 78-79) Dolayısıyla iş ve faaliyetin ölçülebilmesi, bunların iyi bir muhasebe sistemi ile desteklenmesi, rasyonel veri ve bilginin üretilebilmesi bu sistemde son derece önemli bir yer tutmaktadır.

PEB, uygulamaya geçildiğinde bütçeye ilişkin kararların alındığı süreçte esaslı bir değişim olarak görülmese de hizmet temelli bazı iş ve faaliyetlerde destekleyici bir enstrüman mahiyetinde görülmüştür. Bunun yanısıra muhasebe sisteminin idare faaliyetlerine ilişkin maliyetlerin tamamını içermede yetersiz olması ve bu sebeple performans göstergelerinin belirlenmesinde ortaya çıkan zorluklar, karar verici konumunda bulunanların elde edilen performans bilgisini kullanma konusunda gösterdikleri ilgisizlik, performans bütçe reformunda karşılaşılan önemli dezavantajlar olarak kendini göstermiştir. (Diamond, 2003, 6)

PEB’de geleneksel bütçeleme sisteminden farklı olarak hizmet ve faaliyetlere öncelik verilmiş, fakat geleneksel bütçeleme yaklaşımındaki gibi ilerleyen bir yıl temel alınarak sonraki yıllarda ortaya çıkan etki ihmal edilmiştir. (Edizdoğan, 2008, 196-201) Bu ise aslında sistem değişikliğinden beklenenlerin yeterince gerçekleştirilememesine neden olmuştur.

Özellikle bazı kamu hizmetleri için de birim maliyet-program maliyeti hesaplamasının