Temel Politika Belgeleri (Kalkınma Planı, OVP, OVMP)

Kamunun hangi alanda ne gibi faaliyetlerde bulunacağı, hangi hizmet ve faaliyetlere öncelik vereceği, ne tür harcamalar yapacağına politika belgeleri ve bütçeler aracılığıyla ulaşmak mümkündür. Kamu politikalarının ortaya konulduğu belgeler bu yönüyle kamu ve özel sektöre fikir veren mahiyettedir. Ülkemizde de temel politika belgeleri Kalkınma Planı, Yıllık Program, OVP ve OVMP olup söz konusu belgelerden politika önceliklerine ulaşılması beklenmektedir. Bunların dışında çeşitli hizmet alanlarına ilişkin hazırlanan strateji belgeleri ya da sektör planları da vardır ancak çalışmanın amacı açısından burada yalnızca kamu mali yönetim sistemi açısından temel politika belgeleri ele alınacaktır.

Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçişte temel politika belgeleri yada bu belgelerinin hazırlanması, içeriği yada yayınlanma süresine ilişkin herhangi bir değişikliğe gidilmemiştir. Yalnızca Bakanlar Kurulu’nun kaldırılmış olması ve yürütmede temel aktörün

Cumhurbaşkanlığı olması nedeniyle bu politika belgelerinin Cumhurbaşkanlığı’nca yayınlanacağına ilişkin ifadeler düzenlemelerde yer bulmuştur.

Ülkemizde 1961 Anayasası ile ekonomik, sosyal ve kültürel gelişmeyi sağlamak için Kalkınma Planları hazırlanması hükme bağlanmış olup bugüne kadar 10 Kalkınma Planı hazırlanmış olup 11. Kalkınma Planı hazırlıkları da devam etmektedir.

3067 sayılı Kalkınma Planlarının Yürürlüğe Konması ve Bütünlüğünün Korunması Hakkında Kanunun 1 inci maddesinde “Kalkınma Planları Devlet Planlama Teşkilatı tarafından kendi Kuruluş ve Görevleri hakkındaki mevzuata göre hazırlanarak Cumhurbaşkanınca imzalandıktan sonra, Türkiye Büyük Millet Meclisi' nce onaylanmak üzere Cumhurbaşkanlığı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sunulur.”

hükmü yer almakta yeni sistemde Kalkınma Planları, SBB ile Hazine ve Maliye Bakanlığı’nca müşterek hazırlanacak dokümanlar arasında yer almaktadır.

Kalkınma Planları, temel politika belgeleri arasında yer almakta olup eğitim, sağlık, savunma, ulaştırma, maliye vb. bir çok alan ve sektöre ilişkin yapılacak hizmet, çalışma ve yatırımları göstermektedir. Bu çerçevede planın kapsadığı dönem sonunda varılmak istenen rota çizilmiş olmaktadır. 5018 sayılı KMYKK’nın 1 inci maddesinde de “Kanun’un amacının kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılması olduğu”

belirtilmiştir. Dolayısıyla kalkınma planı hazırlıklarında politika önceliklerinin rasyonel bilgiler temelinde hazırlanması, gerçekçi, öngörülebilir olması ve izlenmesi kamu yönetimi ve özelde kamu mali yönetimi açısından önem arz etmektedir.

Temel politika belgelerinden olan Orta Vadeli Program (OVP) önceki sistemde Kalkınma Bakanlığı’nca hazırlanmakta ve Bakanlar Kurulunca kabul edilerek yayınlanmaktaydı. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçişle birlikte OVP, SBB ve Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın müşterek hazırlayacağı bir belge olup Cumhurbaşkanı’nca onaylanarak resmi gazetede yayınlanacaktır. Orta Vadeli Program (OVP), kamu politika ve uygulamalarını Kalkınma Planında yer alan politika ve öncelikler temelinde ortaya koyarak bütçe sürecini başlatan ve kaynak tahsislerini de bu çerçevede yönlendiren bir programlama aracıdır. (2018-2020 OVP, 2017, 1) 5018 sayılı Kanun’un 16 ncı maddesine göre “OVP, kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda

makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Cumhurbaşkanı tarafından en son Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar onaylanarak resmi gazete yayınlanır.” Merkezî yönetim bütçesinin hazırlanma süreci OVP’nin yayınlanması ile başlamaktadır. OVP, bütçe sürecini başlatmakta olup hükümetin belirlemiş olduğu önceliklere ilişkin kaynakların yönlendirilmesini sağlamaktadır.

5018 sayılı KMYKK’nın OVP’den beklediği; kamu idareleri ile özel sektöre yönelik olarak hükümetin gelecek üç yılda ne gibi alanlarda ne kadar kaynak ile faaliyette bulunacağını ortaya koymasıdır. Yani OVP ile hükümet hareket alanlarına ve önceliklerinin neler olacağına, bunların finansmanı için hangi sektörlere ya da vatandaşlara sorumluluk yükleneceğine, kaynak tahsisinde hangi alanların öncelikli görüldüğüne ilişkin tercihi ortaya koyması beklenir. Bu açıdan bütçenin beyni olarak ifade edilebilir. (TEPAV, 2006, 25) OVP’de makro politikaları, temel gelişme alanlarını ve gelecek üç yıl için kamu perspektifini ve temel politika önceliklerini görmek mümkündür.

OVP’lerde yer alan “…amaç ve öncelikler, ilgili program dönemi boyunca kamu kurumlarının bütçelerinin hazırlanmasında, yasal ve idari düzenlemelerin gerçekleştirilmesinde, karar alma ve uygulama süreçlerinde belirleyici olmaktadır.” (2018-2020 OVP, 2017, 1) Üç yıllık bir perspektifle hazırlanan ve kamu ve özel sektör için öngörülebilirliği artıracak bir yol haritası niteliğinde olan OVP’nin yıl içerisinde ortaya çıkan değişimler dikkate alınarak her yıl yenilenebilmektedir.

Her ne kadar 2019-2021 yıllarını kapsayan programın adı “Yeni Ekonomik Program” olarak açıklansa da içerik ve mevzuatta herhangi bir değişiklik olmaması açısından orta vadeli programı ifade etmektedir.

Politika belgelerinden bir diğeri olan Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) ise önceki sistemde Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanmakta ve Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanarak yayınlanmaktaydı. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde ise OVMP, SBB ve Hazine ve Maliye Bakanlığı’nca müşterek hazırlanacak ve Cumhurbaşkanı tarafından onaylanarak resmi gazetede yayınlanacaktır. 5018 sayılı KMYKK’nın 16 ncı maddesine göre OVMP, “OVP ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını

içermekte olup Cumhurbaşkanı tarafından onaylanmakta ve en geç Eylül ayının onbeşine kadar Resmî Gazete’de yayımlanmaktadır.”

OVMP ile bütçe yılı ve ilerleyen iki yıla dair kamunun elde edeceği gelirler ile yapacağı harcamalara ilişkin tahminler, hedeflenen bütçe açıkları ve borçlanmanın hangi düzeyde olacağı ortaya konulmaktadır. OVMP, kamu idarelerince OVP ve kurumsal planlarında ortaya koydukları öncelikleri yaşama geçirme açısından kaynak sağlanmasını ve dolayısıyla OVP’ye (yani bütçenin beynine) kan veren bir niteliğe sahiptir. (TEPAV, 2006, 29-30) OVP’de ortaya konulan önceliklerin/politikaların uygulamaya konulması doğrultusunda hazırlanan OVMP’de bütçe dengesine yönelik hedef ve olması halinde söz konusu açığın ne çeşit borçlanma ile kapatılacağı veya eğer bütçe fazlasının ortaya çıkacağı değerlendiriliyorsa bu bu fazlanın hangi alanlarda değerlendirileceği, kurumsal bazda ödenek teklif tavanları belirlenmektedir. Kurumlar OVMP ile ödenek teklif tavanlarını ve dolayısıyla hizmet ve faaliyetleri için ne kadar bir kaynağa sahip olacaklarını görebilmektedir.

Çok yıllı bütçeleme mantığı çerçevesinde OVMP’lerin üç yıllık bir perspektifle hazırlanması ve dolayısıyla bütçe dengelerinin de bu çerçevede yıllık olarak değil üç yıllık bir vadede görülmesi beklenmektedir. OVMP ile makroekonomik hedefler çerçevesinde kamu bütçesi ödenekleri belirlenmektedir. Ülkemizde 2006 yılından bu yana OVP ile uyumlu olmak üzere OVMP’ler resmi gazetede yayınlanmakta ve kurumlar bu planda belirlenen öncelik ve ödenek tavanları çerçevesinde bütçelerine nihai halini vermektedir.

Politika belgeleri, kamu ve özel sektöre yön vermesi yol göstermesi, öngörülebilirliği sağlaması gibi bir çok açıdan önemli dokümanlardır. Ancak bu dokümanlarda belirlenen öncelik, tahmin ve hedeflerin de rasyonel bir şekilde belirlenmesi, sürekli güncellemeler yapılmasından kaçınılması, sapmalarının makul ve kabul edilebilir seviyelerde kalması gerekmektedir. Söz konusu politika belgelerine ve dolayısıyla hedeflemelere olan güven ve inanılırlık ancak bu şekilde sağlanabilecektir.

Kamu idarelerince dikkate alınması zorunlu olan politika belge sayısındaki fazlalık ile bu belgelerin kamu kurum ve kuruluşlarının hazırlayacakları planları yönlendirme niteliğinin zayıf olması, buna göre tasarlanmamış olması sorun alanı olarak varlığını korumaktadır.

(Kalkınma Bakanlığı, 2013, 39) Temel politika önceliklerinin kurumsal amaç ve hedeflere yön vermesi, temel politikalar ile kurumsal amaç ve hedefler arasında uyum sağlanması

beklenmektedir. Ancak uygulamada politika belgeleri ile stratejik planlar arasında yeterince sağlam bir ilişkinin kurulamadığını, kurumların bunlara yeterince dikkat etmeden sorumluluğu yerine getirme amaçlı stratejik planların hazırlandığı görülmektedir. Bu çerçevede üst politika belgelerinin stratejik planlara yön verecek şekilde tasarlanması ve stratejik planlara ilişkin izleme ve değerlendirmelerin yapılması ve üst yönetimce sahiplenilmesi önem arz etmektedir.

Yıllardır süregelen ve kamu mali yönetimi sisteminde aksamalara neden olduğu için politika-plan-bütçe ilişkisinin yeterince kurulamaması eleştiri konusu olmuştur. Dolayısıyla OVP ve OVMP’nin bu çerçevede ele alınması ve temel politika öncelikleri ile hizmet ve programlarına kaynak tahsisinin net bir şekilde OVP’de görülmesi gerekmektedir.

OVP’lerde öncelik ve hedefler belirlenmekte ancak bunun yanında önceki yıla ilişkin de rasyonel analiz yapılmalı, hedeflerdeki sapmalar sebepleri ile birlikte ortaya konulmalı, kamu ve özel sektöre yönelik ortaya konulan öncelik ve hedefler için rasyonel bir zemin hazırlanmalıdır. Ayrıca OVP ile ortaya konulan öncelik ve hedefler, her yıl kamu için motivasyon ve özel sektör için her yıl yeni bir heyecan kaynağı oluşturacak, dikkat çekecek ve önemle izlenecek nitelikte hazırlanmalıdır. Yalnızca mevzuatta sayılan görevin icrasını yerine getirme amaçlı hazırlanmamalıdır.

OVP’nin kamu kurum ve kuruluşlarını yönlendirme gücünün artırılabilmesi açısından politika ve önceliklerin de somut olarak ortaya konulması lazımdır. Dolayısıyla hangi politika ve önceliğin yürütülmesinden hangi kamu idaresi sorumlu ise bunların belirtilmesi, her bir program için öngörülen kaynak sınırı ve idare için öngörülen kaynak sınırının somutlaştırılması, kamu kurum ve kuruluşlarının politikalarını, stratejilerini ve dolayısıyla önceliklerini ortaya koymada OVP’nin yönlendiriciliğini güçlendirecektir. (Kalkınma Bakanlığı, 2013, 63) Dolayısıyla OVP’nin yeni sistemle birlikte yapısal değişime tabi tutulması, kamu idarelerini yönlendirici yönünün güçlendirilmesi, politikalar ve bunlardan sorumlu kurumların net bir şekilde görülebileceği yapı ve içeriğe kavuşturulması, zamanlama olarak bütçe hazırlık sürecini destekler nitelikte ve zamansal sıkışmaya sebep vermeyecek şekilde yayınlanması, kamu idarelerinin burada yer alan politika ve önceliklere göre bütçelerini belirleyebilmesi önemlidir.