2.5. Vergi Yargılamasında Kanun Yolları
2.5.2. Olağanüstü Kanun Yolları
2.5.3.1. Yargısal Örgütlenmede Yapılan Değişiklikler
Yapılan değişiklik sonucunda, daha önce de ifade edildiği üzere, iki dereceli olan idari yargı örgütlenmesi, üç dereceli hale getirilmiş, değişiklik öncesi durumda sınırlı bir yetki ve işleve sahip olan bölge idare mahkemeleri, yeni sistemde, istinaf mercii olarak geniş yetkilerle donatılmıştır.
6545 sayılı Kanun'un genel gerekçesinde de belirtildiği üzere, yapılan değişikliklerin temel amacının, Danıştay’ın iş yükünü azaltarak hem içtihat mahkemesi rolünün güçlendirilmesi, hem de davaların kesinleşme ve karara bağlanma sürecini hızlandırmak olarak ifade edilmiştir.
Söz konusu değişikliklerle genel görevli istinaf mercii haline getirilen bölge idare mahkemelerinin iş yükünde yaşanacak artışa paralel olarak örgütlenme yapısı da genişletilmiştir. Buna göre;
2576 sayılı kanunun 3. maddesinin, değişiklik öncesi halinde, bölge idare mahkemelerinin, bölge idare mahkemesi başkanı ile iki üyeden oluşacağı hükmü yer almaktayken, 6545 sayılı kanunun 3. maddesiyle yapılan değişiklik ile bölge idare mahkemelerinin; başkanlık, başkanlar kurulu, daireler, bölge idare mahkemesi adalet komisyonu ve müdürlüklerden oluşacağı, bölge idare mahkemelerinde biri idare diğeri vergi olmak üzere en az iki daire bulunacağı ve gerekli hâllerde dairelerin sayısı, Adalet Bakanlığının teklifi üzerine Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulunca artırılıp azaltılabileceği düzenlemesine yer verilmiştir. Değişikliğe ilişkin madde gerekçesi incelendiğinde özetle, şu açıklamalara yer verildiği görülmektedir200
: “Maddeyle, istinaf mercii olarak yapılandırılan bölge idare mahkemelerinin faaliyetlerini etkili bir şekilde yerine getirebilmeleri için ihtiyaç duyduğu teşkilat yapısı yeniden düzenlenerek bölge idare mahkemelerinin başkanlık, başkanlar kurulu, daireler, bölge idare mahkemesi adalet komisyonu ve müdürlüklerden oluşacağı, bölge idare mahkemelerinde en az iki daire bulunacağı, gerekli görülen
200http://www.kgm.adalet.gov.tr/Tasariasamalari/Kanunlasan/2014Yili/6545%20s%C4%B1ra%20say %C4%B1s%C4%B1.pdf, (18/12/2015)
hallerde Adalet Bakanlığının teklifi üzerine HSYK tarafından dairelerin sayısının artırılıp azaltılabileceği öngörülmektedir.”
2576 sayılı kanunun değişiklik öncesi "bölge idare mahkemesi başkanının görevleri” başlıklı 9. maddesi, 6545 sayılı Kanunun 5. maddesiyle, 2576 sayılı Kanunun 3/B maddesinde yeniden düzenlenmiş ve bölge idare mahkemesi başkanının, dairelerden birine, başkanlar kuruluna ve adalet komisyonuna da başkanlık edeceği düzenlemesine yer verilmiştir.
6545 sayılı Kanunun 6. maddesiyle, 2576 sayılı Kanun’ un ''bölge idare mahkemesi başkanlar kurulu'' başlıklı 3/C maddesinde yapılan düzenleme ile, özetle; başkanlar kurulunun, bölge idare mahkemesi başkanı ile daire başkanlarından oluşacağı belirtilerek, Başkanlar Kurulu’nun görevleri; ihtisaslaşmayı sağlama adına daireler arasında işbölümünü belirlemek ve daireler arasında çıkan iş bölümü uyuşmazlıklarını karara bağlamak, hukuki ve fiili nedenlerle dairelerin toplanamaması durumunda diğer dairelerden üye görevlendirmek, aynı bölge idare mahkemesinin farklı dairelerince veya farklı bölge idare mahkemeleri dairelerince verilen kesin nitelikteki kararlar arasında içtihat farklılıkları bulunması hâlinde; resen veya ilgili bölge idare mahkemesi dairelerinin ya da istinaf yoluna başvurma hakkı bulunanların bu aykırılığın veya uyuşmazlığın giderilmesini gerekçeli olarak istemeleri üzerine, istemin uygun görülmesi hâlinde kendi görüşlerini de ekleyerek bu tür kararları arasındaki aykırılıkların giderilmesini sağlamak amacıyla durumu Danıştay Başkanlığına iletmek olarak sayılmıştır201
.
6545 sayılı Kanunun 7. maddesiyle, 2576 sayılı Kanun’un 3/D maddesinde yapılan düzenleme ile, bölge idare mahkemesi dairelerinin görevleri belirlenmiştir. Buna göre, bölge idare mahkemesi dairelerinin görevleri, özetle, ilk derece mahkemeleri tarafından verilen ve istinaf kanun yoluna tabi olan nihai kararlara karşı
201 Madde metninde, ayrıca, Başkanlar Kurulu tarafından, yapılacak içtihatı birleştirme talepleri hakkında 6/1/1982 tarihli ve 2575 sayılı Danıştay Kanununun 39 uncu ve 40 ıncı maddeleri uygulanacağı belirtilmekte, böylece söz konusu taleplerin Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu tarafından karşılanacağı öngörülmektedir.
yapılan istinaf başvuruları ile ilk derece mahkemeleri tarafından yürütmenin durdurulması hakkında verilen kararlara karşı yapılan itirazları karara bağlamak olarak sayılmıştır.
6545 sayılı Kanunun 8. maddesiyle, 2576 sayılı Kanun’un '' bölge idare mahkemesi başkanı, daire başkanı ve üyelerinin nitelikleri ve atanmaları'' başlıklı 3/E maddesinde yapılan düzenleme ile, bölge idare mahkemesi başkanı ve daire başkanlarının, birinci sınıf olmuş, üyelerinin ise birinci sınıfa ayrılmış idari yargı hakim ve savcıları arasından HSYK tarafından atanacağı düzenlenmiştir. Öte yandan Danıştay başkan ve üyeleri arasından da bölge idare mahkemesi başkan ve daire başkanlıklarına istekleri üzerine atama yapılabileceği düzenlemesine yer verilmiştir.
6545 sayılı Kanunun 8. maddesiyle, 2576 sayılı Kanun’un 3/F maddesinde yapılan düzenleme ile, bölge idare mahkemesi dairelerinin bir başkan ve iki üye ile toplanacağı, görüşmelerin gizli yapılarak kararların çoğunlukla verileceği hükme bağlanmıştır.
6545 sayılı Kanunun 14. maddesiyle, 2576 sayılı Kanun’un geçici 20. maddesinde yapılan düzenleme ile ; “1. Adalet Bakanlığı, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde, Kanunun, bu Kanunla değişik 3 üncü maddesinde öngörülen bölge idare mahkemelerini kurar. Bölge idare mahkemelerinin kuruluşları, yargı çevreleri ve tüm yurtta göreve başlayacakları tarih, Resmî Gazete'de ilan edilir. Mevcut bölge idare mahkemeleri, yeni kurulan bölge idare mahkemelerinin göreve başlayacakları tarihe kadar faaliyetlerine devam ederler. 2. Yeni kurulan bölge idare mahkemelerinin göreve başlayacakları tarih itibarıyla mevcut bölge idare mahkemelerinde bulunan dosyalar; yargı çevreleri dikkate alınarak yeni kurulan bölge idare mahkemelerine devredilir ve ilgili dairelere tevzi edilir. 3. Yeni kurulan bölge idare mahkemelerinin göreve başlama tarihinden önce Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulunca bu mahkemelerin başkanları, daire başkanları ve üyelerinin atamaları yapılır. Bölge idare mahkemelerinde görev yapacak diğer personelin atamaları da aynı süre içinde yapılır…” hükmüne yer verilmiştir.
Bölge idare mahkemelerine ilişkin geçiş hükümlerini düzenleyen 2576 sayılı Kanunun geçici 20.maddesi incelendiğinde, 6545 sayılı Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihten (28.06.2014)202
itibaren üç ay içinde, Adalet Bakanlığı tarafından, istinaf mercii olarak yapılandırılan söz konusu bölge idare mahkemelerinin kurulacağı öngörülmekle birlikte, şu an itibariyle dahi söz konusu mahkemelerin fiziki ve teknik alt yapısının tam anlamıyla hazır olmadığı görülmektedir. İdari yargı sisteminde, değişiklik öncesi dönemde de bölge idare mahkemelerinin zaten fiilen var olmasının yeni sisteme geçişi kolaylaştıracağı öngörülmekle birlikte, yeni istinaf sistemiyle beraber iş kapasitesi artan bölge idare mahkemelerinin ihtiyaçlarına, eski sisteme göre tasarlanan fiziki ve teknik altyapının cevap vermeyeceği de açıktır.
Öte yandan, madde metninin devamında yer alan, istinaf mercii olarak yapılandırılan bölge idare mahkemelerinin kuruluşlarının, yargı çevrelerinin tespitinin ve tüm yurtta göreve başlayacakları tarihin, Resmî Gazete’de ilan edileceği yolundaki hüküm uyarınca, Adalet Bakanlığı tarafından, "Bölge İdare Mahkemelerinin Kurulmasına ve Yargı Çevrelerinin Belirlenmesine İlişkin Karar"203
ile “"Bölge Adliye Mahkemeleri ve Bölge İdare Mahkemelerinin Tüm Yurtta Göreve Başlayacakları Tarihe İlişkin Karar"204
, 7 Kasım 2015 tarihli ve 29525 Sayılı Resmî Gazete’ yayımlanmış, buna göre söz konusu bölge adliye mahkemelerinin 15
202 28/6/2014 tarihli Resmi Gazete’ de yayımlanan 6545 sayılı Kanunun 104.maddesi uyarınca, bu kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.
203 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanunun 2 ve geçici 20 nci maddeleri uyarınca, bölgelerin coğrafi durumları ve iş hacmi göz önünde tutularak Adalet Bakanlığınca İstanbul, Bursa, İzmir, Ankara, Konya, Samsun, Erzurum ve Gaziantep bölge idare mahkemeleri kurulmuştur. Böylece eski sistemde 25 ilde faaliyet gösteren bölge idare mahkemesi sayısı değişiklikle birlikte 8’e düşürülmüştür.
204 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanunun 2 ve geçici 20 nci maddeleri uyarınca kurulan ve yargı çevreleri belirlenen bölge idare mahkemeleri, 20/07/2016 tarihinde tüm yurtta göreve başlayacaktır.
mahalde, bölge idare mahkemelerinin ise 8 mahalde olmak üzere 20/07/2016 tarihinde tüm yurtta göreve başlayacakları belirtilmiştir.
Ancak aradan kısa bir süre geçtikten sonra Adalet Bakanlığının 26/02/2016 tarihli teklifi üzerine, 1 Mart 2016 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Genel Kurulunun 29/02/2016 tarihli ve 52, 53 sayılı kararları ile Bölge Adliye Mahkemelerinin sayısı 15'ten 7'ye, Bölge İdare Mahkemelerinin sayısı ise 8'den 7'ye indirilmiştir205. İstinaf mahkemelerinin sayısının azaltılmasının gerekçesi olarak ise; istinaf mahkemelerinin sayısının azaltılarak mahkemeler içindeki daire sayısının attırılması suretiyle Yargıtay ve Danıştay’daki ihtisaslaşmaya benzer bir şekilde ihtisas daireleri oluşturmak suretiyle uygulama birliğinin temin edilmesi ve bu şekilde içtihat farklılıklarının azaltılarak ihtisaslaşmada etkinlik ve verimliliğin sağlanabilmesi gösterilmiştir.Yapılan değişiklik, istinaf mahkemesi sayılarının azaltılması suretiyle farklı istinaf mahkemeleri arasında farklı içtihatlar oluşmasının engellenmesi ve uygulama birliğinin sağlanması açısından faydalı olarak görünse de İstanbul, Ankara gibi bazı bölge idare mahkemelerinin çok ağır iş yükü altında kalması suretiyle amacı uyuşmazlıkların karara bağlanma ve kesinleşme süresini kısaltmak olan istinaf sisteminin bu amaca ulaşmasına engel oluşturacağı değerlendirilmektedir. Öte yandan, aradan üç ay gibi çok kısa bir süre geçmesine rağmen istinaf mahkemelerinin sayısının azaltılmasına ilişkin olarak yapılan bu değişiklik öngörülen istinaf sisteminin planlamasında bir takım önemli eksiklikler olduğu görüşünü de güçlendirmektedir.