YÜRÜTMENİN DURDURULMASI

İdari kararlar, icrai olma özellikleri gereği hukuka uygunluk karinesinden196

faydalanırlar. Bunun bir sonucu olarak idari işlemler, işlemin hukuka uygun olduğunu gösterir bir yargı kararına ihtiyaç duymaksızın doğrudan etkisini gösterip idare tarafından icra edilebilirler197. Bu kapsamda genel olarak idari rejimi kabul etmiş ülkelerde198 ve Türkiye’de, bir idari karar aleyhine dava açılmış olması, kanunda aksi öngörülmedikçe, o

194 _{AKYILMAZ/SEZGİNER/KAYA, Türk İdare Hukuku, s. 420.} 195 _{GÖZLER/KAPLAN, İdare Hukuku Dersleri, s. 400.}

196 _{Hukuka uygunluk karinesi bazı yazarlarca “kanunilik karinesi” olarak da ifade edilmektedir. Buna göre}

kanunilik karinesi, idari işlemin hem yasal dayanağı olduğu hem de hukuka uygun olduğu varsayımını kapsamaktadır. Bkz. TİRYAKİ, Refik, “İdari Yargıda Yürütmenin Durdurulması ve Bazı Sorunlar”, Ankara Barosu Dergisi, 2002/2, 189-210, s. 191.

197 _{GÜNDAY, İdare Hukuku, s. 125.}

198 _{İdari rejimi kabul etmiş olmakla birlikte Almanya’da iptal davası açılmış olması halinde idari işlemin}

yürütmesi de otomatik olarak durmaktadır. Bu durumun, işlemin yürütülmesinin ortaya çıkarabileceği muhtemel zararlara baştan engel olduğu gerekçesiyle bireyler bakımından daha güvenceli bir yol olduğu ifade edilmektedir. YILMAZ, İdari İşlemin İcrailik Özelliği, s. 106.

49

idari kararın yürütülmesini durdurmaz199_{. Bu bakımdan işleme karşı dava açılmış olması,}

kural olarak işlemin icrai mahiyetine ve idarenin re’sen hareket yetkisine doğrudan etki etmez200. İşlemin yürütmesinin durdurulması ancak işleme karşı açılan bir iptal davasında taraflardan birinin talepte bulunması ve mahkeme tarafından da, koşullar oluşmuş ise bu talebin kabul edilmesi halinde mümkün olabilmektedir201_.

Türk hukukunda anayasal dayanağı202 _{bulunan yürütmeyi durdurma müessesesi,}

İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda detaylı bir biçimde düzenlenmiştir. İYUK’un 27. maddesinde Danıştay’da veya idari mahkemelerde dava açılmasının dava edilen idari işlemin yürütülmesini durdurmayacağı hüküm altına alındıktan sonra yürütmeyi durdurma kararı verilmesi için gerekli koşullar detaylı biçimde düzenlenmiştir. Buna göre Danıştay veya idari mahkemeler tarafından yürütmeyi durdurma kararı verilebilmesi için, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ihtimalinin bulunması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi gerekmektedir.

Peki yürütmenin durdurulması kararı, idarenin re’sen icra yetkisini ne şekilde etkilemektedir? Yürütmenin durdurulması kararı verilmesi halinde, bu kararın etkisi idari işlemin icrailik niteliğine ilişkin midir, yoksa idarenin re’sen icra yetkisi mi etkilenmektedir?

Doktrinde genel olarak yürütmeyi durdurma kararının hukuki etkisine ilişkin görüş birliği bulunmamaktadır. Örneğin bir görüşe göre, yürütmenin durdurulması kararı ile işlemin icrası (yürütülmesi), yani icrailik kuvveti durdurulmuş olmaktadır203_{. Burada işlemin}

icrailik özelliği ile icrası kavramları birbiri yerine kullanılmıştır. Doktrinde ayrıca, yürütmenin durdurulması kararının verilmesiyle birlikte dava konusu işlemin askıya

199 _{KIRATLI, Metin, “Yürütmenin Durdurulması”, AÜSBF Dergisi, C. 21, S. 4, Y.1966, 173-196, s. 173;}

ÇAĞLAYAN, İdari Yargı Kararlarının Sonuçları ve Uygulanması, s. 206.

200 _{ONAR, C. III, s. 1969.}

201 _{Yürütmeyi durdurma kararı verilebilmesi için gereken koşullar hakkında detaylı bilgi için bkz. ASLAN,}

İdari Yargıda Yürütmenin Durdurulması, s. 68-85.

202 _{Anayasa’nın 125. maddesi uyarınca; “İdarî işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız}

zararların doğması ve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir. Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş halinde ayrıca millî güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.”

203 _{SARICA, Ragıp, Danıştay Kararları ve Yürütmenin Durdurulması, Türk Hukuk Kurumu Yayınları, Ankara,}

50

alınarak, uygulanabilir olma niteliğinin ortadan kalktığı204_{, yürütmenin durdurulması kararı}

ile yalnızca işlemin uygulanmasının ertelendiği205_{, yürütmenin durdurulmasının kanunilik}

ve hukuka uygunluğu askıya alarak idari işlemin uygulanmasını dava sonuna kadar erteleyen bir karar olduğu da ifade edilmektedir206_{. ONAR da iptal hükmü verilmedikçe idari işlemin}

varlığını koruduğunu ve bu nedenle yürütmeyi durdurma kararının ancak “icra

ameliyelerini” durduracağını ifade etmektedir207_.

Yürütmenin durdurulması kararının işlemin icrailiğine mi yoksa uygulanmasına mı etki ettiği tartışması, idari işlemin hukuki etkisi ile maddi etkisinin aynı anda ortaya çıktığı ve dolayısıyla idarenin ayrıca bir girişimde bulunmasına gerek olmayan hallerde (izin, ruhsat verilmesi örneğinde olduğu gibi) bir anlam ifade etmez208_{. Zira maddi alemde etki}

doğurmayan işlemler bakımından, yürütmeyi durdurma kararı geçmişe etki ederek209_,

işlemin icrailik vasfını etkilemektedir.

Söz konusu tartışma idari işlemin hukuki etkisi ile maddi etkisinin farklı zamanlarda ortaya çıktığı ve idarenin re’sen icra ameliyelerinde bulunması gereken işlemler bakımından dikkat çekmekteyse de, bu halde de aslında değişen bir sonuç bulunmaz. Zira doktrinde yürütmeyi durdurma kararının hukuki etkisinin tıpkı iptal kararında olduğu gibi geçmişe etkili olması gerektiği yönünde genel bir kanı mevcuttur210_{. Buna göre işlem hakkında}

yürütmeyi durdurma kararı verilmesiyle birlikte, işlemden önceki durumun geri geleceği kabul edilmektedir211. Bu görüş dikkate alındığında, yürütmeyi durdurma kararı verilmesi halinde işlemin icrailik özelliğinin askıya alındığının kabulü gerekir. Zira yalnızca uygulamanın askıya alınması halinde tam anlamıyla ve fiilen geriye dönülmüş olmayacaktır. Dolayısıyla yürütmenin durdurulması kararının işlemin icrailiğini etkilemesi nedeniyle, idarenin re’sen icra yetkisi etkilenmekte ve askıya alınmaktadır.

204 _{KAYA, Cemil, İdari Yargı Kararlarının Uygulanması Konusunda Danıştay’ın Yaklaşımı (İYUK Madde 28}

Üzerine İnceleme), Legal Yayıncılık, 2013, s. 35.

205 _{ÇAĞLAYAN, İdari Yargı Kararlarının Sonuçları ve Uygulanması, s. 211.} 206 _{ASLAN, İdari Yargıda Yürütmenin Durdurulması, s. 48-49.}

207 _{ONAR, C. III, s. 1971-1972.}

208 _{YILMAZ bu halde, konunun pratik açısından bir fark yaratmasa da, teknik anlamda fark doğurduğunu kabul}

etmektedir. YILMAZ, İdari İşlemin İcrailik Özelliği, s. 109.

209 _{KAYIŞOĞLU, Bahaettin, “Danıştay’da Yürütmenin Durdurulması” ABD, C. 31, 1974, s. 1114.}

210 _{ÇAĞLAYAN, İdari Yargılama Hukuku, s. 599-600; KAYA, İdari Yargı Kararlarının Uygulanması, s. 35.} 211 _{ÇAĞLAYAN, İdari Yargı Kararlarının Sonuçları ve Uygulanması, s. 213.}

51

Hukuki ve maddi sonuçlarını ayrı zamanlarda doğuran işlemler bakımından re’sen icranın etkilenip etkilenmediği tartışması, eski halin yerine getirilmesi bakımından önem arz eder. Bir inşaatın yıkılması örneğinde olduğu gibi maddi anlamda etkisini gösteren işlemler bakımından yürütmenin durdurulması kararının, eski hali fiilen yerine getirdiğini söylemek son derece güçtür212_{. Bu halde ONAR’ın da haklı olarak belirttiği üzere, icrai kararın}

uygulanması için bir eylem veya işlem yapılmamışsa, yürütmenin durdurulması kararı artık bu eylem veya işlemin yapılmasına imkan vermez, zira burada icrailik kuvveti ortadan kalkmış dolayısıyla idarenin re’sen icra yetkisi de kalmamıştır213_{. Ancak eğer icrayı}

sağlamak için eylem ve işlemde bulunulduktan sonra yürütmenin durdurulması kararı verilmişse, bu halde icra ameliyeleri, işlemin kendisi iptal edilmediği için hukuki dayanağını korur214 ve yapacak bir şey bulunmaz. Fakat yürütmenin durdurulması kararı verildikten sonra, icra faaliyeti kapsamında gerçekleştirilen işlem ve eylemler hukuka aykırılık teşkil eder.

Danıştay, “…yürütmenin durdurulması kararları dava konusu idari işlemin

uygulanmasını durduran, başka bir deyimle onun icrailik niteliğini askıya alan ve söz konusu işlemin tesisinden önceki hukuki durumun geri gelmesini sağlayan geçici nitelikte kararlardır215_{” demektedir. Bu ifadeden yola çıkıldığında Danıştay’ın, işlemin icrailik}

özelliği ile uygulanmasını birbiri yerine kullandığı gibi bir değerlendirme yapılabilir. Ancak kanaatimizce Danıştay, burada işlemin icra edilmesinin, işlemin icrailik özelliği nedeniyle etkilendiğini vurgulamaktadır.

Kanaatimizce yürütmenin durdurulması kararının amacı, iptal kararlarının aksine işlemin varlığına son vermek değil, işlemin uygulanmasının önüne geçmektir. Bu kapsamda yürütmenin durdurulması kararı verilmesi ile işlemin uygulanması, idari işlemin icrailik özelliği dolayısıyla etkilenmekte, işlem hakkında iptal kararı verilinceye kadar askıya alınmaktadır. Yürütmenin durdurulması kararının işlemin icrailik özelliğini değil de,

212 _{Bir görüşe göre bir binanın yıkılması örneğinde olduğu gibi maddi imkânsızlığın söz konusu olduğu}

durumlarda, yürütmenin durdurulması kararı sadece karar tarihinden sonraki işlemler bakımından geçerli olur. KABOĞLU, İ. Özden, “Yürütmenin Durdurulması”, ABD, C. 33, 1976, 639-658, s. 654-655.

213 _{ONAR, C. III, s. 1972.} 214 _{ONAR, C. III, s. 1972.}

215 _{Danıştay 5. D., E. 1997/230, K. 1997/605, T. 18.03.1997; Danıştay 5. D., E. 1994/4960, K. 1994/4062, T.}

52

yalnızca re’sen icra yetkisini etkilediğini kabul etmek imkanı hukuken bulunmaz. Zira re’sen icra yetkisi, doğrudan idari işlemin icrailiğine bağlanan bir sonuç olarak karşımıza çıkar.