Re’sen icra yetkisi ister mündemiç isterse istisnai bir yetki olarak değerlendirilsin, idarenin sahip olduğu en önemli ayrıcalıklı yetkilerdendir. Peki bu yetki kaynağını nereden almaktadır?
Günümüz hukuk devletlerinde, kamu hukuku-özel hukuk ayrımı yapılıp yapılmamasına paralel olarak adli idare sistemi ile idari rejim sistemi olmak üzere bir ayrıma gidildiği görülmektedir. İngiliz-Amerikan sistemi olarak da ifade edilen adli-idare sisteminden farklı olarak, Fransız İdare Hukukunun etkisiyle Kıta Avrupası’nda uygulanmakta olan idari rejim sisteminde, kamu hizmetlerinin yürütülmesi ve kamu yararının temini için idareye birtakım ayrıcalıklı yetkiler verilmekte ve idare, genel hukuk kuralları dışında, kendi özellikleri bulunan hukuk kurallarına tabi olmaktadır. Bu sistemin uygulandığı ülkelerde genel olarak “iki ayrı hukuk, iki ayrı hukuk rejimi ve iki ayrı yargı
düzeni” bulunur126. Hukuk devletinin bir tür yansıması127 olarak kabul gören idari rejim
sisteminde ayırıcı kriter esas olarak, idarenin kamu hizmetlerini kamu yararına uygun biçimde yürütebilmesi için icrai karar alma yetkisi ile donatılması ve bu kararları başka makamların onayına ihtiyaç duymadan, yine kendisinin uygulayabilmesidir. Adli-idare sisteminde ise, bu anlamda idarenin icrai karar alıp uygulayabilme yetkisinden çok yargı organının idareye emir verme yetkisi ön plana çıkmaktadır128.
İdarenin re’sen icra yetkisi bu çerçevede, idari rejime özgü bir sonuç olarak ifade edilmektedir129. Hatta öyle ki, kendi kendine davranabilme imkanı olan yani re’sen icra yetkisi kullanan idare cihazının bulunması, idari rejimin unsurlarından biri olarak kabul edilir130. İdari rejimin uygulandığı ülkelerde idare, icrai kararlar alarak kişilerin hukuksal durumlarında değişiklik meydana getirebilmekte ve bu kararları da yine kendi eliyle yürütebilmektedir131. İdarece alınan kararlara uyulmaması halinde de, yine idari rejimin bir
126 KALABALIK, Halil, İdari Yargılama Usulü Hukuku, Sayram Yayınları, Konya, 2015, s. 3.
127 DEMİRKOL, Selami, “İdare Hukukunda İdari Rejim Olgusu, Unsurları ve Hukuk Devletiyle İlişkisi”, Türk
İdare Dergisi, S. 431, 2001, 75-84, s. 76.
128AKYILMAZ/SEZGİNER/KAYA, Türk İdare Hukuku, s. 55. 129 Benzer yönde bkz. YILMAZ, İdari İşlemin İcrailik Özelliği, s.149.
130 YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku-I, Mimoza Yayınları, Konya, Ekim 2005, s. 13.
131 AKYILMAZ/SEZGİNER/KAYA, Türk İdare Hukuku s. 56. “İdari Rejim'de idare, hükümetlerin bir
genişlemesi ve uzantısı olmakla birlikte, siyasi bir nitelik gösteren hükümetten ayrı ve bağımsız bir birim olarak örgütlenmiştir. İdare hükümetin programı ve kararları çerçevesinde halkın günlük ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik hizmet görür ve daha çok teknik bir nitelik gösterir. İdari rejimin en önemli özelliği idarenin adliye
33
sonucu olarak idarece kuvvet kullanmaya varan türlü yaptırımların uygulanması gündeme gelebilir132.
Bu bağlamda idari rejimin uygulandığı ülkelerde, idari rejimin tüm özelliklerini bünyesinde taşıdığı ifade edilen re’sen icra yetkisi, kamu idaresinin kararlarını kendiliğinden uygulaması ve icra için araya başka makamların girmemesi biçiminde anlaşılmaktadır133.
Oysa adli rejimin uygulandığı ülkelerde idarenin üçüncü kişilere etkili karar alma yetkisi kural olarak yargı kuvvetine aittir ve uygulama sürecinde araya hakim kararı girmektedir134.
İdari rejimde ise, adli makamların kararın icra sürecine etkisi, ancak ilgilinin yargı mercine başvurması üzerine ve gerekli bazı koşulların da varlığı halinde, icra yetkisinin durması veya ortadan kalkması şeklinde gerçekleşebilir. Kararın uygulanmasında adli makamlar kural olarak doğrudan rol oynamazlar.
İdari rejimin hakim olduğu hukuk sistemlerinde, idarenin görev ve faaliyetlerini yerine getirecek olan organların başarılı olabilmesi için bir güce sahip olması gerektiği kabul edilir. Bu güç de doğrudan idareye bağlanan kamu gücü biçiminde kendini gösterir135. Bu
bakımdan re’sen icra, kamu gücünün bir belirtisidir136. Eğer kamu gücü olmasaydı, idarenin
bir kuralın gereklerini ancak hakim kararı ve icra teşkilatı aracılığı ile yerine getirebileceği ifade edilmektedir137.
İdari rejimin hakim olduğu modern devlet anlayışında kamu gücünün, merkezileşmiş bir icra kuvveti olan zabıta teşkilatı aracılığı ile kullanılacağı ifade edilmektedir138. Ancak kamu gücü şüphesiz yalnızca kolluk gücü vasıtası ile karşımıza çıkmaz. Bu kapsamda kamu
karşısında tamamen bağımsız olmasıdır. Bunun sonucu olarak idare, faaliyetlerini ifa etmeden önce adliye mahkemelerinden izin almak zorunda olmadığı gibi, icra ettiği faaliyet nedeniyle de adliye mahkemesinin denetimine bağlı değildir. İdare sahip olduğu "kamu kudreti"ne dayanarak, tek taraflı ve kişilerin rızasına ihtiyaç duymaksızın icrai kararlar almak yetkisine sahiptir. Başka bir anlatımla idare yönetilenler üzerinde hukuki hüküm ve etkiler doğuracak, onların bazı yükümlülükler altına sokacak hukuki tasarruf ve işlemler yapma yetkisine sahiptir ve adliye mahkemeleri karşısında bağımsızlığının bir sonucu olarak bu karar ve işlemler icrai nitelik taşırlar.” Danıştay 5. D., 1994/2507, K. 1995/0, T. 26.01.1995 (Kazancı).
132 DEMİRKOL, “İdare Hukukunda İdari Rejim Olgusu”, s. 76.
133 OSTEN, Necmi, İdare Hukuku Dersleri, Ankara İktisadi ve Ticari İlimler Yüksek Okulu, A Serisi Yayınları,
No: 2, Başnur Matbaası, Ankara, Aralık 1968, s. 26.
134 OSTEN, İdare Hukuku Dersleri, s. 27. 135 OSTEN, İdare Hukuku Dersleri, s. 25. 136 BALTA, İdare Hukukuna Giriş-I, s. 204. 137 ONAR, C. III, s. 1458.
138 “Adli rejimin uygulandığı ülkelerde bu kuvvet dağınıktır ve adli makamlara bağlı olarak hareket ederler.”
34
gücü, “devletin emretme, tek yanlı iradesini ilgililere kabul ettirme ve gerektiğinde zor
kullanarak yerine getirme hak ve yeteneği”139 olarak kabul edilmektedir. Dolayısıyla kolluk
aracılığı ile zor kullanma yalnızca kamu gücünün bir veçhesini oluşturur.
Kamu gücü kriteri, belli ilkelerden yola çıkarak idarenin re’sen icra yetkisinin kaynağını açıklamaya çalışmaktadır. İdarenin üstünlüğü ilkesi kapsamında re’sen icra yetkisinin her şeyden önce devlete verilen egemenlik yetkisinin bir sonucu olduğu ifade edilmektedir140. Bu yetki sayesinde idare, devletin egemenlik gücünden kaynağını alan üstün bir güce sahiptir ve bu kapsamda emir vererek zor kullanabilir141. İdarenin tek yanlı
iradesiyle aldığı kararları re’sen yerine getirmesi ayrıcalığını devletin zor kullanma yetkisinin bir sonucu olarak gören bu anlayış, bu yetkinin kaynağını kamu kudretine ve temelinde de imperium olgusuna dayandırır142. İşte idare kamu gücü ayrıcalığı olarak
kendisine tanınan bu yetki sayesinde, özel kişilerden farklı olarak kendi kararlarını uygulama imkanına sahiptir ve bu kapsamda örneğin idare, vergi toplama, vergi yükümlülerinin mallarını haczedip satarak vergiye ulaşma gibi pek çok ayrıcalıktan faydalanır143. Bu
bağlamda re’sen icra yetkisi, idarenin bireylerden üstün bir güce sahip olmasının bir sonucu ve bu üstünlüğe dayanan ayrıcalıklı bir yetkisi olarak değerlendirilir144.
İdarenin kamu gücü kullanmasının en önemli yansımalarından biri de, idarenin özel hukuk kişilerinden farklı olarak icrai işlem yapmak suretiyle kişilerin hukuki durumlarını etkileyebilmesidir. Eğer kamu gücü olmasaydı, idare tek taraflı tasarrufları ile ilgililere bazı mükellefiyetler yükleyemezdi. Bu kapsamda idarenin re’sen icra yetkisi, icrai karar alma yetkisini tamamlayarak ona doğrudan bağlanan145 bir sonuç olarak değerlendirilir. Bu yetki
sayesinde idare, almış olduğu mükellefiyet getiren işlemlere, herhangi bir hakim kararı
139 DURAN, İdare Hukuku Ders Notları, s. 23.
140 ONAR, C. III, s. 1456; YILMAZ, İdari İşlemin İcrailik Özelliği, s. 149. 141 YILMAZ, İdari İşlemin İcrailik Özelliği, s. 149.
142 ERKUT, Tutuk Adalet, s. 47. Emretme yetkisinin doğal sonucu olarak görülen zor kullanma hakkı
çerçevesinde re’sen icra gibi zorlayıcı yöntemlerin kullanılmasını imperium yetkinin kapsamında gören yazarın, re’sen icra yetkisini temelde zor kullanma tekeli kapsamında değerlendirdiği anlaşılmaktadır. ERKUT, Tutuk Adalet, s. 45.
143 DERBİL, Süheyp, İdare Hukuku C. I (İdari Kaza-İdari Teşkilat), Güzel Sanatlar Matbaası, Ankara, 1955,
s. 52.
144 SARICA, Ders Notları, s. 133. 145 ÖZAY, İdari Yaptırımlar, s. 123.
35
olmaksızın ilgililerin uymasını sağlar146. Bu bağlamda idarenin re’sen icra yetkisi, icrai karar
alma yetkisinin bir uzantısıdır ve idarenin re’sen icra yetkisinin varlığının ilk şartı icrai bir kararın varlığıdır.
İdarenin kamu gücü kullanmasının bir diğer önemli yansıması ve re’sen icra yetkisinin kaynağını açıklayan önemli bir başka ilke de, idarenin icrai işlemlerinin, aksi ispat edilinceye kadar hukuka uygun sayılmasını ifade eden hukuka uygunluk karinesidir. Bu karine uyarınca, idarenin bir işlemine karşı dava açılmış olması, kural olarak işlemin yürütmesini kendiliğinden durdurmamaktadır147. Buna göre, idare tesis ettiği icrai işlemleri,
hakkında bir iptal davası açılmış olsa bile –velev ki işlem hakkında yargı yerinde yürütmenin durdurulmasına karar verilmiş olsun- icra edebilir. Danıştay da “İdari işlemlerin hukuka
uygunluk karinesinden yararlanmasının doğal bir sonucu olarak, idarenin tesis ettiği işlemleri re'sen icra etme yetkisi kural olarak bulunmaktadır. İdare, tesis ettiği işlemleri, herhangi bir yargı merciine başvurup karar almaya ihtiyaç duymadan, salt sahip olduğu kamu kudretini kullanarak yerine getirmeye yetkilidir.148” demek suretiyle idarenin re’sen
icra yetkisini, hukuka uygunluk karinesinin bir uzantısı olarak değerlendirmektedir149.
Hukuka uygunluk karinesi aslında kamu hizmetlerinin süreklilik ve düzenlilik ilkelerine hizmet etmektedir. Kamu hizmetinin sürekli ve düzenli bir şekilde yürütülebilmesi ancak idari işlemlerin hızlı ve seri bir şekilde uygulanması suretiyle mümkün olur150. İdari
işleme karşı açılan davaların işlemin yürütülmesini durdurması halinde, kamu hizmetleri olması gerektiği gibi işleyemeyecektir. Bu anlamda hukuka uygunluk karinesi, idarenin re’sen icra yetkisinin bir kaynağı olmakla birlikte, aynı zamanda re’sen icra yetkisinin idareye tanınması amacı olan kamu hizmetlerinin sürekliliğine de hizmet etmektedir.
146 ONAR, C. III, s. 1457.
147 İYUK, Madde 27/4: “Vergi mahkemelerinde, vergi uyuşmazlıklarından doğan davaların açılması, tarh
edilen vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümlerin ve bunların zam ve cezalarının dava konusu edilen bölümünün tahsil işlemlerini durdurur. Ancak, 26 ncı maddenin 3 üncü fıkrasına göre işlemden kaldırılan vergi davası dosyalarında tahsil işlemi devam eder. Bu şekilde işlemden kaldırılan dosyanın yeniden işleme konulması ile ihtirazi kayıtla verilen beyannameler üzerine yapılan işlemlerle tahsilat işlemlerinden dolayı açılan davalar, tahsil işlemini durdurmaz. Bunlar hakkında yürütmenin durdurulması istenebilir.”
148 Danıştay 11. D., E. 2008/6908, K. 2010/5831, T. 28.06.2010 (Kazancı).
149 “…idari işlemlerin hukuka uygunluk karinesinden yararlanmasının doğal bir sonucu olarak, idarenin tesis
ettiği işlemleri re’sen icra etme yetkisi kural olarak bulunmaktadır.” Danıştay, 11. D., E. 2008/5668, K.
2010/11490, T. 22.12.2010 (Yayımlanmamış).
150 ATASAYAN, M. Gözde, Kamu Hizmetlerinin Süreklilik ve Düzenlilik İlkesi, XII Levha Yayıncılık,
36
İdarenin kendi kendini koruması ihtiyacı da re’sen icra yetkisinin kaynağını açıklamaya yarayan bir başka kriter olarak karşımıza çıkar. İdarenin kendi kendini koruması ilkesi, İtalyan idare hukukçuları tarafından dile getirilmekte ve re’sen icra yetkisinin temeli buna dayandırılmaktadır151. İdarenin varlığını korumak için aldığı kararların uygulanması
konusunda da doğrudan bir yetkiye sahip olması gerektiği fikri, bu korunma ihtiyacını gidermeye yöneliktir. Zira idarenin kendi aldığı kararları uygulayamaması halinde varlık sebebi sorgulanmaya başlayacaktır. Bu halde idare kendi varlığını koruyabilmek için sahip olduğu kamu gücü ayrıcalığının bir sonucu olarak kararlarını kendiliğinden ve doğrudan uygulayabilmelidir. Aslında bu ilke, temelde politik nedenlere dayanmakta152 ve idarenin varlık nedeninin bir otorite meselesi olarak algılanmasına neden olmaktadır. Ayrıca idarenin cebir kullanmak suretiyle icra yöntemine başvurması, çoğu zaman bir anarşizm tehdidine karşı kullanılan yöntem olarak değerlendirilmekte ve devletin varlığını korumak bakımından özellikle idari cebrin bazen zorunlu olduğu, bu bakımdan da idarece cebir kullanılmasının devletin kendini korumak için başvurduğu “son bir hukuki savunma kalesi” olduğu ifade edilmektedir153.