Velayetin Özellikleri

Antes de adentrar nos princípios processuais aplicáveis à atividade administra- tiva de reexame da legalidade de seus próprios atos, em função de autocontrole, cumpre destacar, pela agudeza e respeitabilidade de seu autor, a crítica sempre pertinente de- senvolvida pelo notável cientista hispânico Fernando Sainz de BUJANDA a respeito da dicotomia processo ou procedimento administrativo.

Em apertada síntese, destaca o publicista europeu, após examinar a obra de CARNELUTTI – sobre a lide tributária – e de ALLORIO – sobre o unitarismo processual –, que não há como se conceber um processo administrativo tributário sem a existência de jurisdição. Daí o seu conhecido aforismo: “Todo o processo tem um procedimento mas nem todo o procedimento pressupõe um processo”.147

147 _{BUJANDA, F. Sistema de Derecho Financeiro. I: introducción. Madrid: Faculdad de Derecho}

Para o catedrático da Universidade de Madrid, só se pode admitir a figura jurídi- ca denominada “processo” diante daquela sucessão de atos e fatos desenvolvidos pe- rante um poder independente que administra a justiça com missão específica, ou seja, só haverá efetivamente processo perante órgãos do Estado dotados de jurisdição.

Diante disso, entende como “desorbitadas” as correntes doutrinárias que colimam uma teoria geral do processo, pretendendo aplicar princípios típicos de determinado ramo do Direito Processual quando se está tratando de mero procedimento administra- tivo. Portanto, diante de uma rigorosa avaliação, sustenta ser “estéril” a intenção de ALLORIO ao propor um conceito de processo que albergue ao mesmo tempo duas rea- lidades jurídicas distintas, tais como aquelas referentes ao processo jurisdicional desen- rolado perante um poder dotado de independência e o procedimento de autotutela, de- senvolvido no âmbito interno da Administração, submetido, o mais das vezes, a diretrizes hierárquicas ou ao corporativismo.

De nossa parte, e com o devido acatamento ao magistério de Sainz de BUJANDA, filiamo-nos à corrente doutrinária que sustenta a existência de um verdadeiro processo administrativo, desde que presentes as figuras do acusado ou do litigante. O chamado processo tributário, no Brasil, subdivide-se em dois: (i) processo administrativo optativo, porém inescusável, iniciado com a impugnação do lançamento tributário, em face da notificação válida de determinada exação ao sujeito passivo da obrigação tributá- ria; e (ii) processo judicial que pode ser anterior, concomitante ou posterior ao processo administrativo tributário.148 E essa conclusão repousa mansa em nosso ordenamento jurídico, por força do supracitado art. 5°, LV, da Constituição Federal.

Desse modo, mesmo admitindo-se que as relações jurídicas tributárias desen- volvidas no âmbito administrativo têm características particulares que as diferenciam 148 _{Paulo César Conrado, em elaborado quadro analítico a respeito da linha evolutiva do pro-}

cesso de positivação do Direito Tributário, identifica quatro vias processuais distintas que são construídas a partir da provocação do Estado-Juiz pelo sujeito passivo da obrigação tributária. Dentre essas quatro linhas, apenas uma materializaria a noção de jurisdição/admi- nistrativa. Diante da intersecção entre as possíveis hipóteses de convivência no tempo de processo judicial e administrativo tributário, chega à instigante conclusão de que não há uma solução universal para todos os casos, de maneira que a excludência do processo adminis- trativo na concomitância de processo judicial é sempre relativa, devendo, assim, ser analisa- da em cada caso concreto. Capítulo 6, “Processualidade Administrativa e Judicial e Suas Relações”, Processo tributário, cit., p. 114.

das demais relações jurídicas oriundas de outros ramos do direito, uma vez que, nesta seara, o Estado assume a tríplice função de criador da obrigação, credor dela mesma e juiz dos conflitos que se apresentem, ainda assim não há que se negar a existência de um Direito Processual Tributário que seria formado pelo conjunto de princípios e normas que regulam as controvérsias suscitadas entre os dois sujeitos da relação jurídica tribu- tária: Fisco e contribuinte.

De outra sorte, fica evidente, em face das breves linhas traçadas, que as dispu- tas acadêmicas a respeito da matéria discutem não só a dicotomia semântica entre processo ou procedimento administrativo, mas, também, o conceito de jurisdição e se as regras processuais aplicáveis diante da lide tributária pertencem ao Direito Tributário material ou formal. Por último, o debate gira em torno da existência ou não de um sub- ramo do Direito Processual comum, que deveria ser classificado como Direito Proces- sual Tributário.

A propósito dessa polêmica, cumpre destacar a lição de James MARINS, que, examinando as disputas acadêmicas sobre o tema, destacou:

“Com efeito, fenômeno teórico semelhante se dá no campo do proces- so tributário no qual freqüentemente o multi-utilizado Direito Processual Civil se mostra inapropriado – por sua concepção civilista – para o trato de questões de natureza fiscal ante as suas características peculiares. É inegável que este particularismo do Direito Tributário, a que se refere Geny, impregna inegavelmente o Direito Processual Tributário tornando imperativa a adoção de princípios, premissas e métodos que atendam a este particularismo.”149

Mais adiante, o autor encerra seu pensar dizendo:

“Essa linha de raciocínio, que reputamos exata, conduz inexoravelmente à compreensão de que o processo tributário reclama regime e funda- mentos próprios, lançando-se mão de princípios próprios ao regime pro- cessual tributário.”150

149 _{MARINS, J. Princípios fundamentais do direito processual tributário. São Paulo: Dialética,}

1998, p. 133.

Com isso, buscar-se-ão, em nosso sistema jurídico, os princípios de índole cons- titucional ou mesmo infraconstitucional, aplicáveis ao processo administrativo tributá- rio, defendendo, com base nesses postulados, a existência de jurisdição administrati- va. Vale lembrar ser inútil, no ordenamento jurídico pátrio, combater a realidade social, fática e legal, uma vez que nele se encontra historicamente cristalizada a existência de instituições administrativas, tais como o Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda e o Tribunal de Impostos e Taxas, em São Paulo, os Tribunais de Conta, o Cade etc., que há muitas décadas vêm exercendo funções jurisdicionais de julgamento na órbita administrativa.

Sejam vistos, pois, os princípios aplicáveis ao processo administrativo tributário. Desse modo, como não há em nosso sistema um “Código Nacional de Proces- so Administrativo Tributário”, não obstante as tentativas de editá-lo, seja por meio do anteprojeto do Código Tributário Nacional de autoria de Rubens Gomes de Sousa, seja, ainda, pela lei orgânica de Processo Tributário de autoria de Gilberto de Ulhoa Canto, o certo é que a legislação a respeito da matéria é muito esparsa.

Por essa razão, o próprio o sistema jurídico acaba por sugerir ao intérprete e ao aplicador do direito uma exegese ampla do ordenamento jurídico, de maneira a se edificar os princípios e regras aplicáveis ao processo administrativo tributário. Dada a relevân- cia e importância das regras e princípios selecionados, a maioria de estatura constitucio- nal, convenciona-se denominar o conjunto selecionado de “limites adjetivos à revisão do lançamento no contencioso administrativo”.

3.3 PRINCÍPIOS INFORMADORES DAS ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS –