Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un yürürlükten kaldırdığı 1050 sayılı Kanun’a yöneltilen eleştirilen en başında, “dar kapsamlı olması” gelmekteydi183. Buna bağlı olarak, bütçe sistemi, kamusal faaliyet alanının tümünün kapsayan bir yapı göstermemekte ve kendisinden beklenen bütçesel sonuçları gerçekleştirmekten uzak bulunmaktaydı. Bütçe ile çalışma performansını sorgulanamamakta, meclis bütçe yoluyla hükümetin faaliyetlerini siyasi olarak yeterince kontrol edememekte, bakanlar kurulu kuruluşların hizmet maliyetleri ve performansları hakkında tam bir bilgiye sahip olamamaktaydı; bütçe hakkını gerçekleştirme imkânı sözkonusu değildi. Dolayısıyla, Kanun’un kapsamını genişletecek şekilde yeni bir düzenleme yapılmalı, bütçe birliği sağlanmalı ve kapsam dışı kalan kuruluşları içine alacak
183 Bkz. Dünya Bankası Kamu Harcamaları ve Kurumsal İnceleme Raporu,
(www.treasury.gov.tr), (Erişim Tarihi: 5.8.2005) ; Mali Saydamlık İle İlgili Uluslararası Para Fonu Standartların Ve Kodların Gözlemlenmesine İlişkin Türkiye Raporuʺ, (Çev.Ufuk Gencel), (www.canaktan.org.tr), (Erişim Tarihi: 5.8.2005); DPT, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyon Raporu, (8.Beş Yıllık Kalkınma Plânı Çalışmaları), Ankara 2000, s.29; Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı, (T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği), s.220 vd.
düzenleme ile döner sermaye, fon uygulamaları gibi kapsam dışı kalma çabaları önlenmeliydi184.
1050 sayılı Kanun’un kapsamının dar olduğu muhakkak olmakla birlikte, 1050 sayılı Kanun, bütçe rejimi ile ilgili düzenlemeleri idarî yapıyı esas alarak düzenlemekte idi. Bu yapı çerçevesinde, kurumların tâbi olduğu bütçe rejimini içinde üçe ayırmaktaydı; genel bütçe185, katma bütçe186 ve mahallî idare bütçeleri187. Bu çerçevede, Kanun sistematiğinde, Anayasa’nın merkezden
184 Bkz. ve krş. T.C. Başbakanlık, Kamuda Yeniden Yapılanma 1: Değişimin Yönetimi İçin
Yönetimde Değişim, Ankara 2003, s.93 vd.
185 Devlet tüzel kişiliğine dahil yasama ve yargı kurumları ile bakanlıklar ve teşkilat itibariyle
bir bakanlığa bağlı olmakla birlikte, ödenekleri ayrı bir bölüm oluşturan genel idareler (daireler) “genel bütçe” içinde yer almaktadır (MUK.m.1,6). Bkz. Gürsoy, Bütçe, s.150;
Mutluer‐Öner‐Kesik, 177. Krş. Feyzioğlu, Bütçe, s.84.
186 Devlet yapısı içerisinde tanımlanmakla birlikte, Devlet tüzel kişiliği içinde yer almayan, her
biri ayrı tüzel kişilik sahibi bağımsız idareler (hizmet yerinden yönetimleri) ise, devlet bütçesine, “katma bütçeli idareler” adıyla dahil edilmektedir(MUK.m.115). Katma bütçeli idareler, sahip bulundukları ayrı tüzel kişilik dolayısıyla, kendilerine özel bütçelere sahiptirler; özel bütçeli idarelerdir. Bunların ayrı özel gelirleri, ayrı vezneleri, ayrı muhasebeleri vardır; ayrı bir mal rejimine ve hukuki kimliğe sahiptirler. Bkz. Gürsoy, Bütçe, s.151‐152. Krş., Feyzioğlu, Bütçe, s.86; Bulutoğlu‐Kurtuluş, s.413; Mutluer‐Öner‐Kesik, 178‐ 179.
187 1050 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten, 1938 yılında çıkarılan 3460 sayılı Kanun’a
kadar, tüm Devlet kurumları, genel ve katma bütçe içinde toplanmış; sadece mahalli idarelerin bütçeleri, dağınıklık ve fiilî imkansızlık yüzünden, dışarıda bırakılmıştı. 1938 yılından itibaren işleyişleri gereği bütçe rejimi içine oturmayan, görevleri bakımından kamu hizmeti ile doğrudan bağlantısı olmayan ve çalışmalarını iktisadî ve ticarî alanda özel hukuk hükümlerine göre yürüten iktisadi devlet kuruluşları da, yerinde bir uygulama ile, konsolide bütçe dışına çıkarılmışlar ve ayrı bir idari ve hukukî rejime tabi kılınmışlardır. Kanun kapsamında kabul edilen bu gerekli ve zorunlu istisnalar emsal edinilmiş ve istismar edilmiştir. Zamanla devlet teşkilatındaki genişleme dolayısıyla ortaya çıkan kamu idareleri, mali açıdan esneklik kazanma gerekçesiyle, kendilerini bütçe rejimi ve 1050 sayılı Kanun
yönetim ve yerinden yönetim (hizmet yerinden yönetimleri bakımından) ilkesine bağlı kalmış ve merkezi yönetimi genel bütçede, hizmet yerinden yönetimlerini (özel bütçeli idareleri) katma bütçede toplamıştı. Buna karşılık, 1050 sayılı Kanun’u yürürlükten kaldıran Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’a bakıldığında ise, kapsam genişletilmiş; merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü Kanun kapsamına alınmıştır188. Bu açıdan, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, uluslararası standartlara uygun bir idarî sınıflandırmayı içermektedir.
Ulusal ekonomilerin sınıflandırılmasındaki konusunda, uluslararası standartları belirleyen temel kaynak(lar), Birleşmiş Milletler, Uluslararası Para Fonu (IMF), Avrupa Topluluğu Komisyonu‐Eurostat (EU Eurostat), OECD ve Dünya Bankası’nın katkılarıyla hazırlanan ve Birleşmiş Milletler tarafından yayımlanan 1993 tarihli “Ulusal Hesaplar Sistemi (SNA93) ile EU Eurostat tarafından, 1995 tarihli “Avrupa Hesap Sistemi (ESA95)”dir. Yine, bir başka kaynak olarak, Uluslararası Para Fonu tarafından yayımlanan 2001 tarihli, “Devlet Mali İstatistikleri El Kitabı (GFSM2001)”ndan da sözedilebilir189. kapsamı dışına çıkarmanın yollarını bulmuşlar ve bunlara sürekli yenileri eklenerek (fonlar, döner sermayeler, vakıflar) devlet bütçesini ve bütçe rejimini yozlaştırmışlardır. Görüldüğü üzere, bu bozulmanın tek sebebi 1050 sayılı Kanun değil, daha sonra çıkarılan kanunlar ve yapılan uygulamalarla sistemin etrafından dolaşılması ve sürekli yeni ayrıcalıklar yaratılmasıdır. Bkz Bayar, Kanun s.48‐49; Edizdoğan, s.61‐62 ; Mutluer‐Öner‐Kesik, 178‐ 179. Krş. Gürsoy, Bütçe, s.153‐154.
188 Ancak, düzenleyici ve denetleyici kurumlar 5018 sayılı Kanun hükümlerinin önemli bir
kısmından istisna edilmiştir (KMYKK.m.2/son).
189 Bkz. Dünyada Uygulanan Muhasebe Sistemleri, (Tahakkuk Esaslı Devlet Muhasebesi
Çalışmaları/Devlet Muhasebesinde Reform Çalışmaları:Nakit Esasından Tahakkuk Esasına), (T.C. Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü, Ankara 2002), s.4 vd. Ayrıca bkz. Baki
SNA93190 ve ESA95191 esas alınarak yapılan sınıflandırmalar çerçevesinde, ulusal ekonomi, aşağıdaki şemada belirtildiği üzere, beş alt sektöre ayrılarak analiz Kerimoğlu, “Ulusal Ekonominin Sektörel Sınıflandırılması ve Ulusal Hesapların
Konsolidasyonu”, (Mali Kılavuz, S.22, Ekim‐Aralık 2003), (Sınıflandırma), s.31; Yılmaz, Yerel Yönetimler, s.7; Emil‐Yılmaz, Yerel Yönetimler, s.7; Karaarslan, Kamu Harcama Hukuku, s.101.
190 SNA 1993, Avrupa Birliği, Uluslararası Para Fonu(IMF), Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma
Teşkilatı(OECD), Dünya Bankası(WB) ve Birleşmiş Milletler(UN) tarafından birlikte hazırlanan ulusal ekonomilerin kurumlar ve sektörler ve alt sektörler bazında sınıflandırılması, akımlar, stoklar ve muhasebe kuralları, üretim hesabı, gelir dağılımı, sermaye hesabı, mali hesaplar, bilanço, dış dünya ile yapılan ekonomik faaliyetler, fiyat ve değer değişimleri, nüfus ve işgücü girdileri, fonksiyonel sınıflandırma gibi ulusal ekonominin ölçümüne yönelik standartlar ve kurallar oluşturulması amacıyla hazırlanmıştır. Yukarıda belirtilen konular itibariyle muhasebe ve raporlama sistemlerinin oluşturulmasında dikkate alınılması gereken esasları içermektedir.
191 Avrupa Birliği’nin istatistik alanında çalışmalar yapan alt kuruluşu olan EUROSTAT
tarafından hazırlanan ve Birliğe üye ve aday ülkelerde aynı tabandan karşılaştırılabilir ve konsolide edilebilir istatistikler oluşturulmasını amaçlayan bir çalışmadır. Kapsamı ve düzenlediği hususlar itibariyle GFSM2001 ile paralellikler taşımaktadır. GFSM2001 hazırlanırken, ki eski GFS 1986 yılında hazırlanmıştı ve nakit esasına göre raporlamayı öngörüyordu, yeni düzenlemenin hem ESA95 ve hem de SNA93 e uygun olması için gayret gösterilmiştir. ESA95 ulusal hesaplar sistemi, uluslar arası kabul görmüş kavram, tanım, sınıflandırma ve muhasebe kurallarına dayalı tutarlı, uyumlu ve entegre makroekonomik hesaplar, bilançolar ve tablolardan oluşur. Bir ekonomi içerisinde gerçekleşen kompleks ekonomik faaliyetlerin ve de piyasalarda veya diğer yerlerdeki farklı ekonomi kuruluşları ile kuruluş grupları arasındaki ilişkilerin kapsamlı ve detaylı bir kaydını sunar. ESA95 sistemi, farklı ekonomi sektörleri arasında gerçekleşen ekonomik ilişkilerin gözlenmesi ve incelenmesi ile ekonominin işleyişinin anlaşılması açısından önemlidir. ESA95, muhasebe döneminin başında veya sonunda kurumsal birimler veya sektörler tarafından elde tutulan varlık ve yükümlülük stoklarının değerlerinin kaydını tutan bilançolarla birlikte, belirli bir zaman dilimi içerisinde gerçekleşen farklı türdeki ekonomik faaliyetlere bağlı olan birbiriyle ilişkili bir dizi akış hesapları çevresinde oluşturulmuştur. Sistemdeki başlıca hesaplar, cari hesaplar, birikim hesapları ve bilançodur. Cari hesaplar, üretim hesabı ve gelir hesaplarından oluşur ve gelir hesapları ise birincil dağıtım, ikincil dağıtım ve gelir hesaplarının kullanılması
edilmektedir192. Bunlar; mali olmayan şirketler sektörü, mali şirketler sektörü, genel devlet sektörü, hane halkına hizmet veren kar amacı gütmeyen kuruluşlar ve hane halkı sektörüdür. ULUSAL EKONOMİ ve KAMU SEKTÖRÜ Mali olmayan şirketler sektörü, Hane halkına hizmet veren Kamuya Ait, kâr amacı gütmeyen kuruluşlar, Özel, Yabancı Kontrolündeki. Hane halkı sektörü Mali şirketler sektörü, Genel devlet sektörü, (aşağıda yer alan hesaplar dizisine bakın) şeklinde ayrılır. Birikim hesapları sermaye hesabı ve mali hesaptan oluşur. Hesaplar dizisi, ekonomideki her bir kurumsal sektör (örneğin genel yönetim) ve bir bütün olarak ekonomi için toplanır. Bkz. Johann R. Bjorgvınsson, Devlet Mali İstatistikleri El Kitabı 2001 ve Avrupa Hesaplar Sistemi 1995 İle İlişkisi, Eylül 2004, s.7.. Krş. Kerimoğlu, Sınıflandırma, s.31.
192 Bkz. United Nations, Systems Approach to National Accounts Compilation, A Technical
Report, Newyork, 1999. Milli ekonomide sınıflandırmaya tabi tutulan kesimler, kurumsal birimlerdir. Bir kuruluşun kurumsal birim olarak sınıflandırılabilmesi için varlıklar edinme, yükümlülükler üstlenme ve diğer kuruluşlarla işlemler gerçekleştirme ve ekonomik faaliyetlere katılmaya yetkisi bulunmalıdır. Bu sınıflama kriterinden hareketle söz konusu kuruluşun tam olarak defter tutma sistemlerinin bulunması ve muhasebede öngörülen tabloların oluşturulması gerektiği sonucuna varılmaktadır. Kurumsal birimlerde dikkat edilen diğer bir husus, birimlerin yerleşik olup olmadığıdır. Yerleşik olmayan birimlerin ekonomiye dahil edilebilmesi için, ekonomik işlemlere katılmaları gerekmektedir. Ancak, bir ülkenin diğer ülkelerde bulunan elçilikleri ve hükümet ofisleri, fiziksel olarak başka ülkelerde yerleşmiş olsalar bile ilgili ülkelerde yerleşik sayılmaktadır. Buradan, diğer ülkelerin veya uluslar arası kuruluşların temsilciliklerinin ekonomik sınırlar kapsamında olmadığı sonucu çıkarılmaktadır. Bkz. Hülya Soylu, “Milli Ekonomide Genel Devletin Yeri ve AB Ülkelerinde Devlet Borç ve Açıklarını Etkileyen İşlemler”, (Maliye Dergisi, S.144, Eylül‐Aralık 2003), s.101. Aynı yönde Yılmaz, Yerel Yönetimler, s.6‐7; Gülşen, Kapsam, s.5;
KAMU SEKTÖRÜ GENEL YÖNETİM KAMU ŞİRKETLERİ Merkezî Yönetim Mali Kamu Şirketleri Mali Olmayan Kamu Şirketleri Eyalet Yönetimi Parasal Kamu Şirketleri Mahallî İdare(ler) (Merkez B. dahil) Sosyal Güvenlik Kurumları/Fonları Parasal Olmayan Mali Kamu Şirketleri
Uluslararası standartlara göre kamu sektörü faaliyetleri; genel yönetim içinde yer alan kurumların faaliyetleri ile devletin ticarî faaliyetlerinden (kamu iktisadî teşebbüsleri vs) oluşmaktadır. Genel yönetime dahil idarelerin devlet fonksiyonlarını ifa edebilmesi; idarelerin gelir elde etmeleri, harcama yapmaları ve varlık ve yükümlülüklere sahip olmalarıyla mümkün olabilmektedir. Kamu idarelerinin bu faaliyetleri; planlama, bütçeleme, uygulama, kontrol ve sonuçların raporlanması ile denetimine ilişkin mekanizmalardan oluşan kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri sistemleri çerçevesinde yürütülmektedir193. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, bu sınıflandırmayı
193 Kamu harcama ve kontrol sisteminin; mali disiplinin sağlanması (harcamaların kontrol
edilmesi), stratejik/politik önceliklere göre kaynak tahsisi (tahsiste etkinliğin sağlanması), kaynakların iyi yönetimi (kaynak kullanımında operasyonel verimliliğin sağlanması) şeklinde üç ana hedefi bulunmakta olup, sistemin bu doğrultuda kurgulanması gerekmektedir. Kamu harcama sisteminde etkinliğin sağlanması için; çok yıllı bütçeleme, gerçekçi ekonomik varsayımlar, yukarıdan aşağıya bütçeleme, bütçenin saydamlığı, sonuçlara odaklanma, girdiler üzerindeki merkezi kontrollerin azaltılması ve modern bütçe yönetim uygulamalarının gerekli olduğu OECD tarafından ifade edilmektedir. Bkz. Budget Reform in OECD Member Countries: Common Trends, 2002, (PUMA/SBO, 2002/9)s. 3; Jon R.
Blöndal, “Budget Reform in OECD Member Countries: Common Trends”, (OECD Journal on
esas alarak bütçe sistemini düzenlemektedir(KMYKK.m.2). Bu çerçevede, uluslararası alanda genel kabul gören “genel yönetim” kavramının, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile getirilen sistem çerçevesinde karşılaştırılması aşağıdaki şekilde ortaya konulabilir194. alanında yürütülen reformlar, yeni kamu yönetimi yaklaşımı çerçevesinde kamu yönetiminin genel işleyişinin ve hizmet sunumunun yeniden değerlendirildiği ve yapılandırıldığı daha geniş bir çerçevede ele alınmakta ve uygulanmaktadır. Bu reformlar, katılımcılık, esneklik, yetki devri ve sonuç odaklı yönetim, şeffaflık ve hesap verebilirlik gibi önemli unsurlar dikkate alınarak ulusal önceliklere göre şekillendirilmektedir. Bkz. OECD, “Synthesis of Reform Experiences in Nine OECD Countries: Government Roles and Functions, and Public Management”, (Government of the Future: Getting From Here to There isimli sempozyum ortak bildirisi), (OECD, Paris 14‐15 Eylül 1999). Ayrıca bkz. DPT, Kamu Harcama Ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu İhaleleri Özel İhtisas Komisyonu Raporu, (9. Beş Yıllık Kalkınma Planı), Ankara 2006, s. 11. Krş. Osman Yılmaz, Kamu Yönetimi Reformu: Genel Eğilimler ve Ülke Deneyimleri, (DPT), Ankara, Şubat 2001, s.13‐14. Kamuda “iyi yönetişimin” geliştirilmesi olarak adlandırılan bu yaklaşım; kamu kaynaklarının amacına uygun olarak etkin, etkili ve ekonomik kullanılması, kamu hizmetlerinin sunumunun iyileştirilmesi ve yolsuzluğun önlenmesi suretiyle ekonomik ve sosyal kalkınmanın sağlanmasını amaçlamaktadır. “İyi Yönetişim” ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. İyi Yönetişimin Temel Unsurları, (Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı), (Ankara 2003). Ayrıca bkz. Namık Kemal Öztürk, “Bürokratik Devletten Etkin Yönetime Geçiş:İyi Yönetişim”, (S.437 Aralık 2002), s.27 vd.
194 Bkz. ve krş. Eyüp Kızılkaya, “Yeni Devlet Muhasebesi Sistemi”, (T.C. Maliye Bakanlığı ile
İtalya Maliye Bakanlığı ile Yürütülen Eşleştirme (Twinning) Projesiʹnin Hilton Otelde Düzenlenen Tanıtım Toplantısı Programında Yapılan Sunum, 11.01.2007, Ankara), s.9, (Yeni Sistem).
Uluslararası Alanda Genel Kabul Gören Metodolojiler
Ülkemiz Uygulaması
Genel yönetim, kamuya ait şirketler hariç, kamu sektörünün tamamıdır. Devletin asli fonksiyonlarını
yürütmek üzere oluşturulan birimler ile devlete ait kar amacı gütmeyen birimler bu kapsamdadır.
Piyasaya mal veya hizmet satan ve giderlerinin % 50 sini kendi gelirleri ile karşılayan birimler kapsam dışındadır.
Genel yönetim, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’da sayma yöntemi ile belirlenmiştir. Genel yönetim, Kanunda herhangi
bir kritere dayandırılmamıştır. Genel yönetim kapsamında olma
veya olmama kanun koyucunun inisiyatifi dahilinde Kanun’da
yapılacak değişiklikle
mümkündür.
Uluslararası alanda genel kabul gören, ulusal sektör sınıflandırmasının, bütçe sistemimiz açısından daha anlaşılır ve anlamlı olabilmesi için, kamu sektörü içindeki “genel devlet/yönetim” kavramının, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un 2’nci maddesi çerçevesinde, ortaya konulması gerekmektedir.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesine göre, Kanun’un kapsamı, “genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri” olarak belirtilmiştir. Genel Yönetim ise; merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idareler olarak belirtilmiştir. Uluslararası kuruluşlar ve Avrupa Birliği’nin ilgili düzenlemelerinde olduğu gibi, Kanun’da da devlet, genel yönetim olarak tanımlanmaktadır. Aşağıda ayrıntılarına yer verildiği üzere, genel bütçeli kuruluşlar; “devlet tüzel kişiliğine dahil olan, aynı nakit idaresi kapsamında, kendilerine özgü malvarlığı ve geliri olmayan ve hazine birliği kapsamındaki kamu idareleri”dir. Kanun’daki bu tanım, uluslararası sınıflandırma ile
paralellik oluşturmaktadır. Ancak, bu sınıflandırma içinde, kamu sektörünün “genel yönetim”ini oluşturan başlıklardan “eyalet yönetimi”nin Türkiye’de uygulaması olmadığından, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un genel yönetim tanımında merkezî yönetim, yerel yönetimler ve sosyal güvenlik kurumları alt sektörler olarak yer almaktadır. Ülkelerin idarî ve siyasî yapıları ve sosyal güvenlik kuruluşlarının/fonlarının kurulma şekillerine bağlı olarak, sosyal güvenlik kurumları, merkezî yönetim içine de dahil edilebilmektedir. Ancak, Türkiye’de sosyal güvenlik kuruluşlarının, belirli bakanlıklarla ilgili veya bağlı olsalar da ayrı hesapları, yönetimleri ve kuruluş kanunları olduğundan, merkezî yönetimden ayrı bir alt sektör olarak tanımlanması doğru olacaktır. Bir başka deyişle, genel yönetim tanımının içine üç alt sektör; merkezî yönetim, yerel yönetimler ve sosyal güvenlik kuruluşları girmektedir195. O halde, bu açıklamaların ardından, uluslararası alanda genel kabul gören “genel yönetim” kavramının, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile getirilen sistem çerçevesinde karşılaştırılması aşağıdaki şekilde ortaya konulabilir196. 195 Bkz. Ulusal Ekonominin Sınıflandırılması, (Devlet Muhasebesinde Reform Çalışmaları:Nakit Esasından Tahakkuk Esasına), (T.C. Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü, Ankara 2002), s.6 ; Baki Kerimoğlu, “Ulusal Ekonominin Sektörel Sınıflandırılması ve Ulusal Hesapların Konsolidasyonu”, (Mali Kılavuz, S.22, Ekim‐Aralık 2003), (Sınıflandırma), s.31;
Yılmaz, Yerel Yönetimler, s.7; Emil‐Yılmaz, Yerel Yönetimler, s.7; Gülşen, Kapsam, s.5‐6; Karaarslan, Kamu Harcama Hukuku, s.101.
196 Bkz. Kızılkaya, Yeni Sistem, s.11. Krş. Yılmaz, Yerel Yönetimler, s.7; Emil‐Yılmaz, Yerel
Uluslar arası Alanda Genel Kabul Gören Metodolojiler
Ülkemiz Uygulaması
Genel yönetim sektörü; merkezi yönetim alt sektörü ve mahalli idareler alt sektörlerine ayrılır.
Merkezi yönetim alt sektörü; merkezi bütçe, kar amacı gütmeyen kamu birimleri ve sosyal güvenlik kurumlarından oluşur.
Mahalli idareler alt sektörü; yerinden yönetim ilkesine göre oluşturulmuş mahalli idarelerden oluşur.
Genel yönetim; merkezi yönetim, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin bütünüdür.
Merkezi yönetim alt sektörü; (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerdeki birimlerden oluşur.
Sosyal güvenlik kurumları ayrı bir alt sektör olarak tanımlanmıştır.
Mahalli idareler alt sektörü; belediye, il özel idaresi, bağlı idareler ve birliklerden oluşur.
Genel yönetimin kapsamı belirlenirken, genel yönetim birimleri tarafından kurulan ekonomik işletmelerin ve faaliyetlerin genel yönetime dahil edilip edilmeyecekleri; dahil edileceklerce, bu konudaki kriterin ne olacağı sorununun da üzerinde durulması gerekmektedir. Bu konuda, birisi, GFSM2001’de; diğeri ise, ESA95’te tanımlanmış iki ayrı kriter vardır197. GFSM2001’e göre, devlete ait bir işletmenin genel yönetime ait olup olmayacağını belirleyecek olan kriter, o şirketin ürettiği mal ve hizmetler için uyguladığı fiyat politikasıdır. Eğer belirlenen fiyat, o şirketin ürettiği mal veya hizmetlere olan talebi etkileyecek kadar önemli ise, ya da başka bir ifade ile, önemli sayılacak kadar yüksek ise, o şirket, pazar için mal ve hizmet üreten kamu şirketi olarak kabul edilecek ve genel yönetim kapsamının dışında tutulacaktır. Eğer uygulanan fiyat politikasının talep üzerinde etkisi yok veya ihmal edilebilecek kadar az ise, yani, fiyattaki bir değişiklik talepte önemli bir
197 Bkz. Undersecretariat of Treasury, Fiscal Government and Government Accounting Seminar,
değişikliğe neden olmuyorsa, yani, genel yönetime dahil bir kamu idaresince finanse ediliyorsa, o şirket pazar dışı mal veya hizmet üretiyor sayılacak ve genel yönetim kapsamına dahil edilecektir.
İkinci kriter ise, ESA95’te ortaya konan %50 kriteridir. Bu kritere göre, eğer devlete ait bir şirket ürettiği mal veya hizmetler için uyguladığı fiyat politikası ile, vergiler hariç, toplam maliyetlerinin %50 veya fazlasını kullanıcılardan tahsil ediyorsa o şirket, pazar için mal veya hizmet üreten kamu şirketi olarak kabul edilip genel yönetim kapsamının dışında sayılacaktır. Aynı şirket, vergiler hariç maliyetlerinin ancak %50’sinden daha azını kullanıcılardan tahsil ediyorsa, o kamu şirketi, pazar dışı mal veya hizmet üreten, yani, kâr amacı gütmeyen devlet şirketi sayılacak ve genel yönetim kapsamında yer alacaktır198. Bu anlamda, genel yönetim birimleri tarafından kurulan ekonomik işletmelerin ve faaliyetlerin, uluslararası sınıflandırmalara uygun olarak, ESA95’te belirtilen kriterin çerçevesinde, genel yönetim kapsamına alınmasının uygun olacağı düşünülmektedir.
198 Bkz. ve krş. Ulusal Ekonominin Sınıflandırılması, (Devlet Muhasebesinde Reform
Çalışmaları:Nakit Esasından Tahakkuk Esasına), (T.C. Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü, Ankara 2002), s.6‐7; Baki Kerimoğlu, “Ulusal Ekonominin Sektörel Sınıflandırılması ve Ulusal Hesapların Konsolidasyonu”, (Mali Kılavuz, S.22, EKİM‐Aralık 2003), (Sınıflandırma), s.31. Ayrıca Soylu, s.104‐105; Gülşen, Kapsam, s.6; Karaarslan, Kamu Harcama Hukuku, s.101.