TBMM CUMHURBAŞKANI ANAYASA MAHKEMESİ
T. C Başbakanlık, Kamuda Yeniden Yapılanma 1: Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde
yerinden yönetim kuruluşları şeklinde düzenlenene kuruluşlardır (3046 sK.m.10, 11). Bu kuruluşların ilgili olduğu bakanlık, 3046 sayılı Kanun’un koyduğu usule göre belirlenmektedir. Öte yandan, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un 12’nci maddesinin dördüncü fıkrasında tanımlanan özel bütçe; “bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan” kuruluşları ifade etmektedir. Buna göre, kanun koyucu, bağlı ve(ya) ilgili kuruluşlara ilişkin, idarî yapı(lanma)yı dikkate almayan bir özel bütçe tanımı getirmekte ve fakat, bu tanıma uyan kuruluşlardan bazılarını genel bütçe kapsamında düzenlemektedir226. Oysa, bağlı ve(ya) ilgili kuruluşlara yönelik, Anayasa’ya ve hukuka aykırılık iddiaları henüz giderilmemişken, bir de bu kavramları içeren bir tanım çerçevesinde özel bütçeyi tanımlamak ve tanım kapsamındaki kurumlardan bazılarını genel bütçeye dahil etmek, siyasî ve idarî bir tercih olarak açıklanamaz227. Kaldı ki, Kamu Mali Yönetimi ve
226 Örneğin, genel bütçe kapsamında başbakanlığa bağlı olup ayrı bütçeleri olmayan ve devlet
bakanlarının sorumluluğu altında olanlar; Millî İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, Diyanet İşleri Başkanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Denizcilik Müsteşarlığı, Türkiye İstatistik Kurumu’dur. Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü ise, ayrı bütçeleri olmalarına rağmen, İçişleri Bakanlığı ile Milli Savunma Bakanlığı’na bağlıdır. Başbakanlık’a bağlı olmalarına rağmen, ayrı ve yeni bir genel bütçeli idare haline getirilenler ise şunlardır; Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, Basın‐Yayın ve Enformasyon Genel Müdürlüğü, Devlet Personel Başkanlığı, Aile ve Sosyal Araştırmalar Genel Müdürlüğü, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü, Özürlüler İdaresi Başkanlığı, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği.
227 Nitekim, bu konuya ilişkin olarak, kamu yönetiminde yeniden yapılanma kapsamında,
bakanlıkların ana hizmet birimlerinin bakanlık dışında örgütlenmesi anlamına gelen, bakanlık bağlı ve ilgili kuruluşlarının, genel ilkeler ışığında yeniden gözden geçirilmesi amaçlanmaktadır. Bu kuruluşlar da, bakanlıklarda olduğu gibi, stratejik plânlama yapan, performansa dayalı olarak kaynak tahsisi oluşturan ve sonuçlara odaklı bir şekilde hesap veren yapılara dönüştürülecektir. Bkz. T.C. Başbakanlık, Kamuda Yeniden Yapılanma 1: Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim, s.146.
Kontrol Kanunu’a yöneltilen eleştirilerin başında, “idarî yapıyı dikkate almaması” gelmekte iken, bu eleştiriyi destekleyici ve kendi içinde çelişkili, bu tür, düzenlemelerden kaçın(ıl)ması gerekmektedir. Buna göre, bu “parçalı” yapının giderilmesi ve bütçe türlerinin idarî yapı ile etkileşimi bakımından; ya özel bütçe tanımına uygun bir sınıflandırma yapılmalı ya da bağlı ve(ya) ilgili kuruluşlarının tümünün devlet tüzel kişiliği içine alınarak genel bütçeye dahil edilmesi yerinde olacaktır.
bb. Özel Bütçe
Merkezî idareyi oluşturan kamu kuruluşlarının “genel bütçe” içinde yer alması gereği, bu kuruluşlardan bazılarının, yarı kamusal nitelikte mal ve hizmet üretmeleri ve hizmetlerinin finansmanında, vergilerin yanında, hizmetten yararlananlardan yararlanılabilmeleri dolayısıyla, ayrı bir bütçeleme rejimine gidilmesini gerektirmiş ve “özel bütçe”li idareleri ortaya çıkarmıştır228. Özel bütçeli idareler, esasen, idarî yapılanmada, “hizmet yerinden yönetim kuruluşları”nın bütçelerini oluşturmakta; belli hizmetler, bu kuruluşlarla tüzel kişiliğe kavuşturulmuş olmaktadır. Tüzel kişiliğe kavuşturulan hizmetler, kamu(sal) hizmetin niteliğine bağlı olarak, çeşitli alanlara yayılmıştır. Bu çerçevede, iktisadî, bilimsel, sosyal, teknik, kültürel alanlarda görev yapan kuruluşlardan, devlet ve yerel yönetimler dışlındaki kamu tüzel kişileri, özel bütçeli idareleri oluşturmaktadır229. Ancak, idarî yapısı bu şekilde ortaya kon(ul)an özel bütçeli idarelere paralel bir tanımlama yapılması gerekirken, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, “özel bütçe” tanımını, “bağlı ve ilgili kuruluş” kavramı üzerine oturtmaktadır. Kanun’un 12’nci maddesinin
228 Edizdoğan, 68; Mutluer‐Öner‐Kesik, 192. Krş. Bulutoğlu‐Kurtuluş, s.410. Ayrıca bkz. Tüğen, Bütçe, s.45‐46.
229 Bkz. ve krş. Duran, İdare, s.188‐189. Krş. Gözübüyük, Yapı, s.218; Gözübüyük‐Tan, s.233‐
dördüncü maddesin, özel bütçe, “bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunlarla düzenlenen kamu idarelerinin bütçesi” olarak tanımlanmaktadır. Bu tanımdaki bağlı kuruluş, 3046 sayılı Kanun’daki tanımıyla; “bakanlığın hizmet ve görev alanına giren anahizmetleri yürütmek üzere, bakanlığa bağlı olarak özel kanunla kurulan, genel bütçe içinde ayrı bütçeli veya katma bütçeli veya özel bütçeli kuruluşlardır (3046 sK.m.10/I).” Bakanlık ilgili kuruluşları ise; aynı Kanun’daki tanımıyla; “özel kanun veya statü ile kurulan, iktisadî devlet teşekkülleri ve kamu iktisadî kuruluşları ile bunların müessese ortaklık ve iştirakleri veya özel hukukî, mali ve idarî statüye tabi, hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları” olarak tanımlanmıştır(3046 sK.m.11).” Dolayısıyla, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’daki bütçe tanımındaki “bağlı ve ilgili kuruluş”, bu tanımlarda ifade edilen kuruluşlar olarak Kanun’a ekli cetvellerde yer almalıdır. Oysa, Kanun’a ekli II sayılı cetvel, bu tanıma uygun olmayan bir sınıflandırmayı içermektedir. Örneğin, İçişleri Bakanlığı’na bağlı kuruluşlar olan, Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı I sayılı cetvel olan, Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri arasında yer almaktadır. Yine, Maliye Bakanlığı’na bağlı Gelir İdaresi Başkanlığı da I sayılı cetvel olan, Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri arasında bulunmaktadır. Başbakanlık ilgili kuruluşlarından Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu ile Bakanlık ilgili kuruluşlarından, kamu iktisadî teşebbüsleri ise, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un kapsamı dışındadır. O halde, özellikle, Kanun’a ekli cetvellerin incelenmesinden anlaşılacağı üzere, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, uluslararası sınıflandırmaya uyum adına, idarî yapı(lanman)ya ilişkin düzenlemeleri gözardı etmekte ve bu konudaki eleştirileri haklı çıkarmaktadır. Bu çerçevede, cetvelleri, idarî yapı(lanman)ya uygun olacak şekilde yasal değişikliğe gidilmelidir.
Katma bütçenin ortada kalkması ve katma bütçeli idarelerin önemli bir kısmının özel bütçe kapsamında yer alması, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile getirilen özel bütçe tanımının, 1050 sayılı Kanun’da yer alan katma bütçe tanımı ile aynı/benzer olduğu230; kanun koyucunun, sadece, bir isim değişikliğine gidip, müessesenin varlığını sürdürmesini tercih ettiği izlenimini uyandırmaktadır. Ancak, özel bütçe, katma bütçeye nazaran daha kapsayıcı olduğundan, işlevi ve uygulanışı ne şekilde olursa olsun, katma bütçe olarak değerlendirilmemelidir. Buna göre, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, katma bütçeli kurumların bir kısmı ile bütçeden yardım alan kuruluşlara, özel bütçe altında yer vermekte; bir idarenin, özel bütçeli bir idare olduğunun kabul edilebilmesi için şu şartları aramaktadır; bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulma, gelir tahsis edilmesi ve bu gelirlerden harcama yetkisi verilmesi, kuruluş ve çalışma esaslarının özel kanunlarla düzenlenmesi. Bu şartları taşıyan kurumlar, “özel bütçeli” olarak kabul edilecek; genel bütçeli kurumlardan farklı olarak, kendi gelirleri olan, ürettikleri mal ve hizmetlerinin faydası bazı durumlarda tamamen, bazı durumlarda ise, kısmen bölünebilen ve fiyatlandırılabilen kurumlar olacaklardır; belli ölçüde, idarî ve mali özerkliğe sahip olacaklardır231. Buna
230 1050 sayılı Kanun’un “Katma ve Özel Bütçe” başlıklı 115’inci maddesine göre; “ʺGiderleri
özel gelirlerle karşılanan ve Genel Bütçe dışında yürütülen bütçeler “Katma Bütçe” olarak ifade edilmektedir. Ancak, katma bütçe ile genel bütçe arasında, organik bir bağ vardı. Aralarındaki organik bağ nedeniyle, genel bütçe ile büyük benzerlikleri mevcuttu; genel bütçe ile, bütçe kanunu; ekli cetveller; mali bütçe yapıları; gelir ve giderlerinde kullanılan tasnif yöntemleri, aynı kanunlara tâbilik ve mali denetim açısından aynı/benzer esaslara göre uygulanmaktaydı (Krş.MUK.m.116,118). Bkz. Feyzioğlu, s.85; Gürsoy, Bütçe, 15. Krş.
Bulutoğlu‐Kurtuluş, s.413.
231 Edizdoğan, 68; Mutluer‐Öner‐Kesik, 192. Krş. Bulutoğlu, Kamu Bütçesi, s.80‐82. Esasen,
katma bütçeli idare uygulaması, belirli kamu hizmetleri veren örgütleri, ayrı bir bütçeye sahip olmalarını sağlayarak, hizmetten yararlananların maliyete katkıda bulunmasını
karşılık, 1050 sayılı Kanun’a bakıldığında, katma bütçeli idare olmanın şartları; giderlerini karşılayacak, kendine özgü, gelir(ler)e sahip olma ve genel idare bütçesi dışında tutulmasında kamu yararı bulunma” olarak belirlenmiştir232. Bu çerçevede, “genel idare bütçesi dışında tutulmasında kamu yararı bulunma” şartı esas alınarak kurulan katma bütçeli idarelerin artmasıyla, bu idareler, kendi öz gelirlerinin önemli bir kısmını döner sermayeler, özel hesaplar ya da vakıf ve/ya da dernekler yoluyla katma bütçe dışına çıkarmışlardır. Giderlerini olabildiğince katma bütçe içine taşımaya çalışırlarken, gelirlerini ise katma bütçe dışında tutma çabası içine girmişlerdir233. Buna karşılık, öz gelirlerini katma bütçe içine getirmeleri konusunda gerekli zorlayıcı mekanizmalar oluşturulmamıştır. Bunun doğal bir sonucu olarak, katma bütçeli idarelerin giderlerinin oldukça önemli bir kısmı, Vakıflar Genel Müdürlüğü, Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü gibi birkaç istisna dışında vergi gelirleri ile karşılanmıştır234.
Özel bütçeli idarelerin ürettikleri mal ya da hizmeti, sosyal fayda ve maliyeti ile satmalarından elde ettikleri gelirler, özel bütçeli idarelerin gelirlerini oluşturmakta; giderlerinin bir kısmını, bu özel gelirleri ile karşılamaktadır235. Sosyal faydası özel faydasının üzerinde olan; eğitim, sağlık gibi hizmetleri üretmek için kurulan özel bütçeli idarelerin, hizmetten yararlananlardan çeşitli isimlerle sağladıkları özel gelirleri, hizmetin özel fayda toplamına eşit olacağından, giderleri karşılamak için, ürettiği malın dış faydası sağlamak; bu yoldan kaynak yaratmak ve hizmetten yararlanmayan yükümlülerin katkısını azaltarak vergi adaletini gerçekleştirmeyi amaçlamaktadır. Bkz. Bulutoğlu‐Kurtuluş, s.410. 232 Gürsoy, Bütçe, 150. Krş. Feyzioğlu, s.85; Altuğ, Bütçe, s.34‐35. 233 Çünkü, katma bütçe içine getirilen her gider kalemi vergi gelirleri ile karşılanmaktadır. 234 Mutluer‐Öner‐Kesik, 192. Krş. Feyzioğlu, s.86‐87. 235 Vakıflar Genel Müdürlüğü ile Hudut ve Sahiller Genel Müdürlüğü, hazine yardımı almadan giderlerini karşılamaktadır.
nedeniyle genel bütçeden vergi gelirleri ile karşılanan yardım(lar) alırlar. Bir başka deyişle, özel gelirleri ile giderlerini karşılayamadıkları takdirde, üretilen hizmetin ek sosyal faydası nedeniyle, hizmetin tüm gelir(ler)i genel bütçeden aldıkları hazine yardımının eklenmesiyle karşılanır. Buna karşılık, sosyal maliyeti özel maliyetinin üstünde olan malları üretmek için kurulan özel bütçeli idarelerin, malı tüketenlerden ya da hizmetten yararlananlardan alacağı ekonomik değer, özel maliyetinin üstünde ve sosyal maliyetine eşit olacağından, ek sosyal maliyet dolayısıyla elde ettikleri bu gelir fazlasını genel bütçeye aktaracaklar; bu gelir fazlası, kural olarak, devlet bütçesine gelir kaydedilerek, sözkonusu mal ve hizmetlerin ortaya çıkardığı sosyal maliyetleri karşılamada kullanılacaktır236. Özel bütçeli idarelerin genel bütçe ile ilişkisi şu şekil ile ifade edilebilir237; GENEL BÜTÇE HAZİNE YARDIMI GELİR FAZLASI ÖZEL BÜTÇE Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile döner sermayelerin yeniden yapılandırılmasıyla birlikte özel bütçeli kurumların her türlü gelirleri özel bütçe kapsamına dâhil edilecektir. Yukarıdaki belirtildiği üzere, önceki uygulamada olduğu gibi, bu kurumların kendi gelirleri ile karşılayamadıkları giderleri, genel bütçeden transfer suretiyle karşılanacaktır. Ancak, malî saydamlık ve hesap verebilirlik ile mali disiplin ve hazine birliğinin bir gereği olarak, bu kurumların gelirlerini, farklı bir mevzuat yaratarak özel bütçe dışına kaçma çabalarının önlenmesi gerekmektedir. Aksi takdirde, özel bütçeli idareler, yılların alışkanlığı
236 Edizdoğan, 75; Tüğen, Bütçe, s.46‐47..
ile, katma bütçe uygulamasında olduğu gibi bu idareler giderlerinin önemli bir kısmını vergi gelirleri ile karşılama yoluna gidecekler; Kanun’u işlevsiz bırakacaklardır238.
cc. Düzenleyici Ve Denetleyici Kurum Bütçeleri
Kamusal yaşamın hassas sektörleri olan, iletişim, medya, (ekonomik) rekabet, enerji, telekomünikasyon, kamu ihaleleri, sermaye piyasası, bankacılık ve finans sektörü gibi alanlar, teknolojik gelişmelere açık olmaları, toplumsal yaşamda özel öneme sahip olmaları ve özel girişim özgürlüğü, bilgilenme hakkı, mülkiyet hakkı gibi temel hak ve özgürlüklerle doğrudan ilgilidir. Bu kurumların, temel hak ve özgürlüklerle ilgileri nedeniyle, hem politikanın ve politikacıların hem de ilgili sektörlerde faaliyet gösteren aktörlerin etkisinden arındırılmaları ihtiyacı hasıl olmuş, idarî yapı(lanma) içinde, yeni bir rejim olarak, “düzenleyici ve denetleyici kurumlar” ortaya çıkmıştır239. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar; kamusal yaşamın hassas alanlarında düzenleme ve denetleme görevini yerine getiren ve devlet adına icraî karar alma yetkisine sahip, bağımsız nitelikteki kuruluşlardır240. Bu kurumların varlığı ile amaçlanan; yeni teknolojilerin ve mali enstrüman ve manüpilasyonların, bazı temel hak ve özgürlükleri ve ekonomik düzene karşı tehdit ve ihlâllere karşı korumaktır. Siyasal iktidar ve ekonomik güç odakları karşısında, ancak bağımsız ve güvenli otoriteler, temel hak ve özgürlükler ile piyasa mekanizmalarının düzgün işleyişini, bunların müdahale, baskı ve etkileri olmadan sağlayabilir ve güvence
238 Mutluer‐Öner‐Kesik, 192; Edizdoğan, 76. Krş. Feyzioğlu, s.86‐87.
239 Ayrıntılı bilgi için bkz. Müslüm Akıner, Bağımsız İdarî Otoriteler ve Ombudsman, (Beta),
İstanbul 1999, s.100; Ali Ulusoy, Bağımsız İdarî Otoriteler, (Turhan Kitabevi), Ankara 2003. Ayrıca bkz. Gözübüyük, Yapı, s.296; Gözübüyük‐Tan, s.286 Giritli, s.165; Giritli‐Bilgen‐
Akgüner, s.382; Günday, s.490‐491; Akyılmaz, s.235; Gözler, İdare, s.230. 240 Gözler, İdare, s.230.
altına alabilir. Bu nedenle, özerk ve bağımsız yapıları olmalı, sadece yargısal denetime tâbi olup hiyerarşik ve idarî vesayet denetimi dışında kalmalıdırlar241. Siyasî iktidar karşısında, belli ölçü(ler)de özerklik tanıyıp geleneksel bakanlık yapılarının dışında tutularak, karmaşık, bürokratik, idarî ve malî kurallardan kaçma imkanı verilmesi suretiyle politik etkilerden uzak kalındığında, belirlenmiş kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde etkinlik ve verimliliği artacaktır242. Ayrıca, bu kurumlar, belirli bir alanda yoğunlaşmak suretiyle toplumun sorunlarıyla yakından ilgilenme fırsatı bulacaklar; hükümetlerin
241 Bkz. Duran, Bağımsız İdarî Otoriteler, s.3. Aynı yönde bkz. Gözübüyük, Yapı, s.296‐297; Gözübüyük‐Tan, s.288‐289; Giritli, s.165‐166; Giritli‐Bilgen‐Akgüner, s.382‐383 Günday,
s.499‐500; Akyılmaz, s.236‐237; Gözler, İdare, s.233‐234.
242 Bu kapsamda, düzenleyici ve denetleyici kurumların bağımsız karar almalarına engel teşkil
etmeyecek, ancak, hesap verme sorumluluklarını arttıracak ve bu kurumlar arasında, belli alanlarda, standart birliği oluşturacak düzenlemeleri içeren bir çerçeve kanun hazırlanma gereği ortaya çıkmış ve bir kanun tasarısı hazırlanmıştır. Tasarının “Amaç” balıklı birinci maddesine göre; “Bu Kanunun amacı, düzenleyici ve denetleyici kurumların oluşumu, teşkilâtı, yetki ve görevleri, denetlenmeleri ve kurul üyeleri ile çalışanlarının statüsüne ilişkin ortak usul ve esasları belirlemektir.” Yine, “Denetim” başlıklı 24’üncü maddesine göre; “Kurumlarda hukuka uygunluk denetimi, malî denetim ve performans denetimi yapılır. Kurumların iç denetimi başkan; dış denetimi ise Sayıştay tarafından yapılır. Kurum, faaliyetlerine ilişkin olarak her yılın Mart ayı sonuna kadar bir önceki yıla ait kararları, yaptığı ikincil düzenlemeler ile bunların ekonomik ve sosyal etkilerini analiz eden bir faaliyet raporu hazırlar. Faaliyet raporu, ayrıca, kurumun performans hedefleri ile uygulama sonuçlarının karşılaştırılmasını ve değerlendirilmesini de içerir. Kurumun yıllık faaliyet raporu, malî tabloları ve bütçe kesin hesabı Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Yıllık faaliyet raporu, Sayıştay’ın malî denetim raporu ile 9 uncu maddenin dokuzuncu fıkrasının son cümlesinde belirtilenler dışındaki kurul kararları ve ikincil düzenlemeler, işlemler, araştırma ve soruşturmalar her yılın Mayıs ayı sonunda kurumun internet sayfasında ve resmî bültenleriyle kamuoyunun bilgisine sunulur. Kurumların denetimi konusunda 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümleri saklıdır.”
öncelikleri ve politikalarına uygun olarak çıktı ve sonuçlara yönelik olarak faaliyette bulunacaklardır243.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu,.idarî yapılanmaya paralel olarak, merkezî bütçe kapsamında düzenleyici ve denetleyici kurumlara yer vermiş ve “özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu Kanun’a ekli (III) sayılı cetvelde yer alan kurumların244 bütçesi” olarak tanımlamıştır (KMYKK.m.12/V, 15). Ancak, düzenleyici ve denetleyici kurumlar, anayasal idarî ilkeler açısından bakıldığında, hizmet yerinden kuruluşları olarak kabul edildiği245 için, bütçeleri de özel bütçeli olmalıdır ve tek cetvel altında düzenlenmeleri gerekmektedir246.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, idarî ve mali özerkliklerinin korunması adına, önemli ölçüde Kanun hükümlerinden muaf tutulmuştur247.
243 Mutluer‐Öner‐Kesik, 193. Krş. T.C. Başbakanlık, Kamuda Yeniden Yapılanma 1: Değişimin
Yönetimi İçin Yönetimde Değişim, s.148‐149.
244 5018 sayılı Kanun’a ekli (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve denetleyici kurumlar
şunlardır; 1) Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, 2) Telekomünikasyon Kurumu, 3) Sermaye Piyasası Kurulu, 4) Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, 5) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, 6) Kamu İhale Kurumu, 7) Rekabet Kurumu, 8) Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu.
245 Bkz. Duran, Bağımsız İdarî Otoriteler, s.4; Ulusoy, s.92‐93; Gözübüyük, Yapı, s.297‐298; Gözübüyük‐Tan, s.289; Akyılmaz, s.236; Gözler, İdare, s.229‐230.
246 Bayar, Kanun s.50‐51; Tosun‐Cebeci,s.4,5.
247 Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bu Kanunun sadece 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, 42, 43,
Sözkonusu kurumların mali yönetim ve kontrol sistemleri, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’dan önce kendi özel mevzuatlarına göre düzenlenmiştir248. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile bu kurumlar için getirilen en önemli ayrıcalık, bütçe tasarılarını doğrudan Türkiye Büyük Meclis Meclisiʹne sunmaları ve mali kontrol sistemlerini Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine tâbi olmadan, kendi mevzuatlarına göre, düzenlemeleridir (KMYKK.m.18/son)249. b. Merkezî Yönetim Bütçesi Dışındaki Bütçeler aa. Sosyal Güvenlik Kurumları Bütçeleri Sosyal hukuk devleti anlayışının gelişmesiyle birlikte sosyal güvenlik ve sosyal güvenlik kurumları çıkmış; “sosyal güvenliği(n) sağla(n)ması”, devletin yerine getirmesi gereken bir görev(i) olarak kabul edilmesiyle, sosyal güvenlik konusu kamu ekonomisinin başlıca konularından biri olmuştur. Nitekim, Anayasa’nın 60’ıncı maddesi; “Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir ve Devlet, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar,” hükmünü getirmiştir. Bu anlamda, sosyal güvenlik, kamu hizmetlerinin türlerinden birini oluşturmaktadır250.
Sosyal güvenlik, bireylerin istek ve iradeleri dışında oluşan sosyal risklerin, kendilerinin ve geçindirmekle yükümlü oldukları kişilerin üzerlerindeki gelir azaltıcı ve harcama artırıcı etkilerini azaltmak ve kişilere
248 Bkz. TÜSİAD, Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, (Yayın No:12/349),
Aralık, 2002, s.202‐203.
249 Bkz. ve krş. Mutluer‐Öner‐Kesik, 193.
250 Bkz. Duran, İdare, s.210; Gözübüyük, Yapı, s.29; Günday, s.292; Akyılmaz, s.334; Gözler,
sağlıklı ve asgari bir hayat standardını garanti edebilmek olarak tanımlanabilir251. Sosyal güvenlik, bir anlamda, insanların bulundukları toplumlarda insan onuruna yakışır bir şekilde, başka insanlara muhtaç olmadan yaşamalarının ve kişisel özgürlüklerinin teminatıdır. İnsanlık tarihinin her döneminde, bireyler kendilerini bir takım risklere karşı korumak ihtiyacı duymuşlardır. Bu anlamda sosyal güvenlik kavramı insanlık kadar eski bir olgudur ve tarih boyunca toplumsal hayatın önemli bir parçası olmuştur252. Zira, sosyal güvenlik sistemleri toplumda yoksulluğu ve gelir dağılımındaki eşitsizlikleri önlemede ve toplumsal huzuru sağlamada çok önemli bir rol oynamaktadır. Bu durum, amacı toplumda sosyal güvenliği sağlamak olan bir
251 Sosyal güvenlik kavramını; sosyal hizmetler, sosyal yardımlar ve sosyal sigortalar olarak üç
ana mekanizmadan oluşan bir olgu olarak incelemek mümkündür. Sosyal hizmetler, insanların kendi bünye ve çevre şartlarından doğan veya kontrolleri dışında oluşan maddi ve manevi sosyal yoksunluklarının giderilmesi ve ihtiyaçlarının karşılanmasında, insanların kendilerine daha yeterli hale gelmelerinde ve başkalarına bağımlı olma hallerinin önlenmesinde, aile ilişkilerinin güçlenmesinde, birey, aile, grup ve toplumların sosyal işlevlerini başarıyla yerine getirmelerinde yardımcı olmak; insanların yaşam standartlarının iyileştirilmesi ve yükseltilmesini sağlamak amacıyla gerçekleştirilen koruyucu‐önleyici, iyileştirici‐rehabilite edici, değiştirici‐geliştirici nitelikteki sistemli ve düzenli faaliyet ve programlar bütünüdür. Sosyal yardımlar, yerel ölçüler içinde minimum düzeyde dahi kendisini ve bakmakla yükümlü olduğu kişileri geçindirme olanağından yoksun kalmış