B. Statik (Maddî) Bütçe İlkeleri
2. Birlik İlkesi
2. Birlik İlkesi
Bütçede birlik ilkesi, devletin tüm gelir ve giderlerinin tek bir bütçe de yer almasıdır; “konsolidasyon”dur103. Bu ilkeye uyulduğu zaman, devletin bir tek bütçesi olacak; bu bütçenin bir sütununda tüm gelirler, diğerinde tüm giderler yer alacaktır. Böylece birlik ilkesi, kamu kesimi hizmet birimlerinin, aynı hizmet kademesinde (merkezi ya da yerel kademe), bu hizmetlerle ilgili gelir ve giderlerini ayrı ayrı bütçeler yerine tek bir bütçe dökümanı içinde toplanmasını mümkün olacak, konsolide bütçede kamu kesiminin tüm gelir ve harcamaları tam ve toplu olarak tek bir bütçe içinde görülebilecektir. O halde, yasama organının onayından geçsin geçmesin, aynı hizmet kademesindeki kamu kesimi hizmet birimlerinin birden fazla bütçeye sahip olmaları halinde birlik ilkesi çiğnenmiş olacaktır 104.
Birlik ilkesinin tanımına bakıldığında, genellik ilkesi, büyük bir benzerlik içinde oldukları görülmektedir. Devletin tüm gelir ve giderlerinin genel bütçe içinde yürütülmesi esası, her iki ilkede de aranmaktadır. Bir tek bütçe altında kapsamında kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri 31.12.2007 tarihine kadar yeniden yapılandırılır(f.II)” şeklinde değişikliğe gidilmiştir. Bu uygulama, anayasal ilkeler incelenirken bahsedileceği üzere, “yeniden yapılandırma” adı altında, bütçe uygulaması dışında kalan ve bütçe uygulamaları ile zıtlık oluşturan (döner sermaye ve) fon sisteminin devamını sağlanmasından başka bir şey değildir.
103 Ayrıntılı bilgi için bkz. Bedî Necmeddin Feyzioğlu, “Bütçe Birliği ve Konsolide Bütçe
Hesapları (Klâsik ve Modern Maliyede Bütçe Birliği Prensibi)”, (İ.Ü. Maliye Araştırma Merkezi Konferansları 11.seri.‐1954/1955, 1956), s.101‐116, (Bütçe Birliği). Ayrıca bkz. Sayar, s.72; Neumark, Tetkikler, s.211; Feyzioğlu, Bütçe, s.67; Gürsoy, Bütçe, s.134; Batırel, Bütçe, s.16; Bulutoğlu‐Kurtuluş, s.59; Mutluer‐Öner‐Kesik, s.88 ; Edizdoğan, s. 57; Uluatam, s.120.
104 Feyzioğlu, Bütçe, s.68, 73; Bulutoğlu‐Kurtuluş, s.59. Aynı yönde Batırel, Bütçe, s.16; Edizdoğan, s. 57.
gelir ve giderler toplanarak birlik ilkesine uyulduğunda, bütçe dışı gelir ve gider olması kabul edilir. Başka bir deyişle, bir kısım gelir ve giderlerin bütçe dışında yürütülmesi, her iki ilkeye de aykırı düşmektedir. Ayrıca, genellik ilkesinin unsuru olan brüt tutar esası, zorunlu koşul sayılmasa da birlik ilkesinde de uygulanma imkânına sahiptir. Buna karşılık, birlik ilkesi, brüt tutar esasının uygulanmasını önlemez. Belirli gelirlerin belini giderlere önceden ayrılmasını kabul etmeyen ademi tahsis esası, birlik ilkesinin uygulanabilmesi bakımından, belki genellik ilkesinde olduğundan daha da önemlidir. Çünkü bütçe birliği de genellik ilkesi gibi ademi tahsis esasının bir sonucudur. Herhangi bir dairenin gelir ve giderlerini ayırarak bir bütçe halinde göstermesi, bir kısım gelirlerini bu daireye tahsis etmesi demektir. Genellik ilkesi ise gider arkasında gelir, gelir arkasında da gider gizlenmemesini amaçlar. Bazı gelirler belli bir hizmete ya da daireye ayrıldığı takdirde, çoğunlukla bütçe birliği ilkesini de bozmak gerekir105.
Her iki ilke arasındaki fark(lar)a bakıldığında, ilkesel ve amaçsaldır. İlkesel yönden bakıldığında; genellik ilkesinde, gayri sâfî usul ve ademi tahsis usulü uygulayarak devletin tüm gelir ve giderlerine bütçede ver verilmesi esas olduğu halde; birlik ilkesinde, bu ilkeler dikkate alınarak veya alınmadan devletin gelir ve giderlerinin tek bütçede toplanması esastır. Adı geçen ilkeler içinde gelir ve giderlerin tek bütçede toplanması halinde genellik ilkesi ile birlik ilkesi aynîleşir. Buna karşılık, bazı hizmetlerin tahsis usulü uygulanarak yürütülmesi veya safi usul yöntemine yer verilerek gelir ve giderler için tek bütçe yapılması durumunda ise, genellik ilkesi birlik ilkesinden ayrılır. Bir başka deyişle, genellik ilkesi, içerik bakımından birliği; birlik ilkesi ise, şekil yönünden tekliği ifade etmektedir106. Amaçsal yönden ise, genellik ilkesindeki amaç,
105 Edizdoğan, s.58. Krş. Kuyucak, s.54
ödeneksiz harcama yapılmasını önlemek; birlik ilkesi, harcama ve gelirlerin gösterimine ilişkin biçimsel bir kolaylık, bir yarar sağlamayı amaçlamaktır107.
Bütçenin işlevlerini yerine getirmesi ve bütçe hesapları ile millî ekonomi hesapları veya sosyal hesaplar denilen hesap grupları arasında ilişki kurulması için “efsaneleşmiş” bu ilkeye dönülmesini ileri sürüldüğü gibi; günümüzde uygulanma zorluğu/imkansızlığı nedeniyle uygulanamayacağı ve kamu hizmeti gören her daire ve işletme için ayrı bir bütçe yapılması, bunların kasa ve hesaplarını ayrı tutma hakkına sahip olması gerektiği savunulmaktadır108. Yine, bütçelerde giderlerin büyük toplama ulaştığını göstermemek ve bütçe açığını gizlemek için bütçede birlik ilkesinin zorlandığı için ortaya devletin genel bütçesinin yanında, yeni bütçe türleri ortaya çıkması da mümkündür109. Ayrıca, birlik ilkesinin sadece şekil bakımından önemli olduğu, sonuca etki yapacak herhangi bir önemi bulunmadığı da ileri sürülebilir. Ancak, bütçe ilkelerinin işlevlerini gerçekleştirilebilmeleri, birlik ilkesine uyulmakla sağlanabilir. Günümüz kamu yönetiminde, şeffaflık, hesap verebilirlik ve idare edebilir olmaya ulaşabilmede birlik ilkesinin çok önemli rolü bulunan ve devletin malî durumunu kavrayarak gerçekleştirilebilir plân ve programların yapılabilmesini sağlaması bakımdan birlik ilkesi, klasik ve modern maliyecilerin vazgeçemedikleri bir ilke olarak kabul edilmektedir110. Birlik ilkesinden ayrılma(lar), kamu kuruluşlarının ayrı bütçelere yönetilmeleri bütçenin bölünüp parçalanmasına, sonunda, bütçe yapma, uygulama ve denetleme usullerinde farklı uygulamalara yer verilmesine sebep olacak; parlamento denetiminin zaafa 107 Uluatam, s.120. Krş. Edizdoğan Kamu Bütçesi, s.58. 108 Bkz. ve krş. Sayar, s.72; Neumark, Tetkikler, s.211; Feyzioğlu, Bütçe, s.68. 109 Feyzioğlu, Bütçe, s.68. Krş. Neumark, Tetkikler, s.211. 110 Mutluer‐Öner‐Kesik,, Bütçe, s.88.
uğraması ve bütçe hakkının kullanılamaması sözkonusu olacak; kaynak tahsisi ve kullanımında rasyonelliğin kalmamasına yol açacaktır111.
Bütçenin işlev(ler)ini yerine getirebilmesi için gerekli olan birlik ilkesinden, gerek devleti üstlendiği görevlerdeki artış ve kamunun ürettiği mal ve hizmetlerin özelliği ve gerek ülkelerin siyasî yapılanma biçimlerinin gereksinmeleri dolayısıyla, genellik ilkesinde olduğu gibi, birlik ilkesinden sapmalar olmakta, ilkeye istisnalar getirilmektedir112. Özel bütçeli kurumların bütçeleri113, döner sermayeli kuruluşların bütçeleri, bütçe içi ve bütçe dışı fonların bütçeleri, bu sapmalara; örnek olarak gösterilebilir. Birlik ilkesine istisna teşkil eden bu tür bütçe uygulamaları, farklı nedenlerden dolayı ortaya çıkmışlar ve önemli hukukî ve ekonomik sonuçları da beraberinde getirmişlerdir. 1050 sayılı Kanun’un uygula(n)ma döneminde, genel ve katma bütçeler konsolide bütçe adı altında birleştirilmiştir. Ancak, bunun dışındaki bütçelerin birleştirilmesi gerçekleştirilememiştir. Böylece, fonlar, döner sermayeler ve bütçeden yardım alan kuruluşlar ve düzenleyici ve denetleyici kurumlar tamamen bütçe dışında kalmıştır. Bu durum, hem etkin ve tek elden
111 Bkz. ve krş. Gürsoy, Bütçe, s.134, 135‐136. Ayrıca bkz. Sayar, s.72; Feyzioğlu, Bütçe, s.73; Bulutoğlu‐Kurtuluş, s.59; Edizdoğan, s.59‐60; Uluatam, s.120; Coşkun, s.49.
112 Doktrinde, birlik ilkesinin istisnasının ol(a)mayacağı; bu yöndeki ifadelendirmenin yerinde
olmadığı; ortada birden fazla bütçenin bulunma anından itibaren birlik ilkesinin ortadan kalktığı ileri sürülmektedir. Bu nedenle, devletin birden fazla bütçeye sahip olması halinin, “Birlik İlkesinin İstisnaları” kavramıyla değil, “Bütçelerin Çokluğu” olarak ifade edilmesi gerektiği ileri sürülmektedir. Duverger, (Çev. Ülkmen), s.190. Ancak, bütçe ilkeleri, bütçenin işlevini yerine getirmesi için uyulması gereken kuralları belirten yol haritasıdır; kurallar bütünüdür. Bu bağlamda, ilke, kural olarak kabul edildiğinde, istisnasının olabileceği de kabul edilmelidir. Öte yandan, birlik ilkesindeki esas, “biçimsellik”tir. Dolayısıyla, bütçe açısından, biçimsel teklik esası varlığını korumaya devam etmektedir; biçimsel olarak, halen, tek bütçe mevcuttur.
113 Ayrıntılı bilgi için bkz. İbrahim Acar, “Genellik ve Birlik İlkesinden Sapmalar ve Katma
harcama politikası izlemeyi güçleştirmiş, hem de harcamaların verimlilik ve hukukîlik yönünden denetimini tamamen ortadan kaldırmıştır114.
1050 sayılı Kanun uygulamasında ortaya çıkan ve birlik ilkesine istisna oluşturan bütçe uygulamalarına, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, son vermiş ya yeniden yapılandırma yolunu seçmiştir (Bkz.KMYKK.Geç.m.11). Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, “Hazine birliği” başlıklı 6’ncı maddesi115 ile birlik ilkesi yasal dayanak kazanmış116, Kamu Mali Yönetimi ve
114 Mutluer‐Öner‐Kesik, s. 89. Krş. Feyzioğu, Bütçe, 73‐74; Gürsoy, s.136‐137; Bulutoğlu‐ Kurtuluş, s.59. Ayrıca bkz. Edizdoğan, s.61‐62. Hatta, başlangıçta, katma bütçenin giderleri
özel gelirleri ile karşılanan ve bu yüzden genel bütçe dışında yönetilen idarelerin bütçeleri olarak tanımlanması (MUK.m.115) ve hazine yardımlarının ihmal edilecek seviyelerde kalması yüzünden, hazine birliği ilkesi, zamanla, sulanmış ve giderlerinin ortalama % 98’i genel bütçeden karşılanan idareler dahi, katma bütçelilik statüsünü devam ettirmişlerdir. Böylece ilke gitmiş, adı kalmıştır. Bkz. Bayar, Kanun s.51.
115 5018 sayılı Kanun’un 6’ncı maddesi şu şekildedir;
“Hazine birliği
Madde 6‐ Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider, tahsilat, ödeme, nakit planlaması ve borç yönetimi Hazine birliğini sağlayacak şekilde yürütülür.
Bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin tüm gelirleri Hazine veznelerine girer, giderleri bu veznelerden ödenir. Bu idareler özel vezne açamaz.
Her türlü iç ve dış borçlanma, yurt dışından hibe alınması, borç ve hibe verilmesi ve bunlara ilişkin geri ödemeler, Hazine garantileri, Hazine alacakları, nakit yönetimi ve bunlarla ilgili diğer hususlarda 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı, 28.3.2002 tarihli ve 4749 sayılı Kanun hükümleri uygulanır.”
116 Birlik ilkesinin kanun(lar)la ortaya çık(arıl)mış bir ilke olmadığı, mali uygulamalardaki
yararlılığı dolayısıyla, klâsik maliye anlayışı içinde, bütçe ilkeleri geliştirilirken ortaya konulduğu belirtilmelidir. Dolayısıyla, 5018 sayılı Kanun’a kadar, anayasa ve/ya da kanunlarda birlik ilkesine ilişkin herhangi bir hükme rastlanmamaktadır. Aksine, Anayasa’nın “Bütçenin Hazırlanması Ve Uygulanması” başlıklı 161’inci maddesinin ilk fıkrası; devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamalarının, yıllık “bütçelerle” yapılacağını hükme bağlayarak, kamu kesiminde birden
Kontrol Kanunu ile birlikte; merkezî yönetim bütçe kanunu, genel yönetim içinde yer alan sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerin bütçeleri dışında merkezî yönetime tâbi tüm kurumların bütçelerini bir çatı altında toplanmak suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisiʹnin onayı zorunlu kılınmış (KMYKK.m.12/I)117; sosyal güvenlik kurumları ile mahallî idareler bütçeleri hakkında gerekli bilgilerin merkezî yönetim bütçe kanunu tasarısına eklenmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisiʹne sunma zorunluluğu getirilmiştir(KMYKK.m.18).
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un birlik ilkesini gerçekleştirmek adına ihdas ettiği bu düzenleme, olumlu gibi görünmekle birlikte, kendi içinde tutarsızlıkları barındırmaktadır. Zira, Kanun’un 6’ncı maddesinde “Merkezi Yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider, tahsilat, ödeme, nakit planlaması ve borç yönetimi hazine birliğini sağlayacak şekilde yürütülür.” denilmekte ise de, anılan maddenin ikinci fıkrasında “Bu Kanuna ekli I sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin tüm gelirleri Hazine veznelerine girer, giderleri bu veznelerden ödenir. Bu idareler özel vezne açamaz” şeklindeki ifadesi, mefhumu muhalifi ile okunduğunda, II ve III sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerin ayrı vezneler oluşturabileceğini kabul etmek gerekecektir. Buna, Hazine saymanlıkları ile ilgili istisnayı da fazla bütçe uygulamasına gidilebilmesine anayasal dayanak sağlamaktadır (Bkz. Gürsoy, Bütçe, s.135. Krş. Uluatam, s.120; Edizdoğan Kamu Bütçesi, s.58). 5018 sayılı Kanun sonrası, ilkenin yasal dayanak kazanması, amaçsal yönden, Anayasa ile çeliştiği izlenimini vermektedir. Bu bağlamda, anayasa hükmünde yapılacak bir düzenleme ile birlik ilkesinin anayasal ve yasal dayanaklarının uyumlu hale getirilmesi yerinde olacaktır.
117 Hatta daha sonra bunlar, bu toplama özel sektör hesaplarını da eklemek suretiyle ülkenin
ekonomik yanının tam anlamı ile ortaya konması gerekliliğini savunmaktadırlar. Böyle bir birleştirmeden sonra parlamento, ülkenin devlet bütçesi üzerindeki denetiminin dışında genel ekonomi üzerinde yapması gerekenleri de yapabilir hale gelecektir. Bkz. Mutluer‐
eklediğinizde, hazine birliği dolayısıyla birlik ilkesi anlamsız hale gelmektedir. Bu ifaenin, sadece, I sayılı cetvel için kullanılması da, devlet tüzel kişiliğinin zaten tek hazinesi olacağından “malumu ilan”dan başka herhangi bir anlam ifade etmeyecekti118.
1050 sayılı Kanun’da da yer verilen “hazine birliği ilkesi (MUK.m.16)”nin, zamanla, içinin boşaltılmasına ve anlamsız hale ge(tiri)lmesibe rağmen, idarelerin bünyelerinde görev yapan maliye saymanlıkları, görevlerine devam etmişler ve hazine birliği kaybolmasına rağmen, muhasebe birliği sürdürülebilmiştir. Ancak, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, hem hazine birliğini anlamsız hale getirmekte, hem de, tek elden yürütülen muhasebe hizmet(ler)ini parçalamaktadır. Kanun’da, “hazine birliği” kavram olarak düzenlenmese idi, bunun bir tercih olduğu düşünülebilirdi. Ancak, hem kavramı tanımlayıp, hemen arkasından içinin boşaltılması, irade ile ifade arasında bir uyumsuzluk olduğunu veya yersiz bir müdahale ile sistemin bozulduğunu düşündürmektedir119.
118 Bayar, Kanun s.51.
119 Günümüze kadar olan uygulamada, saymanların, maruz bulundukları ağır sorumlulukların
da etkisiyle, titiz davranmaları ve/ya da zaman zaman aşırı tereddüde düştükleri; bu nedenle de, idarelerin hizmet ve faaliyetlerinde aksama meydana gelmesine sebebiyet verdikleri düşünülüyordu. Kanunun yeni düzenlemesi muhasebe yetkililerinin sorumluluk alanlarını daraltarak, onları sadece muhasebe hizmeti ile sınırlı olarak yetkilendirmiş ve muhasebenin dayanağı olan işlem ve belgeler üzerindeki hukukî ve mali yükümlülüklerini kaldırmıştır. Bunun doğal sonucu olarak; muhasiplerin, idarenin iş ve işlemleri üzerinde herhangi bir yetkileri de kalmamış olmaktadır. Öte yandan, sadece I sayılı cetvelde yer alan dairelerde muhasebe hizmetlerinin Maliye Bakanlığınca yürütülmesi ve muhasebe yetkililerinin bu Bakanlıkça atanması; Hazine Müsteşarlığı ile diğer özel bütçeli idarelerde muhasebe hizmetinin kendilerine bırakılması, faydasından çok zarar getirecek, koordinasyonu ve uygulama disiplinini bozacak, kaliteyi olumsuz etkileyecek, istikrarsızlığa yol açacak riskler taşımaktadır. Kanun’un 61 ve 62’nci maddelerinin, bu açı(lar)dan, yeniden değerlendirilmesi gerekmektedir. Bkz. Bayar, Kanun s.51‐52. Krş. Semra Kurtca, “Saymanlıkların Kamu Mali
3. Açıklık ve Mali Saydamlık İlkesi
Kamu harcamalarının millî gelirlerin önemli bir kısmını meydana getirmesi ve bu paraların harcanmasına aracılık eden bütçelerin türlerinin çoğalması ile bütçelere ait harcama usul ve esaslarının karışık hale gelmesi, bütçeleri, zor anlaşılır metinler haline getirmiştir. Bu durum, malî alanda uzman olmayan parlamenterlerin bütçeyi anlamalarını güçleştirmekte ve dolayısıyla görüştükleri bütçeler konusunda düşüncelerini ortaya koymakta zorluk yaratmaktadır. Bunun için, bütçenin, uzman olmayan kişiler tarafından bütçede hangi giderlerin yer aldığını, hangi işlere ve ne ölçüde gider ayrıldığını kaynak ve mali olanakların kullanım durumunu kolayca anlayıp incelemelerine olanak verecek biçimde düzenlenmesini gerekir120. Bu düşünceden yola çıkılarak geliştirilen ve vuzuh veya vazıhlık prensibi olarak da adlandırılan açıklık ilkesi, bütçenin hazırlanma devresinden başlamak üzere kesinleşme ve denetim devreleri içindeki bütçe dökümanları ve bütçe uygulamalarının, bütçeyi görüşerek kabul eden parlamento üyeleri ve hatta, vergi ödeyenler tarafından anlaşılacak açıklık ve sadelikte düzenlenmesi anlamını taşımaktadır121.
Bütçenin açıklık ilkesine uygun hazırlanması ile bütçenin, özellikle, kamuoyu tarafından eleştirilmesi, bütçe hakkının sadece parlamentodaki Yönetimi ve Kontrol Kanunu Karşısındaki Durumu”, (Kamu Yönetimi‐Kamu Mali Yönetimi‐ Denetim), (Mali Kılavuz, S.24 Eki), s.91‐94.
120 Edizdoğan, s.167; Mutluer‐Öner‐Kesik, s.97, 98. Aynı yönde bkz. Feyzioğlu, Bütçe, s.49; Gürsoy, Bütçe, s.144.
121 Neumark, Tetkikler, s.211. Aynı yönde bkz. Feyzioğlu, Bütçe, s.49. Krş. Eser Karakaş,
“Dünyaʹda Kamu Mali Yönetimi Ve Şeffaflık”, (XV. Türkiye Maliye Sempozyumu,.15‐17 Mayıs 2000,.Antalya), (Şeffaflık), s.19‐22, 24‐25; Ahmet Kesik, “Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada Performans Yönetimi ve Denetimi”, (XV. Türkiye Maliye Sempozyumu,.15‐17 Mayıs 2000,.Antalya), (Yapılandırma), s.142 vd.