Kişiler, hem devlet hem de diğer bireyler ve kuruluşlar karşısında malî anlamda özgür ve bağımsız olmadan temel hak ve özgürlüklerini ve buna bağlı olarak sosyal haklarını hiç bir zaman kullanamamış ve bu haklara sahip olabilmek için kendisinden alınan verginin ilk aşamada alınma bakımından ve sonra da harcama yönü ve amacı bakımından kurallara bağlanması için mücadele etmiştir17. Bütçe hakkının kazanılması mücadelesinde, önce vergi
15 Bkz. ve krş. Gürsoy, Bütçe, s.4‐5 16 Bkz. Yukarıda dn.8.
17 Güneş, Yasalık, s.5. Bütçe hakkının kazanılması sürecine ilişkin tarihi gelişim ile ilgili
hakkı, yani, halkın rızası olmaksızın vergi alınmamasını;, sonra da, nerelere ve ne miktarda harcama yapılmasına ilişkin yetkiyi elde etmiş; gelirlerin ve giderlerin her yıl yeni baştan tasdiki yani bütçenin yıllık onanması sistemiʹnin kabulüyle de bütçe hakkının tekemmülü gerçekleşmiştir18. Dolayısıyla, bütçe hakkı, verginin yasallığı ilkesi gibi, ülkelerin demokratik ve parlamenter sistemlerde kaydettikleri gelişme uyumlu ve ona paralel olarak doğmuş ve gelişmiş; devletin giderleri yönüyle onu bütünleyen ve kucaklayan bir ilke olarak hem bireylerin temel hak ve özgürlüklerinin korunmasında hem de devletin kanunlara uygun olarak gelirlerini toplamasında ona yetki ve kuvvet veren önemli bir araç olmuştur19. O halde, bütçe hakkının kazanılması sürecinde ilk aşama “vergi hakkı/temsilsiz vergi olmaz ilkesi”nin kabulü; ikinci aşama,
“giderleri (ödenek verme usulü ile) (parlamento tarafından) tasdiki” ve nihayet son
aşama ise, “bütçenin yıllık tasdiki”dir20.
Bütçe hakkı, vergilerin ve çeşitli mali yükümlerin ancak yasalar ile konulup değiştirilebilip, kaldırılabileceğini öngören verginin yasallığı ilkesi açılımı vasıtasıyla, esas olarak, siyasal iktidarların keyfi ve takdiri uygulamaları engellenmekte, bireylere salınacak vergilerin, mali yükümlerin öngörülebilir olması sağlanmakta ve hukukî güvenlik ön plana çıkarılmaktadır. Bireyler ekonomik ve kişisel ilişkilerini, hiç olmazsa belli bir zaman dilimi için, fazladan sürpriz mali yüklerle karşılaşmayacaklarından emin olarak, kendilerini devlet
vd.; Gülsen Güneş, Bütçe Hakkı, s.285‐286; Yılmazcan, s.163 vd.; Kızıltaş, Tarihsel Gelişim, s.4 vd.; Mutluer‐Öner‐Kesik, s.53 vd.; Uluatam, s.115; Falay, s.35 vd..
18 Feyzioğlu, Bütçe, s.15. Krş. Gürsoy, Bütçe, s.116; Türk, s.137; Çağan, Kamu Maliyesinin
Parlamenter Kontrolü, s. 199‐200; Çağan, Anayasal Çerçeve, s.210‐211; Gülsen Güneş, Yasallık, s.5; Gülsen Güneş, Bütçe Hakkı, s.283; Gülsen Güneş, Önceden İzin, s.173.
19 Feyzioğlu, Bütçe, s.15.; Edizdoğan, s.21; Gülsen Güneş, Önceden İzin, s.174; Mutluer‐Öner‐ Kesik, s.53 vd. Krş. Türk, s.137.
ile ya da dar anlamda vergi idaresi ile ne gibi bağlantıların ilgilendirdiğini bilerek ve geleceğe güvenle bakarak düzenleyebileceklerdir. Buna ek olarak, düzenin devamındaki kesinlik ve istikrar bireyi korku ile hareket. etmekten alıkoyup onun gerekli ve yararlı ekonomik yatırımları ve teşebbüsleri yapmasını gündeme getirecektir. Öte yandan, yürütme organı, bütçe kanunlarının verdiği yetki ile (ve getirdiği açıklıkla) gelirleri salması ve toplaması yolu açılmaktadır. Dolayısıyla, yürütme organı, bu konuda, aynı zamanda, sorumluluk altında olup üzerin düşen idarî işlemleri yapmak zorunda olmakla, makro düzeyde, sosyal devlet ilkesinin amacı ile de uyum halinde bulunmaktadır21.
Bütçe hakkının ikinci açılımı olan giderleri onama hakkı ise, bireylerin giderlerin yapılması yönünden de keyfi, israfa yönelik, abartılı harcamalar üzerinde söz ve kontrol sahibi olabilmelerini sağlamakta, birey gereğinde bunları teorik olarak da olsa parlamentodaki temsilcileri vasıtasıyla men edebilmektedir22.
Bütçe hakkının üçüncü açılımı olan ön(ceden) izin ilkesi ve bütçenin yıllık olarak onanması hakkı vasıtasıyla halk, öncelikle yürürlükte olan vergi kanunlarından hangilerinin o yıl içerisinde uygulanması gerektiğine kendisi karar vermektedir. Zira, burada, halkın temsilcileri, ön izin ile, yürütme organına, bütçe ile öngörülmüş gelirleri toplama ve harcamaları yapma iznini vermektedirler23. Halkın daha önce vergi kanunları ile kendi kendisini vergilendirmişken, ayrıca bu yasaların, izin yoluyla uygulanması gerekliliğini belirleyerek sürdürülmesine veya belli bir süre durdurulabilmesine karar vermesi sağlanmakta, ayrıca yürürlükte olmayan sonradan çıkarılacak ani ve
21 Gülsen Güneş, Bütçe Hakkı, s. 287; Gülsen Güneş, Önceden İzin, s.179. 22 Gülsen Güneş, Bütçe Hakkı, s. 287.
sürpriz akçalı yasal düzenlemelerle taciz edilmesi de engellenmektedir24. Ayrıca, yine belirli harcamaların, istisnalar dışında, yalnızca bir yıl için yapılmasına izin veren halk, böylece, siyasî iktidarı zaman açısından sınırlayarak onu denetim altına almış olmaktadır25. Buna göre, bütçe hakkı kavramı; “devletin nerelere ne ölçüde para harcaması gerekeceğine ve bu harcamalar dolayısıyla halka ne gibi mali yükümlülükler yükleneceğine, milletin ya da millet adına karar vermeye yetkili temsili meclislerin söz sahibi olmaları durumunu ifade etmektedir”26. Böylece bu açılım vasıtasıyla halk bütçe hakkının son aşamasına erişerek gelirler ve giderler üzerinde her dönem için bütünüyle söz sahibi olmaktadır27. Bu anlamda bütçe hakkı kavramı, kamu harcamalarının “borçlanma” ya da “açık bütçe politikası‐enflansyon” yoluyla finanse edilmesine karar verilmesini ve bu kararın doğurduğu hukukî sonuçları da kapsamı içine alan28 ve “temsilsiz vergi olmaz” olarak ifade edilen “vergi (alma) hakkı” ile “giderleri (ödenek verme usulü ile) (parlamento tarafından) tasdiki”ni da içine alan bir üst kavram olarak anlaşılmalıdır.
Bütçe hakkı, tanımından anlaşılacağı üzere, üç unsurdan oluşmaktadır; ‐ Toplum içinde toplumsal ihtiyaç sayılan ihtiyaçlar ve bunların kamu hizmetine konu yapılma sorunu,
‐ Toplumsal ihtiyaçların karşılanmasında kullanılacak kamu harcamalarının çeşidi ve bunların toplanması sorunu, ‐ Karar yetkisini kimin, nasıl ve ne zaman kullanılacağı sorunu. 24 Gülsen Güneş, Önceden İzin, s. 179‐180. 25 Gülsen Güneş, Bütçe Hakkı, s. 287‐288. 26 Gürsoy, Bütçe, s. 56. Krş. Sayar, s.17; Edizdoğan, s.21; Mutluer‐Öner‐Kesik, s.53. 27 Güneş, Bütçe Hakkı, s. 289; Gülsen Güneş, Önceden İzin, s.. 28 Bkz. Gürsoy, Bütçe, s.56.
Bütçe hakkının, belirtilen unsurlarının ortak yanı; “tercih ve karar” ile ilgilidir. Bu kararın toplum hayatını ilgilendireceği, toplum içinde bulunan üyelerin yaşayışını etkileyeceği ve onları bazı konularda zorlayacağı için siyasî nitelik taşıdığı da söylenebilir. Bu siyasî niteliği nedeniyle bütçe hakkının kullanılması, tarihin her döneminde, hükümranlık hakkının ayrılmaz bir unsurunu oluşturmuştur29
Bütçe hakkının tanımı, kapsamı ve unsurları hususunda herhangi bir tereddüt olmamakla birlikte, kavramın “hak” olarak ifade edilmesinin yerinde olup olmadığının tartışılması gerekmektedir.
Bütçe, hükümetlerin kendilerine emanet edilen kamu kaynaklarını nasıl harcayacaklarına ilişkin taahhütlerini ve vatandaşlara götürmeyi vaat ettiği hizmetleri içeren bir yetkilendirme belgesi, bir sözleşme niteliği taşımaktadır. Bu yetkilendirme çerçevesinde, hükümetin, hizmet önceliklerinin ortaya konulmakta, kamu hizmeti sunan her kuruluşun performansı değerlendirilmekte ve sonucunda, kamu kaynaklarının etkinlik ve verimlilik ilkelerine göre yönlendirildiği bir süreç oluşturulmaktadır. Dolayısıyla, bu yetkilendirme belgesi, hükümete sorumluluk yüklemekte ve aykırı davranış halinde, sorumluluğunun işletilmesi yolunu kullanmaktadır30. Yukarıda belirtildiği üzere, gelirlerin toplanması ve harcamaların yapılması hususunda yürütme organına verilen yetki “ön(ceden) izin” olarak ifade edilmektedir. Dolayısıyla, “hak‐yetki‐izin” kavramlarının, bütçe hakkı kavramının unsurları dikkate alınarak, yeniden ifade edilmesi gerekmektedir. Buna göre, kamu harcamalarının yapılması ve harcamalar dolayısıyla halka yükletilecek mali yükümlerin türü ve oranının belirlenmesi, vatandaşlar bakımından bir hak, yani bütçe hakkı; bu hakkın millet adına karar vermeye yetkili meclislerce
29 Edizdoğan, s.21.
kullanılması bir yetki, yani bütçe yetkisi; ön izin ile yürütme organına, bütçe ile öngörülmüş gelirlerin toplanması ve harcamaların yapılması yetkisinin tanınması ise bir izin, yani bütçe izni olarak ifade edilmelidir.
Bütçe hakkının gerçekleşmesi bakımından,. parlamentoların kamu harcamaları ve vergiler alanında yetkili kılınması, devlet bütçesini onaylaması, iktidarın mali uygulamalarını denetlenmesi genel siyasal kontrolün çok önemli bir yönünü oluşturmaktadır31. Bu anlamda parlamentoya düşen görev, bütçede öngörülen masrafların isabetliliği ve bunları karşılayacak gelir tahminlerinin gerçeklere uygunluğu ve yeterliliği hususlarını araştırıp incelemek suretiyle bir kanaate varmak ve ona göre bütçe tasarısını ya aynen veya bazı değişikliklerle görüşüp onaylamaktır32. Bu, bütçe hakkının bütçenin onaylanması aşamasında kullanılması olmaktadır. Bütçe hakkının, ayrıca, bütçenin uygula(n)ması sırasında ve/ya da uygulanmasından sonra, parlamento tarafından denetlenmesi suretiyle kullanılması da sözkonusudur. Bu çerçevede, devlet, parlamentoca tasdik edilen bir bütçe olmadan ne bir kuruş harcayabilecektir, ne de tek bir vergi toplayabilecektir. Ulusal egemenliğin en önemli belirtisi, Meclisʹin her yıl bütçeyi görüşmesi ve onamasındadır33. C. Bütçe Hukuku Bir ülkenin mali sistemini; kamu gelirleri, kamu harcamaları ve bunların denkleştirilmesi şeklinde üç başlık altında toplamak mümkündür. Mali sistem
31 Ayrıntılı bilgi için bkz. Nami Çağan, ”Anayasa Çerçevesinde Kamu Maliyesinin Parlamenter
Kontrolü”, (Anayasa Yargısı C.II), Ankara 1986, s.199 vd., (Kamu Maliyesinin Parlamenter Kontrolü). Ayrıca bkz. Kafaoğlu, s.6‐7; Çağan, Anayasal Çerçeve, s. 210‐211; Gülsen Güneş, Bütçe Hakkı, s.288.
32 Feyzioğlu, İktidar Virüsü, s.166. Ayrıca bkz. Çağan, Kamu Maliyesinin Parlamenter
Kontrolü, s.208 vd., Çağan, Anayasal Çerçeve, s. 215 vd.; Gülsen Güneş, Bütçe Hakkı, s.288.
hukukî açıdan değerlendirildiğinde, mali sistemi oluşturan hukuk kurallarına mali hukuk denir. Mali hukuk; gelir, harcama ve bütçe ile ilgili hukukî düzenlemeleri kapsayan bir üst kavramdır34.
Ülkemizde mali hukuk kavramı, uzun süre, vergi hukuku ile aynı anlamda kullanılmış, daha sonra, kendine özgü kurallarının varlığı ve bağımsız hukuk dalı olması ile kavram farklılığı ortaya konulmuştur35. Harcama ve bütçe bakımından ise; günümüzde, kamu harcamalarının toplam ülke harcamaları içindeki payı yüzde elli ve daha fazla oranlara ulaşmıştır. Bu büyüklükteki kaynağı kullanmak, bütçe, ihale, personel mevzuatı gibi birçok hukukî düzenlemeleri de beraberinde getirmekte ve bütçe hakkının kullanılmasını sağla(n)ması bakımından büyük önem oluşturmaktadır. Dolayısıyla, kamu harcamalarını ve hukukî olarak bütçe kurallarını kapsamına alan yeni bir hukuk dalına ihtiyaç vardır; bu hukuk dalı, “bütçe hukuku”dur36.
Bütçe, kamu harcamaları ile kamu gelirlerinin denkleştirilmesi fonksiyonunu üstlenmiş olmasına rağmen; bütçenin kamu harcamaları ile olan “yakın” ilişkisi ve harcama yanının ağır basması ile vergi hukukunun bağımsız niteliği, bütçe hukuku ile harcama hukukunun aynı anlam ve içeriği çağrıştırdığı izlenimini vermektedir. Bütçe ve kamu harcamaları arasındaki bu yakınlık, mali anayasa(ların), harcama kuralları ile birlikte bütçelerin ilkelerini, hazırlanışını, parlamentoda görüşülerek kabulünü, uygulanmasını ve
34 Mutluer‐Öner‐Kesik, s.15.
35 Ayrıntılı bilgi için bkz. Akif Erginay, Vergi Hukuku Prensipleri, Ankara 1953, (Prensipler).
Ayrıca bkz. Mutluer‐Öner‐Kesik, s.15‐16. “
36 Mutluer‐Öner‐Kesik, s.16. “Bütçe konusunun kendine özgü kuralları ve kendine özgü
anlayışı, kendine özgü hukuku vardır. Bütçe hukukunda ve bütçe tekniğinde, bütçe kanunlarına, bütçe ile ilgili olmayan hiç bir konu monte edilemez.”, Any.M., 30.1.1992 gün ve E.1991/8, K.1992/5, (AMKD.1995), s.30.
denetimini bir bütün halinde incelenmesini zorunlu kılmıştır37. Bütçe ve kamu harcamaları arasındaki bu yakınlık, bütçenin anayasal niteliği de dikkate alınarak, bütçe hukukunun, ayrı bir hukuk dalı olarak kabul edilmesine rağmen38, (kamu) harcama hukukuna ilişkin ilkeleri de içerecek şekilde, ayrı bir hukuk dalı olarak kabul edilmesini gerekli kılmaktadır. Bu çerçevede yapılacak bir tanımlama ile bütçe hukukunun ; “devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin gelecek belli bir dönem içindeki gelirlerinin tahmini ve toplanmasına ilişkin anayasal usuller ile harcamaların yapılması ve denetimine ilişkin usul ve esasları kurallara bağlayan hukuk dalı” olarak tanımlanması mümkündür39. II. BÜTÇENİN HUKUKÎ NİTELİĞİ A. Genel Açıklama
Bütçe, devletin bütün idarî faaliyetlerini hukukî normlara bağlayan; bütçe dışı veya bütçeye aykırı, bütün idarî işlem ve kararların uygulanmasını önleyen bir belgedir. Önleyicilik kudretini sağlayan dayanak ise, bütçenin, kanun gücüne sahip kılınmasıyla sağlanmaktadır. Bir başka deyişle, bütçenin
37 Bununla birlikte, bütçenin hukukî, (siyasî ve iktisadî) önemi dolayısıyla, hazırlanmasına,
görüşülmesine, kabulüne, uygulanmasına ve denetimine ilişkin esaslar, diğer kanunlardan farklı olarak, anayasada düzenlenmektedir.
38 Doktrinde, kamu harcama hukuku; “Kamusal birimlerin yetkililerinin, çeşitli hukukî
düzenlemelerden ve bütçe kanunlarından almış oldukları yetkiler çerçevesinde gerçekleştirdikleri hukukî süreci düzenleyen kurallar” olarak tanımlanmaktadır. Bkz.
Karaarslan, Kamu Harcama Hukuku, s.54‐55. Krş. Mutluer‐Öner‐Kesik, s.295 vd.
39 Doktrinde yer alan bütçe hukuku tanımlarına bakıldığında; “bütçelere ilişkin tüm teorik ve
hukukî kurallar ile bütçe harcamalarını düzenleyen mevzuat” olarak tanımlandığı görülmektedir. Bkz. Mutluer‐Öner‐Kesik, s.9 vd. Sözkonusu kavram, benzer bir tanım ile “kamu harcama hukuku” olarak ifade edilmiştir. Buna göre, “bütçelere ilişkin tüm teorik ve hukukî kurallar ile bütçe harcamalarını düzenleyen mevzuat”
hukukî işlevini yerine getirebilmesi için bütçeye kanun şekli verilmiş, parlamentonun onayına “kanun” kimliği altında sunulmuştur40.
1982 Anayasası ile mali anayasa niteliği taşıyan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’da da bütçe, “kanun” olarak kabûl edilmesine rağmen(Any.87,89,161,162,164; KMYKK.m.15 vd; MUK.m.6), bütçenin hukukî niteliği hakkında tartışmalar bulunmaktadır41. Bu tartışmalardaki, kanun olmadığı ya da kısmen olduğu yönündeki görüşlerin esasını, bütçe kanununun sınırlı süreli olması ve gelir ve harcama kanunlarına yeni bir şey katıp katmadığı oluşturmaktadır. Buna göre, bütçenin hukukî niteliğini belirlerken, sözkonusu görüşleri; kanun, idarî tasarruf ve karma görüşler üç grup altında toplamak mümkün olacaktır.