B. Ulusal Alandaki Kamu Sektörü Sınıflandırması ve Türk Bütçe Sistemi
1. Ulusal Alandaki Kamu Sektörü Sınıflandırmasının Hukukî Yapıya Etkisi
Uluslararası sınıflandırmada “genel yönetim” tanımının, Türk Hukuku’nda yer alan tanımlamaya göre farklılık oluşturduğu ve Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un, uluslararası sınıflandırmaya paralel olarak, “genel yönetim” tanımı getirdiği hususu yukarıda incelenmişti. Bu çerçevede, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un genel yönetim tanımı; merkezî yönetim, sosyal güvenlik kurumlarını ve mahallî idareleri kapsam içine almaktadır. Merkezî yönetim içinde, devletin temel fonksiyonlarını yerine getiren, kamusal ve yarı kamusal mal üreten kurumlar yer almaktadır. Bu anlamda, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından oylanmak suretiyle onaylanıp kanunlaşacak olan bütçe, merkezî yönetime dahil kurumların bütçeleri olmaktadır199.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, sosyal güvenlik kurumları ve yerel yerinden yönetimler (mahalli idareler) dışında tüm kamu birimlerini üç cetvel halinde saymak ve toplamak suretiyle önemli bir adım atmaktadır. Ancak, bu yapılırken, Kanun’un 4’üncü maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen ve Türk Hukuku’ndaki idarî yapılanmayı ortaya koyan200, “Kamu maliyesi, merkezden ve yerinden yönetim esaslarına göre yürütülür.” hükmüne rağmen, devletin temel kuruluşu ve dikkate alınmadığından, hukuka aykırılıklar kendini göstermektedir. Esasen, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un
199 Mutluer‐Öner‐Kesik, s. 188.
200 Ayrıntılı bilgi için bkz. Özyörük, s.93‐96; Gözübüyük‐Tan, s. 4; Gözübüyük, Yönetim
Hukuku, s.2‐3; Gözübüyük, Yapı, s.1‐2; Giritli, s.3 vd.; Giritli‐Bilgen‐Akgüner, s.3 vd.;
uluslararası sınıflandırmaya paralel getirdiği ayrım, federal devletlerdeki federal bütçeyi çağrıştırmaktadır. Merkezî idare, federal yürütme organını; genel bütçe, federal hükümetin bütçesini (başkan veya başbakan ve bakanlıklar); özel bütçeler ise özerk federal idarelerin (agency, board vs.) bütçelerini ifade etmektedir. Federal hükümet, federal kurumların ve eyaletlerin (state) bütçelerinden sorumlu değildir. Federe devletlerin bütçeleri kendi hüküm ve tasarrufları altındadır201.
İdarî yapı(lanma)dan bağımsız oluşturulan harcama sisteminin hukukî rejiminin hukuka ayrı yanlarına bakıldığında; ilk olarak, devlet tüzel kişiliğine dahil dairelerin genel bütçe içinde toplandığı ifade edildiği halde (KMYKK.m.12), I sayılı cetvele, TCK, DSİ, SHÇEK gibi ayrı tüzel kişiliğe sahip idarelerin de dahil edilmektedir. Düzenlemenin tutarlı hale gelebilmesi için bunların ya özel bütçeli idareler arasına (II sayılı cetvele) konulması, ya da teşkilât kanunlarında değişiklik yapılarak tüzel kişiliklerinin ve mali özerkliklerinin kaldırılması gerekmektedir. Bu çerçevede, bu yatırımcı ve sosyal hizmet kuruluşlarının tüzel kişiliklerinin kaldırılarak devlet tüzel kişiliği içine alınması, genel bütçeye dahil olarak değerlendirilmesi, bütçe(leme) tekniği açısından daha uygundur202.
İkinci olarak, özel bütçeli idareler için iki ayrı cetvel mevcuttur. Özel bütçeli idarelerin tümü, merkezden yönetime idarî vesayet bağı ile bağlı hizmet yerinden yönetimleridir. İdari vesayetin konusu, kapsamı, araçları, uygulamaları ve derecesi bu idarelerin kuruluş kanunları ile tayin edilmiştir. Dolayısıyla, böyle bir ayrım, şeklen de olsa, idarî vesayet yönünden, kuruluşlar arasında bir ayrım yapıldığı görüntüsü vermektedir. Kaldı ki, düzenleyici ve
201 Bkz. ve krş. Bayar, Temel Kanunlar, s. 19. Ayrıca bkz. Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol
Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu, Ayrışık Oyu.
denetleyici kurumların Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamında yer almasına rağmen, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerinin önemli bir kısmından istisna edilmesi ve bu istisnanın kısa bir süre sonra genişletilmesi203, bu görüşümüzü destekler niteliktedir (KMYKK.m.2/III). Oysa bu durum, Anayasa’nın “Yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasa ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.” diyen 8’inci ve “İdare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.” diyen 123’üncü maddelerine uygun düşmemektedir. Bu itibarla, bir mali usul kanunu olan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile “özerklik benzeri” kriterler yaratılması anlamsız ve devlet yapısına aykırıdır204. Anayasa ve idarî yapı ile çelişen bu durumların giderilmesi için, II ve III sayılı cetveller birleştirilmeli ve bu idarelerin tümü, bütçe rejimine, katma bütçe uygulamasında olduğu gibi, tek statü ile katılmalıdırlar. Bir başka deyişle, “Ekli II sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerin tümü katma bütçeyi oluşturur” denilebilir. Zaten, Kanun’un 12 nci maddesinin 3’üncü fıkrasında tanımlanan özel bütçe kavramı, bütün unsurlarıyla, düzenleyici ve denetleyici kurumları da kapsamaktadır. Bunların bir bakanlığa “bağlı veya ilgili” olmadığını söylemek vesayetin olmadığını değil; olsa olsa, bu ilişkinin derecesini ifade etmektedir205.
203 Bkz. “5436 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun
Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun”, (RG. 24.12.2005‐26033).
204 Bkz. ve krş. Bayar, Kanun s. 50.
205 Öte yandan, Kanun’un ruhuna aykırı olarak, II sayılı cetvelde yer alan idareler bakımından
hazine yardımları devam edeceği açıktır. Sözkonusu yardımlar, farklı kavramlarla ifade edilse de, sonuçta, genel bütçe kaynaklarından bir transfer gerçekleştirilecektir. Bir idarenin giderlerinin tamamına yakınının genel bütçeden aktarılan transferlerle karşıladıktan sonra, (mali) özerklik iddiasında bulunmasının geçerliği bulunmamaktadır. Verilmesi genel bütçe imkanlarına bağlı olan kaynaklarla, bağımsız hizmet yürütmek ve finanse etmek de her zaman mümkün olmaz. Bkz. Bayar, Kanun s. 50,52. Aynı yönde Tosun‐Cebeci, s.4‐5.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, merkezî yönetim içinde yer alan kurumların malî işlemlerinin yönetimini ve kontrolünü düzenleyen çerçeve bir kanundur; mali usul kanunudur. İdarî yapılanmayı düzenleyici nitelik taşımamaktadır. Bu tür düzenlemelerin yeri, öncelikle, Anayasa, daha sonra, teşkilât kanunlarıdır. Bir başka deyişe, merkezî yönetim ile yerel yönetim arasındaki sınırları yeniden çizmek, anayasa(l) konu(su)dur206.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un kapsamına ilişkin bir diğer sorun oluşturabilecek hüküm, 2’nci maddenin ikinci fıkrasındaki düzenlemedir. Sözkonusu düzenlemedeki; “Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, bu Kanun hükümlerine tâbidir.” hükmünden, Avrupa Birliği fonlarından elde edilen kaynakların kullanım ve kontrolünün, kural olarak, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’a tâbi olacağı anlaşılmaktadır. Ancak, uluslararası anlaşmaların hükümleri saklıdır. O halde, bir uluslararası andlaşma varsa, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’da olmayan ya da bu Kanuna aykırı hükümler içeren uluslararası anlaşma hükümleri, öncelikle uygulanacaktır; andlaşmalarda hüküm bulunmaması halinde ise, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümleri uygulanacaktır. Ancak, uluslararası anlaşmalarda sözkonusu fonların kullanım ve kontrolünde Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’a tâbi olunmayacağı yönünde hüküm bulunur ise, bu durumda, tamamen, Kanun kapsamı dışında kalınıp kalınmayacağının ve sonuçlarının tartışılması gerekmektedir207.
206 Bkz. ve krş. Bulutoğlu, Kamu Bütçasi, s. 78.
207 Bkz. ve krş. Adnan Şensoy, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile
Getirilen Mali Disiplin Anlayışı ve Bu Çerçevede Avrupa Birliği’nden Sağlanan Fonların Kullanım ve Kontrolünün Değerlendirilmesi”, (Bütçe Dünyası, S.18, İlkbahar 2004), s. 34‐37.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un 2’nci maddesindeki ifadeden, ilk bakışta, uluslararası anlaşmada hüküm bulunması halinde, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’dan muaf olunacağı düşünülebilir. Ancak, böyle bir sonuca ulaşabilmek için, öncelikle, “uluslararası andlaşma”lara ilişkin anayasal rejimin incelenmesi gerekmektedir208.
Anayasa’nın 90’ıncı maddesi, kural olarak, uluslararası anlaşmaların, yapıldıktan sonra, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından onaylanmalarının bir kanunla uygun bulunması gerektiğini hükme bağlamaktadır. Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından onaylanması uygun görülen bir uluslararası andlaşma, daha sonra, Bakanlar Kurulu’nca onaylanarak yürürlüğe girmektedir ki, bunlara ʺçerçeve andlaşmaʺ denilmektedir. Bir de, bu çerçeve andlaşmaların uygulanmalarına ilişkin olarak yapılan ʺuygulama anlaşmalarıʺ vardır ki; Anayasa gereği, bunları Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin uygun bulma zorunluluğu yoktur, yayımlanmalarıyla yürürlüğe girerler(Any.m.90/III). Kanun’da geçen uluslararası andlaşma ibaresi, Türkiye Büyük Millet Meclisi onayından geçen “çerçeve andlaşmaları” ile Türkiye Büyük Millet Meclisi onayına sunulma zorunluluğu olmayan “uygulama andlaşmaları”nı da kapsamaktadır. Bu durumda ise, bir uygulama andlaşmasına konulan hüküm ile Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un kapsamından çıkmanın mümkün olabilirliğini, Anayasa’nın ʺMilletlerarası Andlaşmaları Uygun Bulmaʺ başlıklı 90’ıncı maddesi çerçevesinde değerlendirilmesi gereğini ortaya çıkarmaktadır.
208 Ayrıntılı bilgi için bkz. Özbudun, s. 207 vd.; Gözler, Anayasa, s.345 vd. Ayrıca bkz. Melda Sur, s.36 vd.
Anayasa’nın 90’ıncı maddesinin birinci fıkrasında, Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarca yapılacak olan andlaşmaların onaylanmasının, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlı olduğu hükmü mevcuttur. Üçüncü fıkrasında ise, uluslararası andlaşmaya dayanan uygulama andlaşmalarının Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından uygun bulunma zorunluluğu olmadığı belirtilmektedir. Ancak, bu hüküm, önceden Türkiye Büyük Millet Meclisi onayından geçen uluslararası çerçeve andlaşmanın hükümlerinin uygulanmasına ilişkin olarak hazırlanan ve çerçeve andlaşma ile Türk kanunlarına aykırı hususlar içermeyen uygulama anlaşmaları için geçerlidir (Krş.244.sK.m.2/III209). Buradan hareketle, Türkiye Büyük Millet Meclisi onayından geçen çerçeve anlaşmalarında yer almayan ve Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunua açıkça aykırı olan düzenlemeleri, uygulama anlaşmalarıyla yasal zemine oturtmaya çalışmak, aynı zamanda yasama yetkisinin devrine yönelik sonuç doğuracağından, Anayasa’nın 7’nci maddesine aykırılık oluşturabilecektir210. Oysa, 90’ıncı maddenin dördüncü fıkrasında, ʺTürk
209 244 sayılı Kanun’un 2’nci maddesinin üçüncü fıkrası şu şekildedir;
“Milletlerarası bir andlaşmaya dayanılarak Bakanlar Kurulu’nca yapılan uygulama andlaşmalarından Türk Kanunlarına değişiklik getirmeyenleri onaylamak veya bunlara katılmak için; bunların konusu iktisadî, ticari veya teknik münasebetlerin dışında kalsa veya süresi bir yılı aşsa veya Devlet Maliyesi bakımından bir yüklenmeyi gerektirse veya kişi hallerine veyahut Türk vatandaşlarının yabancı memleketlerdeki mülkiyet haklarına dokunsa dahi, onaylama veya katılmayı uygun bulmak üzere kanun yapılması zorunluluğu yoktur.”
210 Milletlerarası Andlaşmaların Yapılması, Yürürlüğü Ve Yayınlanması İle Bazı Andlaşmaların
Yapılması İçin Bakanlar Kuruluna Yetki Verilmesi Hakkında 244 sayılı Kanun’un (RG.11.6.1963‐11425) bu yöndeki, 2’nci madde hükmünün üçüncü fıkrasının (ve diğer bazı hükümlerinin) Anayasa’ya aykırılıkları iddia edilmiş ancak Anayasa Mahkemesi, 1961 Anayasası döneminde gerekleştirdiği inceleme sonrası verdiği kararında, sözkonusu Kanun hükümlerini Anayasa’ya aykırı bulmamıştır. Konumuz açısından, 2’nci madde hükmünün Anayasa’ya uygun bulma gerekçesi, şu şekilde ifade edilmiştir; “2 ‐ 244 sayılı Kanunun iptal
Kanunlarında değişiklik getiren her türlü andlaşmaların yapılmasında birinci fıkra hükmü uygulanır.ʺ denilmek suretiyle Meclisin yasama yetkisi açık bir şekilde güvence altına alınmıştır211.
konusu olan 2’nci maddesinin üçüncü fıkrasında ʺMilletlerarası bir andlaşmaya dayanılarak Bakanlar Kurulunca yapılan uygulama andlaşmalarından Türk kanunlarına değişiklik getirmeyenlerʺ ele alınmış ve bunların onaylanması için kanun yapılması zorunluluğu olmadığı gösterilmiştir. Bu uygulama andlaşmaları Anayasaʹnın 65 inci maddesinin üçüncü fıkrasının kapsamına girmektedir. 65 inci maddenin bu fıkrasında söz konusu uygulama andlaşmalarmın süreleri, konulan ve başka nitelikleri bakımından bir ayırım yapılmaksızın bunların T.B.M.Meclisince uygun bulunmasının zorunlu olmadığı açıklanmıştır. Anayasa koyucusu, uygulama andlaşmalarmın taşıdıkları hükümlere göre bir ayırım yaparak bazılarının onaylanması için yasama organının uygun bulmasını istemiş olsa idi, 65 inci maddenin ikinci fıkrasında yaptığı gibi bu maksadını belirtmiş olurdu. 65 inci maddenin ikici fıkrasındaki şartların üçüncü fıkrasının uygulanmasında da otomatikman geçerli olması gerektiği söylenemez. Zira bu iki fıkra aynı konulara ilişkin değildir, ikinci fıkrada açıktan yapılan andlaşmalar, üçüncü fıkrada ise yasama organının önceden uygun bulmuş olduğu bir andlaşmanın uygulanmasını sağlayan andlaşmalar öngörülmüştür. Böyle olduğu içindir ki Anayasa koyucusu bunların onaylanmalarını ayrı şartlara bağlanmıştır. Uygulama andlaşmalarında, istisnasız olarak yasama organının uygun görmesinin şart olmaması, yürütme organının kanun konusu olan hükümleri taşıyan andlaşmayı onaylaması gibi sonuçlar doğurabilir. Ancak, bu ihtimal Anayasaʹnın 65 inci maddesinin mutlak olan üçüncü fıkrasının sınırlı uygulanmasını ve onaylama organına verdiği yetkinin kısılmasını haklı göstermez. Uygulama anlaşmalarında, sadece Anayasaʹnın 65 inci maddesinin dördüncü fıkrasında yazılı olan şart, yani Türk kanunlarına değişiklik getirmemek şartı aranmalıdır. Bu nedenlerle, 244 sayılı Kanunun 2’nci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan uygulama andlaşmalarının (Konusu iktisadi, ticari veya teknik olsa, süresi bir yılı aşsa, Devlet Maliyesi bakımından yüklenmeyi gerektirse, kişi hallerine veya Türk vatandaşlarının yabancı memleketlerdeki mülkiyet haklarına dokunsa dahi) T.B.M.Meclisi’nce uygun bulunması zorunlu olmadığına dair olan hüküm, Anayasaʹya aykırı görülmemiştir.”, (Any.M. 4.3.1965 gün ve E.1963/311, K.1965/12), (RG.24.12.1965‐12185). Anı yönde görüş için bkz. Özbudun, s.211‐212.Krş. Gözler, Türk Anayasa Hukuku, s.446‐448.
Anayasa’nın belirtilen hükümleri ve Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’da geçen, ʺuluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla bu Kanun hükümlerine tâbi değildir.ʺ ifadesi birlikte değerlendirildiğinde, Avrupa Birliği’nden sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolünde Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerinin bütünüyle ya da kısmen dışında kalınabilmesi için, öncelikle, düzenlemenin Türkiye Büyük Millet Meclisi onayından geçen çerçeve andlaşmada yer alması gerekmektedir. Çerçeve andlaşmada yer almaksızın, sadece, uygulama andlaşmaları ile getirilen hükümlerle Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu aksine bir düzenleme yapılması halinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin onayı olmaksızın, yine Türkiye Büyük Millet Meclisi Meclis tarafından kabul edilen bir kanunun yürürlükten kaldırılması gibi bir sonuç ortaya çıkacağından, böyle bir anlayışın hukukun genel ilkeleri ve Anayasa(nın sözü ve ruhu) ile bağdaşmasından sözedilemeyecektir212.
Türk Bütçe Sistemi’nin kapsamını Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’dan hareketle ele alan bu açıklamaların ardından, genel yönetime dahil idarelerin mali yönetim ve kontrolüne ilişkin usul ve esasları belirleyebilmek için, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunuda yer alan bütçe türlerinin incelenmesi gerekmektedir. Ancak, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, bütçeleri tanımlama konusunda, 1050 sayılı Kanun’dan önemli bir farklılık göstermektedir; 1050 sayılı Kanun, bütçeleri tanımlarken, kuruluş bütçelerinin hangi bütçe türüne girdiğini, idarî yapıya uygun olarak, kuruluş kanunlarına bırakmıştır. Oysa ki, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, kurum isimlerini saymak suretiyle kurum bütçelerinin hangi bütçe türüne girdiğini belirlemiştir. Böylece, yeni kurulan bir kurumun bütçesinin hangi bütçe türüne girdiğini belirlemek için Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’da değişiklik yapmak
gereği ortaya çıkmaktadır213. Mali anayasa olarak nitelendirilen ve harcama sisteminin temel ilkelerini ortaya koyan bir metnin, siyasî ve idarî tercihlere bağlı olarak, sıkça, değişiklik geçirmesi, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un uygulanmasına yönelik olan tereddütleri arttıracağı gibi, hukuk metni olarak güvenilirliğini de kaybetmesine sebep olacaktır. Öte yandan, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un tercih ettiği kazuistik sayım yöntemi, yasa yapma tekniği bakımından da sakıncalar taşımakta; kanun koyucuyu, metni sürekli değişiklikte bulunma hususunda davranışta bulunmaya itmektedir; yoksa, Kanun’un akıbeti, 1050 sayılı Kanun’dan farklı olmayacak, belli bir zamandan sonra değişimlere ayak uyduramayacaktır. Bu bağlamda, 1050 sayılı Kanun’un, bütçe tanımında, kuruluş bütçelerini kuruluş kanunlara bırakan tercihine geri dönülmesinde, belirtilen sakıncaları gidermenin yanı sıra, idarî yapıya paralellik oluşturma(sı) bakımından büyük yarar vardır.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçelerini; merkezî yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahallî idareler bütçeleri olarak üçe ayırmıştır. (KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU’A GÖRE) KAMU TÜZEL KİŞİLERİ GENEL YÖNETİM KAMU İKTİSADÎ TEŞEBBÜSLERİ SOSYAL GÜVENLİK MERKEZÎ YÖNETİM MAHALLÎ İDARELER KURUMLARI DÜZENLEYİCİ VE GENEL BÜTÇE ÖZEL BÜTÇE DENETLETİCİ KURUMLAR 213 Mutluer‐Öner‐Kesik, 189‐190.
Merkezî yönetim bütçesi ise, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunua ekli; (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçeden; (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçe(ler)den ve (IIII) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve denetleyici kurum bütçelerinden meydana gelmektedir (KMYKK.m.12). 2. Ulusal Alandaki Kamu Sektörü Sınıflandırması: Bütçe Türleri a. Merkezî Yönetim Bütçesi aa. Genel Bütçe Genel bütçe, devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un (I) sayılı cetvelinde yer alan kamu idarelerinin bütçeleri ifade etmektedir(KMYKK.m.3/I‐a). Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile getirilen genel bütçe tanımı, 1050 sayılı Kanunda yer alan genel bütçe tanımından çok farklı olmayan214 ve esasen, idare hukukundaki, “merkezî/genel idare” tanımına karşılık gelmektedir215. Genel bütçe kapsamındaki kurumlar, temel kamu hizmetlerini yerine getiren, kendi gelirleri olmayan ve hizmet maliyetleri vergi gelirleri ile karşılanan, devlet tüzel kişiliğine dahil
214 1050 sayılı Kanun’a göre genel bütçe; devleti oluşturan kurumlarla, devletin yüklendiği
kamu hizmetlerini yapan kuruluşların bütçelerinden oluşmaktadır. Buna göre, genel bütçe denildiğinde, Cumhurbaşkanlığı, Türkiye Büyük Millet Meclisi ve ona bağlı kurumlar, Bakanlıklar gibi, merkezî devlet örgütüne ait bütçeler anlaşılacaktır. Bkz. Gürsoy, Bütçe, s.150.
215 Bkz. Özyörük, s.187 vd; Duran, İdare, s.79; Gözübüyük‐Tan, s.123‐124,136, 142‐143; Gözübüyük, Yönetim Hukuku, s.2‐3; Gözübüyük, Yapı, s.89; Giritli, s.4 vd.; Giritli‐Bilgen‐ Akgüner, s.176‐177; Özay, s.196 vd.; Yıldırım, s.23‐25.; Günday, s.343 vd.; Akyılmaz, s.138‐
kurumlardır216. Genel bütçenin tek bir gelir cetveli bulunmakta, bütün genel bütçe gelirleri bu cetvelde yer almaktadır. Ancak, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile belirlenen genel bütçe, bu özelliklere sahip olsa da, daha önce katma bütçe içinde yer alan ve giderlerinin önemli bir kısmı vergi gelirleri ile karşılanan kurumlar da genel bütçe içinde yer almaktadır217.
Genel bütçe kapsamındaki kurumların harcamaları için yapılan idarî sınıflandırmalarda, harcamayı yapan kuruluş esas alındığında, kamu kurumlarının genel bütçe içindeki sıralanışı da belirlenmiş olur218. Buna göre genel bütçe; yasama, yargı ve yürütme organları bütçelerinden oluşmaktadır.
GENEL BÜTÇE
YASAMA YÜRÜTME YARGI
TBMM CUMHURBAŞKANI ANAYASA MAHKEMESİ BAŞBAKANLIK YARGITAY BAKANLIKLAR DANIŞTAY (Başbakanlık ya da Bakanlıklara) SAYIŞTAY BAĞLI VE(YA) İLGİLİ KURULUŞLAR
216 Böyle olmakla, genel bütçeye dahil kurumlar, talî hizmetlerini fiyatlandırmaları sonucunda
özel gelir elde edebilmektedirler. 5018 sayılı Kanun’un 39’uncu maddesi, bu kurumların özel gelirlerini özel ödenek kaydettirmek suretiyle kullanabilme imkanı getirmektedir. Ayrıca bu kurumlar, 1050 sayılı Kanun’un uygulandığı dönemde elde ettikleri döner sermaye gelirlerini, yine, 39’uncu madde hükmü gereğince bütçe içine getirebilmektedirler. Ancak, malî yıl içinde kullanılabilecek özel ödenek miktarı, tahsil edilen özel gelir tutarını geçemeyecek; tahsil edilen özel gelirlerin ödenek tutarını aşması halinde, ödenek eklenemeyecektir. Bkz. ve krş. Mutluer‐Öner‐Kesik, s.190. Krş. Edizdoğan, 64‐65.
217 Bu kuruluşlar şunlardır; Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü,
Karayolları Genel Müdürlüğü, Tarım Reformu Genel Müdürlüğü, Petrol İşleri Genel Müdürlüğü, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü.