C. Dinamik (Şeklî) Bütçe İlkeleri
3. Tahsis (Ayrım) İlkesi
idarenin takdir yetkisi çerçevesinde, kullanılabilir (Any.m.163)172.
3. Tahsis (Ayrım) İlkesi
Tahsis ilkesi, kamu hizmetlerinden her hizmet çeşidine, tüm gelirlerden ödenmek üzere, bir ödenek ayrılmasıdır. Devletin herhangi bir idaresinin, bir gelir toplasın ya da toplamasın, kendisine bütçe ile ödenek ayrılmadıkça devlet adına bir ödemede bulunamaz. Bu bakımdan, tahsis ilkesine “ödenek ayrılması ilkesi” de denilir173.
Tahsis ilkesine göre, bütçe tasarısında yer alan giderler; nitelik, nicelik ve zaman bakımından üç şekilde ayırıma tabi tutulur. Ancak bu ayınm, gelirlerin giderleri karşılayacak şekilde tahsis edildiği anlamında düşünülmemesi gerekir174.
172 Gürsoy, Bütçe, s.118; Edizdoğan, s.171; Uluatam, s.117. Krş. Kaneti, Kamu Maliyesi I, s.321.
Anayasalarda vergi (gücü) ile ilgili düzenlemeler yapıldığı halde, harcamalarla ilgili düzenlemeler ya hiç yoktur, ya da 1982 Anayasası’nda olduğu gibi oldukça genel hükümler halindedir. “Anayasal Asimetri” olarak adlandırılan bu durumun, siyasî iktidarın sınırlandırılması yönünden, ciddi bir eksiklik olduğu kabul edilmelidir. Bu nedenle, her iki müessesenin birlikte sınırlanması gerekir. Bkz. Savaş, s.357. 1982 Anayasası bakımında ise, 161’inci maddede, yalnızca, devlet harcamalarından sözedilmesi ve gelirler hakkına atıfta bulunulmaması bir eksiklik olarak kabul edilmelidir. 5018 sayılı Kanun’daki bütçe tanımı, gelirlerin de bütçede gösterilmesinin Grekliliği karşısında daha rasyoneldir; hatta, eksiksizdir. Anayasa’nın 73’üncü maddesi ile gelirlerin kanunîliği tesbit edilmişse de burada, devlet bütçesine atıf yoktur. Bu itibarla, 161’inci maddede, devlet harcamaları ve gelirlerini kapsadığı belirtilmelidir. Bkz. ve krş. Erginay, Yeni Anayasa, s.63.
173 Erginay, Maliye, s.172. Krş. Edizdoğan, s.172‐173. 174 Edizdoğan, s.172.
a. Nitelik Yönünden (Kalitatif) Tahsis İlkesi
Bu ilke, bütçede belirli hizmetlerin yapılmasına ayrılan ödeneklerin, başka amaçlar yerine bu hizmetler için kullanılmasını emreder. Bu bakımdan, bütçede benzer nitelikte olan hizmetlere ayrılan tutarlar, bölümler içinde toplanır ve bölümlere ayrılan kurumlar, kendilerine ayrılan bu ödenekleri, ayrılmış hizmetleri için kullanabilirler. Böylece, nitelik yönünden tahsis ilkesi, devlet dairelerinde kendiliklerinden bütçenin bir bölümünden diğer bir bölümüne aktarma yapma olanağını tanımaz175. Nitekim, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’da da, ilke yönünden aynı esaslar benimsenmiş, “Ödeneklerin Kullanılması” başlıklı 20’nci maddenin (d) bendinde, “bütçeyle verilen ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılır” şeklinde ifade edilmiştir. b. Nicelik Yönünden (Kantitatif) Tahsis İlkesi
Bu ilkeye göre, her kamu hizmetinin görülmesinde bütçe kanunu ile verilen ödenekten fazla harcama yapılması yasaktır. Böylece, bütçede yeterli ödeneği bulunan giderlerin taahhüt, tahakkuk, emir ve ödenmesi mümkün olabilmektedir176. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’da da, ilke yönünden aynı esaslar benimsenmiş, “Ödeneklerin Kullanılması” başlıklı 20’nci maddenin (d) bendinde, “Kamu idareleri, bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama yapamaz” şeklinde ifade edilmiş; ödenek üstü harcama, yaptırıma bağlanmıştır . Buna göre; kamu zararı oluşturmamakla birlikte bütçelere, ayrıntılı harcama programlarına, serbest bırakma oranlarına aykırı olarak veya
175 Neumark, Tetkikler, s.212; Edizdoğan, s.172. 176 Neumark, Tetkikler, s.212; Edizdoğan, s.172‐173.
ödenek gönderme belgelerindeki ödenek miktarını aşan harcama talimatı veren harcama yetkililerine, her türlü aylık, ödenek, zam ve tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemeler toplamının iki katı tutarına kadar para cezası verilecektir.” (KMYKK.m.70).
Hizmetin görülmesinde ödeneğin yetmediği durumlarda ya ek ödenek istenir ya da ödeneği artmış olan bölümlerden ödeneği yetmeyen bölümlere aktarma yapılır (KMYKK.m.21,23). Eğer hizmetin bütçede bölümü bulunmuyorsa, bir başka deyişle, bütçenin hazırlanması sırasında hiç düşünülmemiş bir harcama yapmak gerekirse, bütçede yeni bir bölüm açılarak, ayrıca ödenek alınabilir. Bu ödeneğe olağanüstü ödenek adı verilir. Her iki ödenek türü ve aktarmalar, ancak, yasama organından ön(ceden) izin almak suretiyle ve mali yıl içinde gerçekleştirilebilir. Bu bakımdan, giderlerin niceliği yönünden tahsisi ilkesinin, kanunî düzenlemelerle güvence altına alındığını söylemek mümkündür177.
c. Zaman Yönünden Tahsis İlkesi
Bütçenin ayırım ilkelerinden üçüncüsü, zaman yönünden ayırımdır. Zaman yönünden tahsis ilkesine göre, bütçe ödeneklerinden yapılması düşünülen harcamalar, bütçenin düzenlendiği ilgili mali yıl içinde yapılmalıdır. Mali yılın bitiminden sonra yapılan harcamalar ve toplanan gelirler, ancak, yeni bütçe ile gereken işlemler yapıldıktan sonra ödenebilir. Gelecek bir bütçenin ödeneğine karşılık olarak harcamada bulunulamayacağı gibi, önceki bütçedeki ödeneğe dayanarak harcama yapmak, başka bir deyişle yıllar arasında ödenek devretmek, ilke karşısında, mümkün değildir. Bir başka deyişle, ön(ceden) izin aldığı ilgili bütçesinde harcanmamış bir ödenek, gelecek yıl bütçe döneminde
kullanılamayacağı gibi; gelecek yıl bütçesi için öngörülen herhangi bir ödeneğin, önceki yıl döneminde harcanması da olanaksızdır. Bu açıdan tahsis ilkesi ile, bütçeye verilen ödeneklerin parlamentonun onayladığı yönde kullanılması sağlanmakta ve bölümler arasında yürütme organı tarafından aktarmalar yapılması önlenmek istenmektedir. Bu tür aktarmalar gerekirse, bu aktarmanın da parlamentodan geçerek kanunlaşması gerekmektedir178. 4. Alenîlik İlkesi Toplumsal karar alma sürecinin en önemli uygulaması sayılan bütçelerin, demokratik yönetim biçiminin ortaya çıkışında büyük rolü olmuş; devlet maliyesinin, kapalı kapılar ardında alınan kararlar ve yapılan gizli uygulamalarla yönetilen işler olmaktan çıkarmıştır. Bu anlamda, bütçe tasarısının hazırlanmasından başlamak üzere; onay, uygula(n)ma ve denetim aşamaları ile ilgili bütün dokümanların; kısaca, tasarıdan, kesin hesaba kadar bütün belgelerin, ilgilenenlerine açık tutulmasına, bütçe hakkı bakımından oldukça önemlidir179. Alenîlik ilkesi ile, bütçe sonuçlarının, kamuoyu tarafından incelen(ebil)mesi ve eleştirilmesi, bütçe hakkının, sadece parlâmentodaki temsilciler eliyle değil, fakat bütün milletçe kullanılması yolu açılmış olur. Buna göre, alenîlik ilkesi, bütçe ile ilgili bütün belgelerin, gerçek mali durum hakkında hüküm vermeye elverişli şekilde yayımlanmasını ifade eden bütçe ilkesidir180.
Alenîlik ilkesi, bütçe tahminleri ve uygulama sonuçlarının, açık ve kamuoyu tarafından anlaşılabilir olmasını gerektirir; bütçe sonuçlarına ilişkin
178 Neumark, Tetkikler, s.212; Edizdoğan, s.173.
179 Neumark, Tetkikler, s. 212 ; Gürsoy, Bütçe, s.146. Krş. Feyzioğlu, Bütçe, s.51.
180 Neumark, Tetkikler, s. 212 ; Feyzioğlu, Bütçe, s.51; Edizdoğan, s.174. Krş.. Gürsoy, Bütçe,
denetim usullerinin başarılı sonuç vermesi, ilkenin diğer bütçe ilkeleri ile birlikte değerlendirilmesiyle anlam kazanır181. Öte yandan, uygula(n)ması tamamlanmış bir bütçenin kesin hesap halinde yeniden meclise getirilmesi, alenîlik ilkesinin bir başka uygulanma biçimini oluşturmaktadır. Böylece, tahminlere dayalı bütçenin, mali yıl sonunda nasıl bir nitelik kazandığı, toplumsal karar alma süreci içindeki en yüce organa, meclis ve onun aracılığı ile kamuoyuna, bir kez daha, iletilir182
181 Sur, s. 112; Erçin, s. 57 vd.; Neumark, Tetkikler, s. 212‐213 ; Gürsoy, Bütçe, s.146. Krş.. Feyzioğlu, Bütçe, s.51‐52; Edizdoğan, s.174.
İKİNCİ BÖLÜM
TÜRK BÜTÇE SİSTEMİNİN HUKUKÎ YAPISI VE
TÜRK HUKUKU’NDA BÜTÇE(LEME)YE İLİŞKİN
ANAYASAL ESASLAR
I. GENEL ÇERÇEVE Bütçe Hukuku’nda, kamu idare bütçelerinin hazırlanmasından yürürlüğe girmesine kadar geçen süreç, “bütçe(leme) süreci” olarak ifade edilmekte; bu süreci düzenleyen hükümler, bu hukuk dalının kapsamına girmektedir. Ancak, kamu kesiminin üstlendiği görevlerin çeşitliliğine bak(ıl)arak, kamu kesimindeki çeşitlilik, kurumların bütçelerinde de kendini göstermekte, süreci düzenleyen hükümler, bütçe türlerine göre, paralellik oluşturmakta ve fakat, farklı mevzuatlarda düzenlenmektedir. Bu anlamda, bütçe hukukunun kapsamında, idarelerin bütçe(leme) süreçlerine ilişkin esaslar(ı) incelenirken, farklı mevzuata tâbi oldukları göz önünde bulundurularak, önce, hukukî yapının ortaya konulması, sonra, bütçe süreçlerinin incelenmesi gerekmektedir. Bu açıdan, öncelikle, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve kapsamındaki; daha sonra, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamı dışında kalan idarelerin bütçe(leme) süreçleri ortaya konulacaktır. Zira, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’da kamu idarelerinin bütçe türleri, bütçenin hazırlanması konusu, merkezî yönetime dahil idareleri kapsamaktadır. Çünkü, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’a göre, genel yönetim kapsamında olsa da sosyal güvenlik kurumları ile mahallî idarelerin bütçelerinin hazırlanmasını ve onaylanmasını, bu idarelerin kendi özel mevzuatına bırakmıştır. Ancak, buidareler Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’un malî yönetim ve kontrole ilişkin genel hükümlerine tâbidir.
II. TÜRK BÜTÇE SİSTEMİNİN HUKUKÎ YAPISI: İDARÎ YAPI VE